淺議縣城建設(shè)對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要作用

汪煜麗

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出，要加大對(duì)中西部地區(qū)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口多的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的支持力度?！笆濉逼陂g，河南省要加快縣城建設(shè)，發(fā)揮其在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用。

一、河南省縣城建設(shè)現(xiàn)狀

“十二五”時(shí)期，特別是河南省政府城鎮(zhèn)化三年行動(dòng)計(jì)劃發(fā)布實(shí)施以來(lái)，河南縣城建設(shè)取得了顯著成效，縣城建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，對(duì)農(nóng)村人口吸引力不斷增強(qiáng)。

2014年，河南省縣城建成區(qū)總面積為1646.04平方公里，全省縣城常住人口達(dá)1278萬(wàn)人，占全省城鎮(zhèn)常住人口的30%，但總體來(lái)說(shuō)當(dāng)前河南省縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，支撐縣城發(fā)展的實(shí)力不足，目前部分縣城仍是建制鎮(zhèn)體制，管理職能不完善，建設(shè)資金不足，縣城的公共基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等社會(huì)服務(wù)配套設(shè)施相對(duì)薄弱，限制了人口和產(chǎn)業(yè)的容納能力，就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較少。

二、當(dāng)前河南省縣城發(fā)展面臨的機(jī)遇

一是國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年政府工作報(bào)告中提出，發(fā)展中西部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)，容納更多的農(nóng)民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，讓他們掙錢(qián)顧家兩不誤，縣城發(fā)展將得到更多政策支持。

二是河南縣域人口流動(dòng)方向出現(xiàn)重大變化。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主、以縣內(nèi)轉(zhuǎn)移為主的結(jié)構(gòu)，2012年～2014年，河南省農(nóng)村外出務(wù)工比例呈連續(xù)下降趨勢(shì)。作為勞務(wù)輸出大省，河南要更加重視農(nóng)民工就近就地就業(yè)，加快縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)。

三是河南縣城吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的潛力和空間較大。2015年，河南省城鎮(zhèn)化率為46.6%，比全國(guó)平均水平約低10個(gè)百分點(diǎn)，而86個(gè)縣（市）城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全省平均水平，其中一半以上低于35%，13個(gè)縣的城鎮(zhèn)化率低于30%，最低的不足25%。到2020年實(shí)現(xiàn)60%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，潛力與空間較大。

四是河南的縣城對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有較大吸引力。2015年，河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)在全省18個(gè)省轄市的縣（市、區(qū)）調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民在向城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)移中，愿意在縣（市）落戶(hù)的最多，占49.8%。相對(duì)大中城市來(lái)說(shuō)，縣城具有落戶(hù)成本較低等優(yōu)勢(shì)。此外，河南180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)多分布在縣域，基本都圍繞在縣城周邊或者依托基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已發(fā)展起來(lái)很多有很大影響的產(chǎn)業(yè)集群，強(qiáng)化了人口向以縣城為中心區(qū)域的集聚。

五是縣城可以充分利用現(xiàn)代交通、通信及信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等帶來(lái)的新的發(fā)展機(jī)會(huì)，更好地服務(wù)“三農(nóng)”和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更好更快發(fā)展。

三、加快縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期， 要以五大發(fā)展新理念為引領(lǐng)，打造各自特色，發(fā)揮縣城吸納農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的重要載體作用，全面提升縣城規(guī)劃建設(shè)水平，完善產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)、住房和社會(huì)保障等問(wèn)題。

（一）進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，重視和加快縣城建設(shè)

縣城和小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)和依托，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。培育壯大中原城市群，構(gòu)建“一極三圈八軸帶”的發(fā)展格局，不僅要全面提升省轄市的建設(shè)管理水平，同時(shí)還要培育以縣城為重點(diǎn)的一批中小城市，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近就業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。按照河南省“十三五”規(guī)劃，到2020年，推動(dòng)省直管縣（市）和納入中心城市組團(tuán)的縣（市）城區(qū)發(fā)展成為50萬(wàn)人口以上的中等城市，縣級(jí)城市城區(qū)平均人口規(guī)模達(dá)20萬(wàn)人以上，未來(lái)5～10年，條件好的縣城要按中等城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，一般縣城按小城市的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，同時(shí)，積極發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)。

（二）適度拓展縣城發(fā)展空間，增強(qiáng)其容納能力

河南省絕大多數(shù)縣城城區(qū)規(guī)模偏小，為了能夠承載更多的農(nóng)村人口，縣城面積應(yīng)不斷擴(kuò)大規(guī)模。結(jié)合河南省縣級(jí)城市擴(kuò)容提質(zhì)三年行動(dòng)計(jì)劃，擴(kuò)大縣城建成區(qū)面積，吸納更多人口。目前河南省縣城平均人口為14.8萬(wàn)人，如果到2020年增加到20萬(wàn)人，平均每個(gè)縣城增加5.2萬(wàn)人，全省86個(gè)縣城共增加人口約447.2萬(wàn)人，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化率提高約4個(gè)百分點(diǎn)。

（三）提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施水平

要加大公共財(cái)政的支持力度，加強(qiáng)縣城公共供水、道路交通、燃?xì)夤帷⑿畔⒕W(wǎng)絡(luò)等市政設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋，提高縣城垃圾資源化、無(wú)害化處理能力，搞好中小學(xué)校和幼兒園的新建和擴(kuò)建，加強(qiáng)縣級(jí)文化館、圖書(shū)館和體育設(shè)施建設(shè)，以?xún)?yōu)越的公共服務(wù)條件吸引農(nóng)民進(jìn)城居住。

（四）增強(qiáng)縣城的產(chǎn)業(yè)支撐，提高就業(yè)吸納能力

加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)建設(shè)。積極發(fā)展娛樂(lè)休閑及特色旅游、健康養(yǎng)老養(yǎng)生等服務(wù)行業(yè)，大力發(fā)展電子商務(wù)，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+”開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品定制等經(jīng)營(yíng)服務(wù)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條。加強(qiáng)農(nóng)村電商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以縣城為依托，逐步完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)物流節(jié)點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加大招商引資力度，積極探索承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新模式?？h城應(yīng)積極融入中原城市群和城市組團(tuán)，找準(zhǔn)自己的定位。從資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境和區(qū)位出發(fā)，因地制宜，創(chuàng)新發(fā)展，把縣城建設(shè)成各具特色的中小城市。

（五）加大改革創(chuàng)新力度，引導(dǎo)人口向縣城聚集

一是加快改革縣城的管理體制，撤銷(xiāo)縣城的建制鎮(zhèn)體制，改建街道辦事處，向城市管理體制轉(zhuǎn)變，實(shí)行信息化、精細(xì)化、網(wǎng)格化管理。二是利用并創(chuàng)新土地、稅收、信貸、投資、人才等各項(xiàng)改革政策，促進(jìn)有能力有意愿的人口向縣城轉(zhuǎn)移落戶(hù)。“十三五”時(shí)期，要全面放開(kāi)縣城落戶(hù)限制，建立以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給機(jī)制。推進(jìn)進(jìn)城定居農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對(duì)從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，優(yōu)先辦理經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和置業(yè)手續(xù)；對(duì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的，人社部門(mén)負(fù)責(zé)提供職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等免費(fèi)服務(wù)；對(duì)創(chuàng)業(yè)困難的，按照國(guó)家政策優(yōu)先提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和小額擔(dān)保貸款。引導(dǎo)各類(lèi)要素通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制向縣城轉(zhuǎn)移集中，以?xún)?yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城購(gòu)房，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策，強(qiáng)化金融支持，對(duì)無(wú)能力購(gòu)房的進(jìn)城農(nóng)民，加大保障性住房建設(shè)力度，探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的有償退出機(jī)制。創(chuàng)新投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本參與縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，如公共交通、城市供排給、城市綠化等，給予興辦學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等服務(wù)設(shè)施政策性支持。新增建設(shè)用地計(jì)劃向發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。

（六）發(fā)揮縣城在扶貧攻堅(jiān)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要作用與潛力

一是發(fā)揮縣城在扶貧攻堅(jiān)中的重要作用。將加快縣城建設(shè)與推進(jìn)易地扶貧搬遷相結(jié)合。2014年年底，河南省53個(gè)貧困縣城鎮(zhèn)化率為33.2%，低于全省平均水平12個(gè)百分點(diǎn)。要立足實(shí)際，加大支持力度，把縣城作為主陣地，促進(jìn)有能力有意愿的貧困人口向縣城轉(zhuǎn)移落戶(hù)，在城鎮(zhèn)就業(yè)和穩(wěn)定增收。

二是要充分發(fā)揮縣城在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用與潛力。加強(qiáng)縣城與大城市在商業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的合作，如鼓勵(lì)大城市的連鎖超市、文化娛樂(lè)項(xiàng)目、商業(yè)服務(wù)項(xiàng)目等向縣城和小城鎮(zhèn)布局，結(jié)合國(guó)家“十三五”期間推進(jìn)的分級(jí)診療體制、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、基層公立醫(yī)院改革，推動(dòng)省市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在縣城設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，使農(nóng)民在縣城也能享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，解決病人到大城市看病難的問(wèn)題，鼓勵(lì)與安排大城市優(yōu)質(zhì)教育資源與縣城分享等。在縣城和小城鎮(zhèn)推動(dòng)建設(shè)寄宿制學(xué)校，讓偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村學(xué)校的學(xué)生到縣城和小城鎮(zhèn)上學(xué)，也有助于推動(dòng)城鎮(zhèn)化。以?xún)?yōu)惠政策吸引鼓勵(lì)各類(lèi)人才和有實(shí)力的農(nóng)民工返鄉(xiāng)到縣城和小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，促進(jìn)縣城的發(fā)展?？h城要改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極推廣利用太陽(yáng)能、天然氣等清潔能源，最大限度地減少污染物的產(chǎn)生和排放，創(chuàng)建園林城市、森林城市、低碳城市等，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美的宜居宜業(yè)城市，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和高級(jí)人才去居住和創(chuàng)業(yè)。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）