職業(yè)教育督導(dǎo)的地位、職能與分類

摘 要：職業(yè)教育督導(dǎo)是對職業(yè)教育行政的相關(guān)主體包括政府及相關(guān)職能部門和職業(yè)學(xué)校貫徹落實國家相關(guān)政策法規(guī)的督導(dǎo)，旨在推進職業(yè)教育領(lǐng)域的依法治教和推動職業(yè)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。職業(yè)教育督導(dǎo)內(nèi)涵主要是提高職業(yè)教育發(fā)展水平、提高職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。職業(yè)教育督導(dǎo)的主要職能是監(jiān)督政府依法履行教育職責(zé)改進職業(yè)教育工作、指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)提高教育質(zhì)量，以及對職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r開展評估監(jiān)測。職業(yè)教育督導(dǎo)分類除了傳統(tǒng)督導(dǎo)，還有行業(yè)企業(yè)契約督導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育督導(dǎo)；地位；職能；分類

作者簡介：徐海峰（1966-），男，福建浦城人，江蘇理工學(xué)院副研究員，研究方向為職業(yè)教育。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“地方政府職業(yè)教育督導(dǎo)評估實證研究”（編號：14YJA880078），主持人：徐海峰；江蘇省社會科學(xué)基金課題一般項目“發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育進程中的職業(yè)教育督導(dǎo)評估研究”（編號：14JYB009），主持人：徐海峰；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金資助項目“地方政府職業(yè)教育督導(dǎo)評估的問題與對策研究——以江蘇省為例”（編號：2014SJB451），主持人：徐海峰。

中圖分類號：G710 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）07-0005-06

在國家提出加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的背景下，如何有效地開展職業(yè)教育督導(dǎo)工作是一項新的課題。研究職業(yè)教育督導(dǎo)的地位、職能與分類，理清職業(yè)教育督導(dǎo)基本理論問題，對推動職業(yè)教育督導(dǎo)實踐和提高職業(yè)教育督導(dǎo)水平，無疑具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。職業(yè)教育督導(dǎo)的一般含義是指對職業(yè)教育實施教育督導(dǎo)。職業(yè)教育督導(dǎo)也可以看成是由教育督導(dǎo)部門實施的教育督導(dǎo)活動，旨在推進職業(yè)教育領(lǐng)域的依法治教[1]。

一、職業(yè)教育督導(dǎo)的地位

職業(yè)教育督導(dǎo)地位的形成取決于兩個方面：一是教育督導(dǎo)在依法治教中的定位與作用；二是職業(yè)教育督導(dǎo)在教育督導(dǎo)體系中的重要程度。

（一）教育督導(dǎo)定位與作用

教育督導(dǎo)制度設(shè)計的核心問題是教育督導(dǎo)在依法治教中扮演何種角色，如何發(fā)揮依法治教作用。為此，國務(wù)院《教育督導(dǎo)條例》（2012年）作出了頂層設(shè)計，可以從教育督導(dǎo)的定位來解讀。教育督導(dǎo)定位包括三個層次：一是法制定位，目標(biāo)是保證國家教育政策的貫徹落實；二是行政定位，教育督導(dǎo)是提高國家教育政策執(zhí)行力的行政監(jiān)督方式，重在推進政府依法行政和學(xué)校依法辦學(xué)；三是工作定位，要求通過督政和督學(xué)，發(fā)現(xiàn)問題、改進工作，推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。三種定位相互聯(lián)系，法制定位是核心，行政定位是支撐，工作定位是提高督導(dǎo)實效性和督導(dǎo)水平的關(guān)鍵，進而構(gòu)成教育督導(dǎo)實施依法治教和推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的有效機制。總體來看，教育督導(dǎo)的基本作用聚焦于實施依法治教和推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展兩個層面。因此，評價教育督導(dǎo)水平的高低主要涉及以下兩個方面的督導(dǎo)效果：一是看政府依法行政和學(xué)校依法辦學(xué)，二是看政策落實和通過督導(dǎo)解決問題。其中，第一個標(biāo)準(zhǔn)主要涉及教育行政的過程（教育督導(dǎo)不干涉具體的教育行政過程，主要是從法制的角度和主體責(zé)任的層面，推進政府依法行政和學(xué)校依法辦學(xué)），其重要內(nèi)涵是政府依法履行教育職責(zé)和學(xué)校依法履行辦學(xué)職能；第二個標(biāo)準(zhǔn)主要涉及教育行政的結(jié)果，其重要內(nèi)涵是教育發(fā)展水平以及解決管理問題和教育問題。建立教育督導(dǎo)制度就是要通過督政和督學(xué)落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，確保國家相關(guān)政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行，推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。簡要來說，所謂教育督導(dǎo)是指通過督政和督學(xué)保證國家教育政策的貫徹落實。廣義上的國家教育政策包含了教育的法律法規(guī)和方針政策[2]。為了保證國家教育政策的貫徹落實，我國教育督導(dǎo)采用分級督導(dǎo)的體制。政府是教育督導(dǎo)的主體，教育督導(dǎo)機構(gòu)是教育督導(dǎo)的實施主體，教育督導(dǎo)機構(gòu)在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立開展督導(dǎo)工作。教育督導(dǎo)機構(gòu)承擔(dān)本級政府賦予的職業(yè)教育督導(dǎo)職責(zé)。

（二）職業(yè)教育督導(dǎo)是教育督導(dǎo)體系的重要組成部分

根據(jù)教育統(tǒng)籌管理與分類指導(dǎo)的原則，對職業(yè)教育實施督導(dǎo)，具有以下內(nèi)涵：一是在政策法規(guī)的層面，教育督導(dǎo)是要保證教育的法律法規(guī)和方針政策的貫徹落實，尤其是要強化國家有關(guān)職業(yè)教育政策的有效執(zhí)行。通過實施教育督導(dǎo)，強化法制對職業(yè)教育治理的引領(lǐng)、規(guī)范、促進和保障作用。二是在管理的層面，教育督導(dǎo)圍繞依法治教，促進教育行政中決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者協(xié)調(diào)、互動與合作，共同實現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展的重大戰(zhàn)略和相關(guān)政策的治理目標(biāo)。教育督導(dǎo)還要發(fā)揮政府教育監(jiān)督的行政職能，對下級地方政府（縣級以上）的職業(yè)教育工作和區(qū)域內(nèi)職業(yè)學(xué)校的教育教學(xué)工作進行監(jiān)督和督查。監(jiān)督政府依法履行教育職責(zé)提高職業(yè)教育發(fā)展水平，監(jiān)督職業(yè)學(xué)校依法履行辦學(xué)職能。同時，教育督導(dǎo)還是一種專業(yè)指導(dǎo)活動，旨在根據(jù)職業(yè)教育的規(guī)律與特點，指導(dǎo)政府改進職業(yè)教育工作，指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校改進教育教學(xué)工作。通過教育督導(dǎo)機制，在規(guī)范政府依法行政和學(xué)校依法辦學(xué)的同時，激勵政府改革創(chuàng)新，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，提高職業(yè)教育管理效能。三是在教育事業(yè)發(fā)展的層面，教育督導(dǎo)致力于推動職業(yè)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。通過監(jiān)測和職業(yè)教育督導(dǎo)評估，首先是要發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性的問題；其次是運用調(diào)控機制著力于解決職業(yè)教育的“彈性”問題和教育行政體制所不能有效解決的問題，提高職業(yè)教育發(fā)展水平，提高職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，使職業(yè)教育能夠更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，有效滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對技術(shù)技能人才的現(xiàn)實需求。

從上述內(nèi)涵看，職業(yè)教育督導(dǎo)是對職業(yè)教育行政的相關(guān)主體包括政府及相關(guān)職能部門和職業(yè)學(xué)校貫徹落實國家相關(guān)政策法規(guī)的督導(dǎo)，旨在推進職業(yè)教育領(lǐng)域的依法治教和推動職業(yè)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。職業(yè)教育督導(dǎo)內(nèi)涵主要是提高職業(yè)教育發(fā)展水平、提高職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。為了教育事業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)代教育行政從強調(diào)國家的教育行政部門在教育事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)和管理作用，轉(zhuǎn)向從教育管理這一更廣闊的角度界定教育行政[3]，學(xué)校教育行政也被囊括其中[4]。從這個角度看，教育督導(dǎo)是現(xiàn)代教育行政的有機組成部分，職業(yè)教育督導(dǎo)是現(xiàn)代教育行政活動的有機組成部分，是政府為統(tǒng)籌管理職業(yè)教育而實施的監(jiān)督、指導(dǎo)、反饋和調(diào)控的專門活動。職業(yè)教育督導(dǎo)由政府領(lǐng)導(dǎo)下的教育督導(dǎo)機構(gòu)具體組織和實施（督導(dǎo)體制）。與職業(yè)教育是一種特殊的教育類型相適應(yīng)，職業(yè)教育督導(dǎo)的重要意涵是職業(yè)教育分類督導(dǎo)。在教育督導(dǎo)體系中，職業(yè)教育分類督導(dǎo)的重要價值在于：一是建立起政府對職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的監(jiān)督、指導(dǎo)、反饋和調(diào)控的路徑和機制。二是形成行政性與專業(yè)性相結(jié)合的督導(dǎo)模式，提高職業(yè)教育督導(dǎo)效能。三是在管理上強化職業(yè)教育的基礎(chǔ)性作用和戰(zhàn)略地位。

落實加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育重大戰(zhàn)略，推動職業(yè)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，職業(yè)教育督導(dǎo)處于“保駕護航”的地位。在國家提出加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的背景下，職業(yè)教育督導(dǎo)不僅要落實職業(yè)教育在產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、建設(shè)人力資源強國和全面建設(shè)小康社會中的基礎(chǔ)性作用和戰(zhàn)略地位，還要分級督導(dǎo)和落實建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的目標(biāo)、責(zé)任和任務(wù)，尤其是督導(dǎo)提高職業(yè)教育發(fā)展水平，指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)提高教育質(zhì)量，以及為職業(yè)教育發(fā)展創(chuàng)造更為公平、更有效率、社會廣泛參與的制度環(huán)境。提高職業(yè)教育督導(dǎo)效能必須緊扣建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系所提出的“結(jié)構(gòu)規(guī)模更加合理、院校布局和專業(yè)設(shè)置更加適應(yīng)經(jīng)濟社會需求、職業(yè)院校辦學(xué)水平普遍提高、發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化”四大任務(wù)，發(fā)揮好職業(yè)教育督導(dǎo)的保障作用。要從規(guī)范行政轉(zhuǎn)向強化職責(zé)督導(dǎo)；要從教育監(jiān)督走向發(fā)現(xiàn)問題和督導(dǎo)解決問題；要從監(jiān)督政府、指導(dǎo)學(xué)校，邁向督導(dǎo)調(diào)控。通過有效的督導(dǎo)，在國家層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分類指導(dǎo)的同時，以地方政府為主體解決涉及職業(yè)教育的難點問題。這是形成具有世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的堅實保障。從督導(dǎo)趨勢看，要針對地方政府統(tǒng)籌管理、社會積極參與職業(yè)教育（督政）和職業(yè)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)提高教育教學(xué)質(zhì)量（督學(xué)）兩個方面制定督導(dǎo)規(guī)則，加強職業(yè)教育督導(dǎo)。通過“發(fā)展責(zé)任與協(xié)同創(chuàng)新”、“健全制度與落實權(quán)益”、“發(fā)展績效與責(zé)任問責(zé)”、“政策績效與發(fā)展水平”、“健全標(biāo)準(zhǔn)與有效督導(dǎo)”等相關(guān)督導(dǎo)要素的系統(tǒng)作用，推動職業(yè)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

在理解督導(dǎo)和職業(yè)教育改革與發(fā)展的關(guān)系上，要從提高國家教育政策執(zhí)行力，深化對督導(dǎo)本質(zhì)的認(rèn)識。一是提高教育政策執(zhí)行力必須超越“執(zhí)行”的視域局限，執(zhí)行力實質(zhì)上是指“有效實現(xiàn)政策目標(biāo)的效能”[5]，是包含決策因素、地方政策協(xié)同和學(xué)校辦學(xué)落實等要素的執(zhí)行力。教育督導(dǎo)著力于相關(guān)主體提高國家教育政策執(zhí)行力，通過監(jiān)督、指導(dǎo)、評估監(jiān)測履行督導(dǎo)管理職能，不僅對推進職業(yè)教育改革與發(fā)展起到直接的保障作用，也為教育決策提供最直接和最有力的信息支撐，有助于深化職業(yè)教育改革。二是政策層面，要關(guān)注職業(yè)教育公共政策。經(jīng)驗表明，許多教育問題不是教育界本身就能夠解決的，職業(yè)教育督導(dǎo)必須對涉及行業(yè)企業(yè)的職業(yè)教育公共政策給予更多的關(guān)注，為職業(yè)教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育提供堅實保障。

三、職業(yè)教育督導(dǎo)的職能

所謂職能是指事務(wù)本身所具有的功能與作用。教育督導(dǎo)的三大職能是督政、督學(xué)和評估監(jiān)測，而具體的職能結(jié)構(gòu)則是以監(jiān)督、指導(dǎo)、評估監(jiān)測為基礎(chǔ)的督導(dǎo)管理。為了更好地實現(xiàn)“保駕護航”，改善當(dāng)前職業(yè)教育督導(dǎo)工作中存在的監(jiān)督不到位、指導(dǎo)不力、反饋不及時和調(diào)控薄弱的問題，職業(yè)教育督導(dǎo)需要改善監(jiān)督職能，強化管理職能，擴大指導(dǎo)職能。綜合來看，職業(yè)教育督導(dǎo)（分類督導(dǎo)）的職能作用突出體現(xiàn)為：一是監(jiān)督政府依法履行發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)和指導(dǎo)政府提高職業(yè)教育發(fā)展水平。二是監(jiān)督職業(yè)學(xué)校依法履行辦學(xué)職能和指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)提高教育質(zhì)量。三是組織開展職業(yè)教育評估監(jiān)測，為更有效地督政和督學(xué)提供科學(xué)的手段和必要的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)根據(jù)職業(yè)教育督導(dǎo)的職能范圍落實好職業(yè)教育督導(dǎo)職能（見表1）。職業(yè)教育督導(dǎo)職能是科學(xué)指導(dǎo)職業(yè)教育督導(dǎo)實踐和有效開展職業(yè)教育督導(dǎo)工作的重要依據(jù)。

（一）督政

督政，即縣級以上人民政府對下級人民政府落實國家教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策的督導(dǎo)[6]。督政的理念立足于發(fā)現(xiàn)問題、改進工作。督政的實施以地方政府履行教育職責(zé)為根本，以政策協(xié)同和政策的有效執(zhí)行為重點，通過加強督導(dǎo)管理來保證國家相關(guān)政策法規(guī)的貫徹落實。監(jiān)督政府是督政的主要形式，同時督政過程的監(jiān)督、指導(dǎo)、評價的行為被納入督導(dǎo)管理的范疇。職業(yè)教育督導(dǎo)的督政職能主要包括執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)督政府依法履行教育職責(zé)改進職業(yè)教育工作、監(jiān)督政府相關(guān)部門提高職業(yè)教育行政效能。

1.執(zhí)法監(jiān)督。執(zhí)法監(jiān)督重在落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以及監(jiān)督地方政府落實好學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容主要是對政府在教育投入和落實職業(yè)教育財政政策的情況進行督查和問責(zé)，以及對政府建立教育行政權(quán)力負(fù)面清單制度及執(zhí)行情況的監(jiān)督、檢查。應(yīng)把職業(yè)教育生均經(jīng)費和普職比例列為執(zhí)法監(jiān)督的重要指標(biāo)，強化執(zhí)法監(jiān)管的問責(zé)力度。針對政府相關(guān)部門對職業(yè)學(xué)校干預(yù)過多的問題，要切實落實好學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

2.監(jiān)督政府依法履行教育職責(zé)改進職業(yè)教育工作。遵循宏觀管理和間接管理的改革思路，政府依法履行教育職責(zé)主要是發(fā)展與投入、統(tǒng)籌管理和教育監(jiān)督。在加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的背景下，隨著職業(yè)學(xué)校辦學(xué)條件的改善和學(xué)校自主辦學(xué)格局的形成，地方政府對本地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及監(jiān)管的責(zé)任，而對此缺乏應(yīng)有的認(rèn)識是造成當(dāng)前地方政府職業(yè)教育督導(dǎo)普遍缺位、督導(dǎo)職能弱化、督導(dǎo)效果差的主要原因。在職業(yè)教育發(fā)展方式由投入驅(qū)動向內(nèi)涵發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程中，為了政府更好地履行教育職責(zé)，根據(jù)高等職業(yè)教育發(fā)展“以省為主”和中等職業(yè)教育發(fā)展“以縣為主”的統(tǒng)籌管理體制，一是加強對地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展職業(yè)教育的責(zé)任、存在問題及改革進展的督導(dǎo)。督促政府圍繞區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，強化職業(yè)教育宏觀管理的目標(biāo)評價，把握本地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，形成支持職業(yè)教育發(fā)展的政策措施和有利于發(fā)揮政府管理作用的體制、機制，促進政府改革創(chuàng)新和全面履行教育職責(zé)。為此，開展區(qū)域職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的督導(dǎo)，一方面是監(jiān)督政府依法履行發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)，另一方面是通過督導(dǎo)促進區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益協(xié)調(diào)發(fā)展，提高職業(yè)教育發(fā)展水平。具體是以職責(zé)權(quán)益機制的制度建設(shè)為抓手，以經(jīng)費保障、發(fā)展規(guī)劃、政策協(xié)同、權(quán)益落實、辦學(xué)條件、發(fā)展績效為重點內(nèi)容，評價和監(jiān)督下級政府在發(fā)展職業(yè)教育及貫徹落實國家相關(guān)政策法規(guī)的情況，直至問責(zé)，提高地方政府的職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，加強政府對職業(yè)教育的宏觀管理和間接管理，促進管、辦、評各司其職。通過加強區(qū)域職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的督導(dǎo)，指導(dǎo)地方政府履行教育職責(zé)提高職業(yè)教育發(fā)展水平。二是強化政府的監(jiān)管責(zé)任。政府是教育督導(dǎo)主體，教育督導(dǎo)機構(gòu)在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立開展職業(yè)教育督導(dǎo)工作，職業(yè)教育督導(dǎo)成效與政府承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任有直接的關(guān)系。為改變當(dāng)前基層職業(yè)教育督導(dǎo)薄弱和不受重視的局面，強化政府的監(jiān)管作用和責(zé)任，應(yīng)將職業(yè)教育督導(dǎo)的目標(biāo)與任務(wù)納入到地方政府教育職責(zé)評價體系當(dāng)中，強化分級督導(dǎo)的縱向連接關(guān)系，逐級推動職業(yè)教育督導(dǎo)工作的有效開展。政府要通過督學(xué)切實加強對職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益的監(jiān)管。事實上，加強區(qū)域職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的督導(dǎo)，可以在一定程度上強化政府的監(jiān)管責(zé)任。在改進政府職業(yè)教育工作的督導(dǎo)框架下，有必要強化政府的監(jiān)管責(zé)任。三是根據(jù)保基本、促公共的原則，督促和指導(dǎo)下級政府建立起包含行業(yè)企業(yè)社會責(zé)任的職業(yè)教育公共政策管理目標(biāo)，并對完成目標(biāo)的情況實施督查、問責(zé)和公告，提高政府公共治理和對職業(yè)教育公共事務(wù)的管理能力，回應(yīng)公眾和社會需求，優(yōu)化職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境。四是通過政府加強行業(yè)企業(yè)監(jiān)督。行業(yè)企業(yè)是生產(chǎn)活動的主體，還是支持職業(yè)教育發(fā)展的重要力量和關(guān)鍵的環(huán)境要素。政府要通過購買服務(wù)的契約方式和市場機制促進行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育活動，發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用。根據(jù)企業(yè)落地或?qū)俚卦瓌t，建立政府對國有大中型企業(yè)履行職業(yè)教育社會責(zé)任的契約監(jiān)督制度，教育督導(dǎo)機構(gòu)代表政府，對本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)行業(yè)企業(yè)涉及職業(yè)教育的社會責(zé)任、提供相應(yīng)教育服務(wù)等事項進行督查和總體評估，保證國家相關(guān)政策法規(guī)的貫徹落實。通過政府加強行業(yè)企業(yè)監(jiān)督是考察政府的職業(yè)教育公共事務(wù)管理職責(zé)和政府對行業(yè)企業(yè)實施契約督導(dǎo)的需要，具有政府執(zhí)法的法律依據(jù)。建立地方政府統(tǒng)籌管理社會積極參與職業(yè)教育的體制和機制，關(guān)鍵在于職業(yè)教育公共政策管理以及通過政府加強行業(yè)企業(yè)監(jiān)督。

3.監(jiān)督政府相關(guān)部門提高職業(yè)教育工作效能。由于政府責(zé)任制的分解和政府相關(guān)部門具有機關(guān)法人地位，建立地方行政部門教育工作督導(dǎo)制度是確保國家相關(guān)政策法規(guī)能夠貫徹落實的重要環(huán)節(jié)。同時，督學(xué)過程中發(fā)現(xiàn)的需要財政、勞動、人事、教育等多部門協(xié)調(diào)的政策執(zhí)行問題，也需要在本級就能夠及時反饋并督導(dǎo)解決。但國家關(guān)于教育督導(dǎo)的督政規(guī)則是向下督導(dǎo)，兩者之間存在沖突。為此，可通過地方立法或政府行政授權(quán)建立對本級政府相關(guān)行政部門的行政協(xié)同進行監(jiān)督和督查的機制，即“同級督導(dǎo)”的督政機制，理順與教育統(tǒng)籌管理體制相協(xié)調(diào)的機關(guān)督政體制，確保督導(dǎo)機構(gòu)能夠有效履行本級政府的教育監(jiān)督職能。通過“同級督導(dǎo)”，使本級政府的政策協(xié)同、制度約束、經(jīng)費、問責(zé)等職業(yè)教育督導(dǎo)事項能夠落到實處，提高政府職業(yè)教育工作的效能。

（二）督學(xué)

督學(xué)，即縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的學(xué)校教育教學(xué)工作的督導(dǎo)[7]。督學(xué)是政府間接管理教育的方式，發(fā)揮行政監(jiān)督、教育反饋和辦學(xué)調(diào)控的管理作用。督學(xué)的理念立足于引導(dǎo)和服務(wù)。督學(xué)的實施以規(guī)范學(xué)校辦學(xué)為根本，以提高教育質(zhì)量、實現(xiàn)教育目的為核心目標(biāo)，兼顧公平及效率因素。督學(xué)主要采用行政性監(jiān)督和專業(yè)性評價相結(jié)合的督導(dǎo)評估模式來指導(dǎo)學(xué)校依法履行辦學(xué)職能。指導(dǎo)學(xué)校是督學(xué)的主要形式，同時督學(xué)過程的監(jiān)督、指導(dǎo)、評價、反饋的行為被納入督導(dǎo)管理的范疇。職業(yè)教育督導(dǎo)的督學(xué)職能主要是指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度提高辦學(xué)能力、指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)提高教育質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上形成監(jiān)督和指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校依法履行辦學(xué)職能，提高辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益的政府管理機制。

1.指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度提高辦學(xué)能力。提高學(xué)校辦學(xué)能力，不僅在于硬件條件的改善，也在于完善學(xué)校制度。為此，通過督導(dǎo)途徑和督學(xué)專家，指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度和完善校長負(fù)責(zé)制，增強學(xué)校自主辦學(xué)能力，用好辦學(xué)自主權(quán)。

2.指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)提高教育質(zhì)量。一是開展職業(yè)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)督導(dǎo)評估。以發(fā)展性評估的理念、督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和督導(dǎo)機制引導(dǎo)學(xué)校發(fā)展，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)。重點是以學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教育教學(xué)經(jīng)費和組織保障、辦學(xué)條件、專業(yè)建設(shè)、教師隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)為重點內(nèi)容，評價和指導(dǎo)學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。通過督導(dǎo)評估檢驗學(xué)校的辦學(xué)條件合規(guī)定、合需要，辦學(xué)行為合法、合規(guī)律，辦學(xué)質(zhì)量有保證和辦學(xué)效益不斷提高。作為政府管理教育的方式，職業(yè)教育督導(dǎo)既要借助督導(dǎo)評估的手段來更有效地督學(xué)，還要將學(xué)校教育評估納入到政府管理職業(yè)教育的體系中來，形成評估監(jiān)測的督導(dǎo)體系，提高督導(dǎo)的科學(xué)性。從當(dāng)前職業(yè)教育督導(dǎo)實踐看，應(yīng)強化政府對職業(yè)學(xué)校專業(yè)辦學(xué)情況的監(jiān)管力度和對學(xué)校的問責(zé)。形成從學(xué)校到具體專業(yè)的督學(xué)體系和調(diào)控機制，強化政府教育監(jiān)督的作用和效果。二是指導(dǎo)學(xué)校形成規(guī)范辦學(xué)提高教育質(zhì)量的自我約束與改進的制度，主要是指導(dǎo)學(xué)校建立視學(xué)制度，形成“督辦（管）、督教、督學(xué)”三位一體的學(xué)校內(nèi)部督學(xué)體制，強化行業(yè)企業(yè)參與評價，提高學(xué)校教育教學(xué)管理能力，提高教育教學(xué)質(zhì)量和人才質(zhì)量。三是為學(xué)校發(fā)展提供多方位的督導(dǎo)服務(wù)。通過幫助學(xué)校診斷問題、提供督導(dǎo)建議和專家咨詢服務(wù)，指導(dǎo)視學(xué)，以及督查落實辦學(xué)自主權(quán)和用好辦學(xué)自主權(quán)的情況等，為學(xué)校發(fā)展提供多方位的督導(dǎo)服務(wù)。

（三）評估監(jiān)測

科學(xué)的評估監(jiān)測是有效開展督政、督學(xué)工作的前提和基礎(chǔ)，是督導(dǎo)工作體系的有機組成部分。現(xiàn)階段的職業(yè)教育評估監(jiān)測主要包括職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的評估監(jiān)測和人才培養(yǎng)質(zhì)量的評估監(jiān)測。督導(dǎo)部門對官方評估機構(gòu)開展職業(yè)教育評估，要擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)和組織責(zé)任。同時，還要把職業(yè)教育評估作為督導(dǎo)的重要依據(jù)。目前，依據(jù)《中等職業(yè)教育督導(dǎo)評估辦法》（2011年）所開展的中等職業(yè)教育督導(dǎo)評估，是在監(jiān)測區(qū)域中等職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上針對地方政府的督導(dǎo)評估，這與學(xué)校教育評估制度及其主要履行評價職能有著本質(zhì)的區(qū)別。

三、職業(yè)教育督導(dǎo)的分類

職業(yè)教育督導(dǎo)類型的劃分以督導(dǎo)職能為主線，進行一級分類和二級分類。一級分類考慮到職業(yè)教育督導(dǎo)的特殊性，將職業(yè)教育督導(dǎo)分為傳統(tǒng)督導(dǎo)和契約督導(dǎo)（行業(yè)企業(yè)契約督導(dǎo)）兩大類，進一步提出二級分類，以及實施的督導(dǎo)形式（見表2），從而形成職業(yè)教育督導(dǎo)分類的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。在不同的歷史時期，伴隨督導(dǎo)主題的變化督導(dǎo)形式也發(fā)生變化（見表3）。對職業(yè)教育督導(dǎo)類型的劃分并提出督導(dǎo)形式和督導(dǎo)主題的基本框架，不僅為職業(yè)教育督導(dǎo)形成穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和動態(tài)變化之間找到了解決方案，也必將為有效開展職業(yè)教育督導(dǎo)工作和建設(shè)分級分類的職業(yè)教育督導(dǎo)體系奠定重要的基礎(chǔ)。

在本文結(jié)束之際，提出涉及《中等職業(yè)教育督導(dǎo)評估辦法》（2011年）（以下稱《辦法》）的一個相關(guān)話題：中等職業(yè)教育督導(dǎo)評估的定位問題。中等職業(yè)教育督導(dǎo)評估的具體定位是要督促地方政府履行發(fā)展中等職業(yè)教育的職責(zé)，還是要評價和衡量區(qū)域中等職業(yè)教育發(fā)展水平？如果定位于前者，用一系列量化指標(biāo)替代政府統(tǒng)籌管理責(zé)任是否合適，其結(jié)果不是強化反而是弱化了政府全面履行教育職責(zé)。如果定位于后者，“職業(yè)教育能夠適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，有效滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對技術(shù)技能人才的現(xiàn)實需求”應(yīng)當(dāng)是判斷中等職業(yè)教育發(fā)展水平的主要標(biāo)準(zhǔn)，而指標(biāo)體系的設(shè)計缺乏可衡量和具體操作的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不過，鑒于《辦法》實則是反映了中等職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r的監(jiān)測和總體評估，并且督導(dǎo)評估對象是地方政府，因而有其存在的重要價值，需要改進的是強化職業(yè)教育督導(dǎo)職能的相關(guān)內(nèi)容。從職業(yè)教育督導(dǎo)目的來看，職業(yè)教育督導(dǎo)的目的分為三個層次：直接目的是為了保證國家相關(guān)政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行，間接目的是通過督導(dǎo)解決涉及職業(yè)教育的管理問題和教育問題，而最終目的是推動職業(yè)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。因此，開展區(qū)域職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展督導(dǎo)和開展職業(yè)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)的督導(dǎo)評估可與職業(yè)教育督導(dǎo)評估在定位上形成互補，并且可以改善督導(dǎo)評估中學(xué)校積極性不高和學(xué)校主體性缺失的問題[8]。《辦法》存在的主要問題是過于強調(diào)政府的發(fā)展責(zé)任而忽視全面責(zé)任。這種傳統(tǒng)思維不利于解決當(dāng)前制約職業(yè)教育發(fā)展的難點問題。

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責(zé)任編輯 韓云鵬