農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)成長(zhǎng)遭遇“政策困惑”

李松

不同于單門(mén)獨(dú)院傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，隨著資本、勞力、土地等要素結(jié)合日益緊密，各類(lèi)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)在成長(zhǎng)的同時(shí)，有些政策困惑也逐漸顯露出來(lái)：有的都市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目無(wú)法取得用地指標(biāo)，直接打起了土地政策“擦邊球”，甚至違規(guī)用地；有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“落地”效果不佳，對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐力不足；有的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在土地上積累了大量固定資產(chǎn)，卻無(wú)法成為有效抵押物，成了沒(méi)有融資功能的“死資產(chǎn)”。

都市觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地打“擦邊球”

在重慶一戶(hù)農(nóng)家樂(lè)采訪(fǎng)時(shí)，記者看到10多座木質(zhì)“農(nóng)家旅舍”環(huán)湖而建，建筑物離地挑空一兩米，使用鋼架作支撐。農(nóng)家樂(lè)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“之所以要騰空建房，就是因?yàn)檎咭?guī)定農(nóng)業(yè)用地不能改變用途，但農(nóng)旅配套又必須建接待設(shè)施，離地挑高建木房風(fēng)險(xiǎn)就較小?！?/p>

山前綠樹(shù)成蔭、景觀廊道、亭臺(tái)水榭繞湖而建，景色宜人；山腳下占地1畝多的花卉植物主題餐廳呈現(xiàn)鄉(xiāng)村民居風(fēng)格，古色古香，配套主題餐廳，可供游客用餐、娛樂(lè)；山上27公頃林地栽種楊梅、櫻花等，可供采摘、觀賞……重慶某區(qū)一農(nóng)業(yè)觀光園建于2012年，業(yè)主張?zhí)煨吕塾?jì)投入3000多萬(wàn)元，重點(diǎn)以特色效益農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，配套發(fā)展休閑旅游。

經(jīng)過(guò)多年投入，項(xiàng)目已成熟，游客接待量持續(xù)增長(zhǎng)，但張?zhí)煨绿寡?，自己心里總是懸吊吊的、不踏?shí)，原因就在于觀光園以臨時(shí)生產(chǎn)用房和農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)的名義，搞起了主題餐廳和住房，打了用地政策“擦邊球”。

張?zhí)煨抡f(shuō)：“流轉(zhuǎn)之前，觀光園的地大多是撂荒的，由于流轉(zhuǎn)租金比較高，農(nóng)戶(hù)默認(rèn)了我們修房的行為，但是土地流轉(zhuǎn)有期限、農(nóng)地改變用途也違規(guī)。合同一到期，農(nóng)民要求原貌歸還土地該怎么辦？土地執(zhí)法部門(mén)來(lái)查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦……這些我們心里都打鼓。”

無(wú)獨(dú)有偶，記者采訪(fǎng)的另一個(gè)都市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也是“戴”著建農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的帽子，其實(shí)搞的是永久經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。項(xiàng)目業(yè)主劉海說(shuō)，公司搞休閑垂釣觀光農(nóng)業(yè)，要想賺錢(qián)，廚房、餐廳、住宿設(shè)施也是必須配套的。但現(xiàn)在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地難，基本批不了建設(shè)用地指標(biāo)，就只能打“擦邊球”。

相比用修農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施名義直接建房，有的項(xiàng)目做法就更“巧妙”些，如修建水泥柱，將建筑物從地上騰空，使項(xiàng)目看似滿(mǎn)足政策規(guī)定的建筑不破壞耕作層的要求；有的則修建所謂的陽(yáng)光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來(lái)好像沒(méi)有改變土地用途；有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……

都市觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地“擦邊球”問(wèn)題多發(fā)，既與項(xiàng)目投入不規(guī)范，有的為了謀取利益，踩用地紅線(xiàn)有關(guān)。同時(shí)，也有一些合理的建設(shè)用地需求無(wú)法得到滿(mǎn)足，也迫使不少人選擇“繞著政策走”。

“搞特色效益農(nóng)業(yè)，不能光就農(nóng)業(yè)說(shuō)農(nóng)業(yè)，要發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑、觀光、旅游功能，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)配套用房和設(shè)施有客觀需求。但農(nóng)業(yè)建設(shè)用地管控嚴(yán)格，如果觸碰紅線(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)很大?！敝貞c兩江藝龍實(shí)業(yè)發(fā)展公司流轉(zhuǎn)了133.3公頃土地，發(fā)展花卉苗木和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，總經(jīng)理尹詩(shī)麟說(shuō)：“公司曾打算依托有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植，發(fā)展采摘體驗(yàn)、觀光旅游項(xiàng)目，農(nóng)產(chǎn)品附加值能大幅提升，就因?yàn)橛玫刂笜?biāo)沒(méi)法落地，配套設(shè)施建不了，最后不得不放棄。”

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以允許在農(nóng)地上建設(shè)一定數(shù)量的臨時(shí)生產(chǎn)用房，不辦理產(chǎn)權(quán)。但什么是臨時(shí)？臨時(shí)期限有多長(zhǎng)？都沒(méi)有明確規(guī)定，各地都在“摸著石頭過(guò)河”。隨著農(nóng)業(yè)投資體量越來(lái)越大，用地矛盾可能會(huì)越來(lái)越多暴露出來(lái)。

補(bǔ)貼政策難“落地”

都市觀光農(nóng)業(yè)成長(zhǎng)需要用地指標(biāo)，而規(guī)模化糧食生產(chǎn)則更需要政府補(bǔ)貼扶持。但原本鼓勵(lì)集約、規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的大戶(hù)補(bǔ)貼政策，在操作層面上也面臨不少問(wèn)題。

根據(jù)政策，重慶的種糧大戶(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為規(guī)模3.3～6.6公頃的，每畝補(bǔ)貼160元；6.6公頃以上的，每畝補(bǔ)貼230元。但在基層，原本面向規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大戶(hù)補(bǔ)貼，卻遭遇了散戶(hù)分利的現(xiàn)實(shí)尷尬：流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民雖不種糧，卻也要求比照其他種糧農(nóng)民享受農(nóng)資補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等，分享大戶(hù)補(bǔ)貼資金。

“這些年國(guó)家出臺(tái)不少補(bǔ)貼政策，種糧農(nóng)民打心眼里歡迎?？裳a(bǔ)貼是按承包面積，補(bǔ)給土地承包者，并非我們這些實(shí)際耕作人?！敝貞c梁平縣種糧大戶(hù)胡永剛說(shuō)，村里農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)包給我們，除了能收取租金外，補(bǔ)貼款還要切一塊返還給農(nóng)民。不種糧的能得到150元，種糧的只有每677平方米（1畝）10元，這對(duì)我們這些堅(jiān)持務(wù)農(nóng)的人的積極性多少有些挫傷。

墊江縣新民鎮(zhèn)種糧大戶(hù)潘治才流轉(zhuǎn)土地6.8公頃，按照每畝230元標(biāo)準(zhǔn)，能得補(bǔ)貼2.3萬(wàn)元?！拔覍?shí)際能拿到手的也就1.6萬(wàn)元，其余的錢(qián)都要‘返還給租給我土地的農(nóng)戶(hù)?！迸酥尾耪f(shuō)，這些農(nóng)民雖然自己不種地了，但一樣要求享受補(bǔ)貼；如果不給錢(qián)，就不流轉(zhuǎn)地。

記者在重慶農(nóng)區(qū)對(duì)30多個(gè)種糧大戶(hù)走訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，近七成大戶(hù)土地流轉(zhuǎn)面積在3.3～6.6公頃，政府補(bǔ)貼扣除散戶(hù)分利后，大戶(hù)實(shí)際到手的補(bǔ)貼款一般只有四五千元，有的地方甚至出現(xiàn)“散戶(hù)拿補(bǔ)貼大頭，大戶(hù)所剩無(wú)幾”的情況。各地種糧大戶(hù)反映，現(xiàn)在不少農(nóng)民將補(bǔ)貼資金看作是政府普惠性福利，而不是國(guó)家鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)的專(zhuān)項(xiàng)資金，覺(jué)得補(bǔ)貼款就應(yīng)該有自己的一份。再加上一些地方土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，有的是口頭協(xié)議，有的沒(méi)簽正式合同，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，如果不返還補(bǔ)貼，就要收回土地。

在梁平縣仁賢鎮(zhèn)仁賢村，流轉(zhuǎn)16公頃土地種糧的大戶(hù)胡永剛原本很有信心：按照畝均500千克稻谷產(chǎn)量、每千克2.6元市場(chǎng)價(jià)計(jì)算，種糧一年毛收入有30多萬(wàn)元?？鄢慨€1200多元租地、種植成本，再加每畝230元的大戶(hù)補(bǔ)貼，一年下來(lái)純收入能超過(guò)6萬(wàn)元。這個(gè)收入，比外出務(wù)工高，還能就近照顧老人、小孩，也算有吸引力。

但現(xiàn)實(shí)的經(jīng)營(yíng)賬單是：胡永剛每677平方米補(bǔ)貼實(shí)際到手僅80元，一年到頭忙下來(lái)，攏共賺不到2.5萬(wàn)元，平均月收入2000元左右，不如外出打工。對(duì)于胡永剛而言，目前種地就面臨“進(jìn)退兩難”：不能足額拿到大戶(hù)補(bǔ)貼，繼續(xù)種無(wú)利可圖；如果放棄，此前耗資10多萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)旋耕機(jī)、抽水機(jī)等設(shè)備，就相當(dāng)于打了水漂，損失很大。

固定投入變成“死資產(chǎn)”

記者采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，除了用地政策、涉農(nóng)補(bǔ)貼之外，目前一些農(nóng)村金融政策也不利于農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)成長(zhǎng)。例如，隨著各地土地流轉(zhuǎn)加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套建設(shè)了越來(lái)越多的附屬設(shè)施和生產(chǎn)管理用房，然而由于沒(méi)有明晰的產(chǎn)權(quán)，這些“沉淀”在土地上的資產(chǎn)，已引起農(nóng)業(yè)大戶(hù)普遍擔(dān)憂(yōu)。

在重慶某農(nóng)業(yè)園區(qū)，從2008年建設(shè)以來(lái)，已入駐農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)超過(guò)50家，形成了優(yōu)質(zhì)糧油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色產(chǎn)業(yè)?！耙环矫孓r(nóng)業(yè)發(fā)展缺資金，另一方面即便有資金投入，也難以獲得保障，無(wú)法融資循環(huán)，成了‘死資產(chǎn)。”談到農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的融資瓶頸，園區(qū)管委會(huì)主任告訴記者，為解決這個(gè)問(wèn)題，政府也想了不少“土辦法”，例如根據(jù)鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施、林木、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施等不同投資項(xiàng)目，區(qū)級(jí)涉農(nóng)部門(mén)可以給企業(yè)出具投資證明，以降低銀行貸款門(mén)檻。即便有這些措施，金融機(jī)構(gòu)仍不認(rèn)可農(nóng)業(yè)投資形成的固定資產(chǎn)是有效抵押物，融資依然困難。最近6年以來(lái)，園區(qū)農(nóng)業(yè)企業(yè)投資累計(jì)超過(guò)40多億元，但每年貸款也僅有2000多萬(wàn)元。

在河南省信陽(yáng)市息縣，記者曾采訪(fǎng)農(nóng)業(yè)大戶(hù)于慶海，他流轉(zhuǎn)了66.7公頃土地種西瓜，為了提高生產(chǎn)效益，于慶海每2公頃地就打一口深機(jī)井，還自費(fèi)配套修建了灌排溝渠，裝了變壓器，基礎(chǔ)設(shè)施一次性投入40多萬(wàn)元。于慶海說(shuō)：“西瓜每種植3年就要換一次地，建在土地上的配套設(shè)施沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，也不可能賣(mài)給農(nóng)民，每次換地就等于資產(chǎn)‘白送一次?！?/p>

發(fā)展規(guī)模效益農(nóng)業(yè)，不同于以前一家一戶(hù)種養(yǎng)殖，必須付出土地租金、人工成本、運(yùn)行費(fèi)用，要實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，沒(méi)有融資支持是不可想象的。重慶錦程農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司專(zhuān)業(yè)從事苗木種植、柑橘苗木育種、加工，公司項(xiàng)目經(jīng)理熊企說(shuō)，本來(lái)農(nóng)業(yè)就是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，再加上目前項(xiàng)目發(fā)展基本還靠企業(yè)自有資金維持，稍有不慎，資金鏈就可能斷裂，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)很高。

重慶蒙來(lái)利特農(nóng)業(yè)發(fā)展公司流轉(zhuǎn)13.3公頃土地，投入了1000多萬(wàn)元發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)。公司董事長(zhǎng)秦利剛說(shuō)：“項(xiàng)目發(fā)展遭遇資金難題時(shí)，準(zhǔn)備向銀行貸款，但銀行工作人員說(shuō)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房、道路附屬設(shè)施等固定資產(chǎn)投入，產(chǎn)權(quán)不明，無(wú)法價(jià)值評(píng)估，也不能抵押，一分錢(qián)都貸不了。最后沒(méi)辦法，我只得用城里房產(chǎn)做抵押，還要?jiǎng)e的企業(yè)擔(dān)保，才能貸出來(lái)錢(qián)。”

為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新，近年來(lái)，部分地區(qū)已在逐步開(kāi)展農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，但對(duì)于投資于土地上的大量農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)能否進(jìn)行抵押貸款，改革才剛剛涉及。