關(guān)于“兩違”非訴行政執(zhí)行的調(diào)研

汪德鋒

摘 要：“兩違”案件的執(zhí)行，因歷史原因形成了大量的積案，此類案件群眾反響大，涉及面廣，隱患多，如溫嶺“1.14火災(zāi)”、“7.4佛隴廠房倒塌”等，均有違章建筑的因素在內(nèi)。隨著社會(huì)發(fā)展和法律修訂，法院應(yīng)該依照法律法規(guī)及相關(guān)文件精神的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，根據(jù)職責(zé)權(quán)限，實(shí)行歸口辦理，逐步處置。

關(guān)鍵詞：兩違；非訴行政執(zhí)行；裁執(zhí)分離；

一、“兩違”案件基本特點(diǎn)

（一）案件數(shù)量大、增速快

1、關(guān)于國(guó)土違法用地案件。上世紀(jì)90 年代，溫嶺法院每年收案均不逾十件。2000年至2004年，每年收案增至數(shù)百件。2005年至2006年，每年收案激增至1000余件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，溫嶺法院至今受理的案件4500余件。

2、關(guān)于建設(shè)違法案件。自1995年至2008年，溫嶺法院每年收案均為數(shù)十件，數(shù)量不多，基本均衡。至今受理案件300余件。

（二）違法占地面積大

國(guó)土資源部門(mén)向法院申請(qǐng)執(zhí)行違法用地案件所涉違法用地面積，2001年之前，每年僅數(shù)十畝。2002年至2007年，每年激增至1000余畝，并占用了大量的農(nóng)用地。

（三）違法主體多元、地域廣泛

涉案的違法用地主體包括鎮(zhèn)政府、企業(yè)、村委會(huì)、學(xué)校、教堂、加油站、個(gè)人、事業(yè)單位等，其中以企業(yè)和個(gè)人居多。并且全市各鎮(zhèn)、街道均有涉案，又以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方居多。

（四）不規(guī)范執(zhí)法問(wèn)題突出

經(jīng)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行案件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)有的沒(méi)有告知當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利，有的沒(méi)有制作詢問(wèn)筆錄，有的沒(méi)有告知訴權(quán)或錯(cuò)誤告知訴權(quán)，有的行政處罰決定書(shū)遺漏違法事實(shí)認(rèn)定，有的適用法律不當(dāng)，有的送達(dá)不規(guī)范或者沒(méi)有送達(dá)等等。

（五）執(zhí)行難度大

溫嶺法院受理的4500余件違法用地案件中，法院執(zhí)行的僅530余件，約占11%；以中止或程序性終結(jié)的由3700余件，所占比例近90%。受理的350余件違法建筑案件中，法院執(zhí)行的約100件，約占30%；以中止或程序性終結(jié)的有250余件，所占比例近70%。在案件執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)事人自行拆除違法建筑很少，幾乎均采用以法院為執(zhí)法主體，以國(guó)土、建設(shè)部門(mén)為主導(dǎo)力量，并借助當(dāng)?shù)卣⒐?、消防、城管等部門(mén)共同參與的強(qiáng)制執(zhí)行模式才得以完成。

二、“兩違”案件執(zhí)行難原因

（一）經(jīng)濟(jì)利益使然

1、部分村民、企業(yè)少批多建，未批亂建，伺機(jī)搶建，擅自加層擴(kuò)建，或用于家庭生活，或用于辦廠經(jīng)營(yíng)，或用于出租牟利；

2、部分村委會(huì)將集體土地成片租賃或轉(zhuǎn)讓給個(gè)人或企業(yè)收取租賃費(fèi)或轉(zhuǎn)讓費(fèi)，謀取集體經(jīng)濟(jì)收入；

3、部分鎮(zhèn)政府不顧土地利用規(guī)劃和用途，容忍有些項(xiàng)目擅自改變土地用途，或不按規(guī)定將集體土地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地、商業(yè)用地，土地利用不符合控制性要求等；

4、拆老建新后，拒拆老屋，出租給外來(lái)務(wù)工者；

5、城市拆遷過(guò)程中，為圖額外利益，被拆遷人特別搭建以求補(bǔ)償。

（二）法律政策影響

《行政訴訟法》和《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》對(duì)非訴行政案件的執(zhí)行規(guī)定較為原則，缺少較為明確的執(zhí)行規(guī)定。

（三）技術(shù)難以操作

拆除“兩違”需要投入大量的人財(cái)物，除個(gè)別部門(mén)、當(dāng)?shù)卣蚶嬉蛩貞B(tài)度消極，配合不暢外，碰到的最大困難是技術(shù)問(wèn)題。有些違法建筑物搭建在合法建筑物之上，犬牙交錯(cuò)，鋼筋混凝土框架結(jié)構(gòu)，如果強(qiáng)拆違法建筑物，如何在技術(shù)上確保合法建筑物不受損害，避免國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，也是法院執(zhí)行工作的一道難題。此類案件在執(zhí)行中也曾遇到，往往造成當(dāng)事人對(duì)政府工作的不滿和信訪。

三、“兩違”案件執(zhí)行對(duì)策及建議

（一）控源頭，努力減少違法案件

國(guó)土、建設(shè)部門(mén)與鎮(zhèn)政府、街道要加強(qiáng)執(zhí)法意識(shí)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)制止能力，從源頭上控制違法用地行為，努力減少“兩違”案件的發(fā)生，減低向法院申請(qǐng)執(zhí)行的數(shù)量，減輕法院執(zhí)行工作的壓力。

（二）嚴(yán)執(zhí)法，積極采取強(qiáng)制措施

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《浙江省實(shí)施土地管理法辦法》、《浙江省土地監(jiān)察條例》、和《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律法規(guī)，相關(guān)政府、部門(mén)要準(zhǔn)確、適當(dāng)、大膽的作出“拆除”、“制止”、“查封”、“扣押”等強(qiáng)制措施，并作出明細(xì)規(guī)定，以便執(zhí)行。

（三）強(qiáng)規(guī)范，提高執(zhí)法水平

通過(guò)各種方式，切實(shí)提高行政執(zhí)法水平。在制作詢問(wèn)筆錄要規(guī)范，如果當(dāng)事人不配合，執(zhí)法人員可邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卮寰庸ぷ魅藛T進(jìn)行見(jiàn)證；送達(dá)要規(guī)范，如果當(dāng)事人不簽收文書(shū)、郵遞回執(zhí)退單時(shí)，可邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卮寰庸ぷ魅藛T到場(chǎng)，按民訴法規(guī)定在送達(dá)回證上注明拒收事由，由執(zhí)法人員、見(jiàn)證人簽名后進(jìn)行留置送達(dá)。執(zhí)法要規(guī)范，可通過(guò)錄音、錄像、拍攝等手段固定好相關(guān)證據(jù)。

（四）明職責(zé)，創(chuàng)新工作機(jī)制

1、對(duì)建設(shè)部門(mén)就違法建筑處罰的執(zhí)行。依照“城鄉(xiāng)規(guī)劃法” 和“行政強(qiáng)制法”的規(guī)定，對(duì)違法建筑由“建設(shè)工程所在地的縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施”。因此，今后對(duì)該類案件的執(zhí)行申請(qǐng)法院將不再受理。

2、對(duì)國(guó)土資源部門(mén)就違法用地處罰的執(zhí)行。鑒于目前“土地管理法”、“行政強(qiáng)制法”沒(méi)有賦予國(guó)土資源部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，按照法律規(guī)定，法院應(yīng)予受理。受理后，對(duì)于金錢罰，法院可以執(zhí)行；對(duì)于行為罰，可以適用“裁執(zhí)分離”。 相關(guān)依據(jù)是：其一，法律規(guī)定。2012年4月，《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九條明確了“裁執(zhí)分離”的強(qiáng)制執(zhí)行方式，可以借鑒。其二，文件精神。2013年4月，浙江省高級(jí)人民法院出臺(tái)《省行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會(huì)議第八次會(huì)議紀(jì)要》明確，對(duì)國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令限期拆除違法建筑、恢復(fù)原狀等行為罰的案件，要積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的新機(jī)制。即由法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)作出裁定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)裁定具體組織實(shí)施。2013年8月20日，中共浙江省委辦公廳作出浙委辦發(fā)[2013]58號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于為“三改一拆”工作提供司法保障的若干意見(jiàn)》的通知，指出“各地各有關(guān)單位要加強(qiáng)與人民法院的聯(lián)系…建立健全‘裁執(zhí)分離配套機(jī)制，明確列入‘裁執(zhí)分離的非訴行政執(zhí)行案件具體組織實(shí)施機(jī)關(guān)，落實(shí)案件風(fēng)險(xiǎn)防控和維護(hù)穩(wěn)定責(zé)任，為司法機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)行等工作提供必要支持”。2014年1月16日，浙江省高級(jí)人民法院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀(jì)要（試行）》，進(jìn)一步明確根據(jù)土地管理法作出的責(zé)令限期拆除違法建筑、恢復(fù)原狀等行為罰案件可以適用“裁執(zhí)分離”?！都o(jì)要》施行前中止（終本）執(zhí)行的，可以參照適用“裁執(zhí)分離”。其三，司法實(shí)踐。目前全省法院系統(tǒng)均按上述規(guī)定執(zhí)行。臺(tái)州中院于2012年11月，首先在全省出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)非訴行政執(zhí)行‘裁執(zhí)分離若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，之后，溫嶺法院即按照此規(guī)定操作。

（五）多舉措，全力以打促執(zhí)

對(duì)“兩違”案件的執(zhí)行，除運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)等手段外，探索運(yùn)用刑事處罰的手段。如違法用地執(zhí)行案件每案都有法院的裁定，當(dāng)事人接到裁定和通知后拒不拆除，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，以拒不執(zhí)行裁定罪來(lái)追究刑事責(zé)任。也可藉此宣傳，營(yíng)造氛圍，以點(diǎn)帶面，推進(jìn)執(zhí)行。

（六）落責(zé)任，建立綜合考核

建議建立黨委政府主導(dǎo)監(jiān)管、相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和國(guó)土資源部門(mén)全程監(jiān)管的土地執(zhí)法共同責(zé)任制度；建立國(guó)土資源部門(mén)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)的土地違法案件查處協(xié)調(diào)機(jī)制；建立行政執(zhí)法和刑事偵辦相銜接的工作機(jī)制；建立按照城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃不同區(qū)域范圍的“兩違”執(zhí)行案件聯(lián)合執(zhí)法、主輔考核機(jī)制。

（作者單位：溫嶺市人民法院，浙江 溫嶺317500）