20國集團(tuán)需要聚焦共同發(fā)展與合作治理

劉友法

一、20國集團(tuán)歷次峰會(huì)回顧

20國集團(tuán)自2008年11月啟動(dòng)以來，已先后舉行了10次峰會(huì)，在國際危機(jī)治理、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、國際金融體系改革和全球治理機(jī)制創(chuàng)新等領(lǐng)域均承擔(dān)了重要責(zé)任。其間，中國在上述領(lǐng)域均提出了積極的主張，推出了積極的倡議，并推動(dòng)歷次峰會(huì)取得成果，彰顯了大國擔(dān)當(dāng)，樹立了負(fù)責(zé)任大國的形象。

2008年11月，20國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人在美國首都華盛頓舉行了首次峰會(huì)，就金融危機(jī)管控達(dá)成了廣泛共識(shí)，確定攜手防止危機(jī)蔓延、協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策舉措，探討加強(qiáng)國際金融領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)范和推進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)治理體系改革等問題。2009年4月，20國領(lǐng)導(dǎo)人在英國倫敦峰會(huì)上確定攜手推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，并就增資IMF、恢復(fù)放貸、加強(qiáng)金融監(jiān)管、反對(duì)保護(hù)主義和幫助發(fā)展中國家等議題達(dá)成共識(shí)。2009年9月，在美國匹茲堡舉行的第三次峰會(huì)主要討論了如何推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、國際金融體系改革和發(fā)展問題等議題。2010年6月，20國集團(tuán)加拿大多倫多峰會(huì)主要討論了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)與平衡增長、金融部門改革、改革國際金融機(jī)構(gòu)和促進(jìn)全球貿(mào)易增長等議題。2010年11月，第5次峰會(huì)在韓國首爾召開，主要議題涉及匯率、全球金融安全網(wǎng)、國際金融機(jī)構(gòu)改革和發(fā)展等。2011年11月，在法國戛納峰會(huì)上，歐債危機(jī)、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與增長、國際貨幣體系改革、國際金融監(jiān)管、調(diào)抑國際市場原材料價(jià)格波動(dòng)、發(fā)展問題和全球治理等問題成為主題。2012年6月，墨西哥洛斯卡沃斯成為第七次峰會(huì)的所在地，與會(huì)各國領(lǐng)導(dǎo)人探討了世界經(jīng)濟(jì)形勢、國際金融體系監(jiān)管、發(fā)展問題、貿(mào)易問題和就業(yè)等問題。2013年9月，20國集團(tuán)在俄羅斯圣彼得堡舉行了第八次峰會(huì)，會(huì)議集中就世界經(jīng)濟(jì)增長和金融穩(wěn)定、就業(yè)和投資、可持續(xù)發(fā)展和國際貿(mào)易等問題進(jìn)行了磋商。2014年11月，澳大利亞成為峰會(huì)東道主，各國領(lǐng)導(dǎo)人匯聚布里斯班，討論了“經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、貿(mào)易合作和能源開發(fā)”等重大事宜。2015年11月，土耳其安塔利亞峰會(huì)主要聚焦了“世界經(jīng)濟(jì)形勢、包容性增長、國際金融貨幣體系改革、貿(mào)易、能源、發(fā)展、反腐敗”等議題。

二、20國集團(tuán)面臨的挑戰(zhàn)

后金融危機(jī)時(shí)期，20集團(tuán)既要在危機(jī)預(yù)警和危機(jī)管理領(lǐng)域有所作為，又要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球治理機(jī)制建設(shè)上有所創(chuàng)新，歷史使命重大，面臨的挑戰(zhàn)眾多。

（一）世界經(jīng)濟(jì)正面臨下行通道壓力。國際金融危機(jī)爆發(fā)已經(jīng)8年，但本輪世界經(jīng)濟(jì)增長依舊脆弱。傳統(tǒng)增長模式動(dòng)力減弱，新的增長引擎缺乏動(dòng)力。今年以來發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍呈現(xiàn)低速增長態(tài)勢；新興國家經(jīng)濟(jì)普遍面臨下行壓力，國際市場大宗商品價(jià)格下挫，資源稟賦充裕國家普遍面臨經(jīng)濟(jì)增長“懸崖”；全球貿(mào)易增長繼續(xù)低于全球經(jīng)濟(jì)增長；IMF《世界經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告表明，國際投資正呈現(xiàn)向發(fā)達(dá)國家回流的態(tài)勢。上述因素綜合作用，導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)增長充滿不確定因素，導(dǎo)致國際社會(huì)對(duì)發(fā)展前景的焦慮彌漫。

（二）全球貿(mào)易增長形勢令人擔(dān)憂。貿(mào)易保護(hù)主義抬頭和國際貿(mào)易發(fā)展失速，正成為國際社會(huì)面臨的兩大挑戰(zhàn)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2008年以來，美國、巴西、阿根廷、印度、俄羅斯、法國、英國、德國和意大利等先后推出的保護(hù)主義措施有78項(xiàng)，其中47項(xiàng)已付諸實(shí)施。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計(jì)，2015年世界經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長3.1%，但全球貿(mào)易僅增長2.8%。分析表明，在過去50年里，只有5年全球貿(mào)易增長慢于全球經(jīng)濟(jì)增速，且隨后都發(fā)生了經(jīng)濟(jì)衰退。受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)不景氣驅(qū)使，發(fā)達(dá)國家紛紛通過貨幣貶值促進(jìn)對(duì)外出口，進(jìn)而通過新的規(guī)制限制進(jìn)口。據(jù)世界銀行年度報(bào)告，全球大宗商品價(jià)格低迷以及地緣政治局勢緊張，正成為許多國家經(jīng)濟(jì)下行的主要誘因。目前，沙特阿拉伯、卡塔爾、科威特、阿聯(lián)酋等已成為“脆弱5國”，委內(nèi)瑞拉、尼日利亞、利比亞、伊拉克、阿爾及利亞等國已陷入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政困境。在新興經(jīng)濟(jì)體中，中歐和東歐國家對(duì)外貿(mào)易表現(xiàn)差強(qiáng)人意。

（三）國際資本主要流向發(fā)達(dá)國家。國際資本是世界經(jīng)濟(jì)的血液。2015年，全球跨國直接投資（FDI）流量出現(xiàn)了強(qiáng)勁反彈。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議統(tǒng)計(jì)，全球FDI逆勢增長36%，約為17，000億美元，為金融危機(jī)以來最高水平。然而，上述資本主要集中在發(fā)達(dá)國家，且主要集中在并購領(lǐng)域，主要致力于大型跨國公司全球市場布局。統(tǒng)計(jì)表明，在上述跨國并購驅(qū)動(dòng)的FDI中，流入發(fā)達(dá)國家的總量達(dá)到9，360億美元，而流入發(fā)展中國家的只有7，410億美元。與此同時(shí)，全球范圍“綠地投資”停滯不前。有鑒于此，上述FDI增長既沒有有效轉(zhuǎn)化為全球生產(chǎn)能力擴(kuò)張，也未能有效拉動(dòng)國際貿(mào)易增長。受油價(jià)下跌影響，跨國公司紛紛收縮對(duì)石油勘探領(lǐng)域的投資；受母國公司所在國家經(jīng)濟(jì)形勢驅(qū)使，一些跨國公司正從發(fā)展中國家抽調(diào)資金“回巢補(bǔ)血”；受累于全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、國際市場需求疲軟、金融市場頻繁動(dòng)蕩，一些主要新興國家經(jīng)濟(jì)增長減速。有專家預(yù)測，上述因素綜合作用，2016年全球FDI流動(dòng)可能步國際貿(mào)易后塵，進(jìn)而失去對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的牽引作用。

（四）各國宏觀政策正相互“踩腳”。時(shí)下，20國集團(tuán)成員經(jīng)濟(jì)周期和發(fā)展階段不同，經(jīng)濟(jì)政策取向不同，進(jìn)而導(dǎo)致與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控領(lǐng)域出現(xiàn)明顯分歧。據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)，2015年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府負(fù)債率平均高達(dá)104.8%，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家政府負(fù)債率平均為45.1%，導(dǎo)致南北成員國財(cái)政政策南轅北轍；全球經(jīng)濟(jì)增長低速運(yùn)行，多數(shù)成員國勞動(dòng)生產(chǎn)率止步不前，迫切需要加大政策支持以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。然而，受財(cái)力制約，相關(guān)政策操作空間有限；美聯(lián)儲(chǔ)是否在近期加息尚舉棋不定，歐洲中央銀行和日本中央銀行則紛紛繼續(xù)負(fù)利率政策，導(dǎo)致量化寬松泡沫四起。受預(yù)期利益驅(qū)使，上述量化寬松政策釋放出來的大量資金并未進(jìn)入當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)，而是通過國際金融鏈涌入發(fā)展中國家股市、房地產(chǎn)市場、商品市場，推高了那里的金融資產(chǎn)價(jià)格，吹大了那里的金融泡沫。發(fā)達(dá)國家紛紛通過貨幣貶值刺激出口，進(jìn)而增加了發(fā)展中國家對(duì)外國際貿(mào)易的困難①。為擺脫赤字和公共債務(wù)壓力，歐盟國家紛紛實(shí)施財(cái)政“退出戰(zhàn)略”。然而，想要解決就業(yè)等社會(huì)問題，各成員國政府需要繼續(xù)保持貨幣寬松政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但依據(jù)歐盟章程，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策可持續(xù)，各國政府又必須大力削減赤字。上述政策目標(biāo)顯然不能兩全。與此同時(shí)，新興國家受國際市場波動(dòng)或大宗商品價(jià)格低迷等因素制約，經(jīng)濟(jì)增長普遍缺乏后勁。

（五）中國經(jīng)濟(jì)增長速度將成為焦點(diǎn)。20國集團(tuán)峰會(huì)主席國“接力棒”傳到了中國手中，給我國影響和推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際治理機(jī)制改革提供了歷史性機(jī)遇。無論是穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)、尋找新的增長引擎，還是建立和完善全球經(jīng)濟(jì)金融治理機(jī)制、制定合作治理規(guī)則，我國均可望提出相應(yīng)的倡議，協(xié)調(diào)設(shè)置議題，為20集團(tuán)重新聚焦合作發(fā)展、推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供中國智慧②。然而，近年來中國經(jīng)濟(jì)形勢走勢始終牽動(dòng)國際社會(huì)神經(jīng)。美歐日等發(fā)達(dá)國家已紛紛發(fā)話，指出中國需求放緩可能會(huì)削弱全球市場信心和許多國家的增長前景。鑒此，在杭州峰會(huì)上，我們?nèi)绾沃v好中國經(jīng)濟(jì)增長的故事，如何避免被發(fā)達(dá)國家“忽悠”，成為需要綢繆的重要議題。

（六）全球治理機(jī)制改革舉步維艱。20國集團(tuán)在經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)治理領(lǐng)域曾展現(xiàn)過歷史輝煌，有效制止了金融危機(jī)蔓延，進(jìn)而攜手推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇領(lǐng)域，并形成了“同舟共濟(jì)”精神。然而，后金融危機(jī)時(shí)期，上述精神正面臨考驗(yàn)。8國集團(tuán)借口烏克蘭危機(jī)“撇開”俄羅斯，進(jìn)而將領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的議題拓展到地緣政治與安全領(lǐng)域，因而成為干涉他國內(nèi)政的政治工具。時(shí)下，20國集團(tuán)的職責(zé)范圍已由危機(jī)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展到治理機(jī)制改革與創(chuàng)新等領(lǐng)域。然而，無論是合作發(fā)展，還是合作治理領(lǐng)域，20國集團(tuán)凝聚共識(shí)的難度都在增大，在相關(guān)政策漸行漸遠(yuǎn)。先前數(shù)次峰會(huì)達(dá)成的關(guān)于世界銀行和IMF改革決定由于美國國內(nèi)政治因素，相關(guān)舉措尚待具體落實(shí)，進(jìn)而拖延了進(jìn)一步改革的進(jìn)程。進(jìn)而言之，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)陰影之后，正甩開廣大發(fā)展中國家，商簽TPP和TTIP等“下一代”貿(mào)易和投資協(xié)定，上述進(jìn)程不僅將加深南北貿(mào)易鴻溝，而且將擴(kuò)大南北發(fā)展“鴻溝”，進(jìn)而對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全球治理產(chǎn)生重大影響。

三、20國集團(tuán)峰會(huì)議程設(shè)置的思考

綜上所述，20國集團(tuán)正處于十字路口，杭州峰會(huì)需要推動(dòng)與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)整發(fā)展和治理思路，就合作發(fā)展與合作治理達(dá)成新的共識(shí)，推動(dòng)建立新的機(jī)制。鑒于此，我國應(yīng)利用主席國有利地位，加強(qiáng)議題設(shè)計(jì)，在危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、合作發(fā)展、合作治理等領(lǐng)域提出新的主張，倡導(dǎo)新的議程，提出具體問題的解決方案，著力謀劃實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”發(fā)展目標(biāo)所需國際發(fā)展空間，著力維護(hù)和促進(jìn)正當(dāng)權(quán)益。

（一）提出合作發(fā)展倡議，攜手推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)走出困境。呼吁利用本次峰會(huì)講好中國經(jīng)濟(jì)增長故事，既要講足成就，也要講透困難，防止跌入發(fā)達(dá)國家設(shè)置的“增長陷阱”；強(qiáng)調(diào)20國集團(tuán)推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體責(zé)任，指出發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不應(yīng)當(dāng)推卸拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長的歷史責(zé)任；重申“同舟共濟(jì)”對(duì)合作發(fā)展與合作治理的重要性，強(qiáng)調(diào)“共同發(fā)展”才是推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)走出困境的正確途徑，而不是相互推諉責(zé)任，相互指責(zé)；推動(dòng)20國集團(tuán)各方在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展、可再生能源等領(lǐng)域制訂具體行動(dòng)計(jì)劃，以期將發(fā)展共識(shí)轉(zhuǎn)化為合作發(fā)展的政策舉措；呼吁并推動(dòng)與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人承諾落實(shí)2015年9月聯(lián)合國發(fā)展峰會(huì)核準(zhǔn)的2030年可持續(xù)發(fā)展議程，為廣大發(fā)展中國家消除貧困、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供市場、技術(shù)和資金支持。

（二）提出宏觀政策協(xié)調(diào)倡議，推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。呼吁與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人就宏觀政策協(xié)調(diào)達(dá)成一致，攜手實(shí)施“親增長”稅收政策和公共支出政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，穩(wěn)定國際金融市場，釋放常規(guī)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力；呼吁設(shè)立20國集團(tuán)宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)話與合作研究機(jī)制，增強(qiáng)成員國政策溝通，避免宏觀調(diào)控相互“踩腳”；呼吁提出創(chuàng)新增長倡議，推動(dòng)與會(huì)各國就加快結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新增長方式達(dá)成一致，并指定工作小組制訂行動(dòng)計(jì)劃；呼吁提出“南北綠色發(fā)展議程”，挖掘新的增長動(dòng)力，為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展指引方向，占領(lǐng)包容性增長道義高地；凝聚“金磚國家”合力，攜手其他新興國家提出共同倡議，發(fā)出集體聲音，防止我國在杭州峰會(huì)上成為焦點(diǎn)。

（三）提出包容性貿(mào)易倡議，呼吁防止新的貿(mào)易鴻溝。呼吁杭州峰會(huì)就包容性貿(mào)易達(dá)成一致，探討重振全球貿(mào)易、提升高質(zhì)量投資和推動(dòng)創(chuàng)新的措施，使之成為新的增長動(dòng)力；呼吁峰會(huì)發(fā)表宣言，提供“貿(mào)易扶貧”倡議，支持廣大發(fā)展中國家拓展貿(mào)易，加快發(fā)展；呼吁杭州峰會(huì)發(fā)表宣言，承諾為發(fā)展中國家擴(kuò)大外貿(mào)出口提供政策和市場準(zhǔn)入支持，促進(jìn)南北貿(mào)易均衡增長；呼吁發(fā)達(dá)國家在制定和實(shí)施“下一代”貿(mào)易規(guī)則之際，充分考慮發(fā)展中國家的正當(dāng)權(quán)益和適應(yīng)能力。

（四）提出金融合作倡議，為合作發(fā)展提供動(dòng)力。呼吁利用杭州峰會(huì)介紹“一帶一路”倡議對(duì)合作發(fā)展的地位和作用，介紹亞投行和絲路基金的金融合作規(guī)劃，表明中國推進(jìn)和平發(fā)展的誠意；建議在IMF“特別提款權(quán)”項(xiàng)下增設(shè)國際金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)互助籃子，以期為各成員國應(yīng)對(duì)未來金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)提供有效手段。

（五）提出合作治理倡議，為合作發(fā)展建章立制。呼吁杭州峰會(huì)就新一輪全球治理機(jī)制改革和創(chuàng)新達(dá)成共識(shí)，并授權(quán)工作小組制訂行動(dòng)方案；提出建立“經(jīng)濟(jì)與金融預(yù)警機(jī)制”的倡議，攜手監(jiān)控國際資本流動(dòng)，及時(shí)提出預(yù)警；提出建立危機(jī)治理和救助機(jī)制倡議，為國際社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)提供機(jī)制和經(jīng)濟(jì)資金支撐；提出全球治理智慧合作機(jī)制和人才培訓(xùn)機(jī)制，為發(fā)展中國家參與全球治理培養(yǎng)人才，提供理論和政策咨詢服務(wù)。

「注釋」

①《當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易總體形勢分析》，《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》，2016年5月13日。

②《20國集團(tuán)杭州峰會(huì)聚焦中國引領(lǐng)力量》，《新華網(wǎng)》，2016年5月27日。