社區(qū)矯正檢察工作調(diào)查報(bào)告

馮新福 張?zhí)m

摘 要：社區(qū)矯正作為一項(xiàng)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是刑罰執(zhí)行活動(dòng)的重要組成部分，其蘊(yùn)含著刑法懲罰性和恢復(fù)性的雙重價(jià)值，對(duì)于懲罰犯罪、促進(jìn)罪犯與社會(huì)相融合具有重要作用。社區(qū)矯正工作在我國(guó)經(jīng)歷了2003年試點(diǎn)、2005年擴(kuò)大試點(diǎn)、2009年全面試行和2014年全面推進(jìn)等四個(gè)階段。隨著2012年修改后刑訴法正式確立社區(qū)矯正制度，對(duì)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督成為人民檢察院刑罰執(zhí)行監(jiān)督的一項(xiàng)新職責(zé)。筆者通過對(duì)甘南州檢察機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的實(shí)證調(diào)研，就檢察機(jī)關(guān)如何創(chuàng)新社區(qū)矯正監(jiān)督方式完善監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行深入探討。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正檢察；交付執(zhí)行監(jiān)督；脫管漏管監(jiān)督

一、甘南州檢察機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正檢察工作現(xiàn)狀

2012年甘南州兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，由刑事執(zhí)行檢察部門（原監(jiān)所檢察部門）負(fù)責(zé)社區(qū)矯正法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施。截至2015年11月底，甘南州共有社區(qū)服刑人員324人，其中管制6人，緩刑302人，假釋10人，暫予監(jiān)外執(zhí)行6人；甘南州司法局設(shè)立社區(qū)矯正科，專職工作人員2名；各縣、市設(shè)立社區(qū)矯正辦公室8個(gè)，專職工作人員22名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立司法所102個(gè)，司法工作人員275人。2012年至2015年11月，經(jīng)檢察院依法監(jiān)督，全州有80名脫管、漏管人員被依法納入社區(qū)矯正范圍；4名社區(qū)服刑人員被監(jiān)督收監(jiān)；7名擬適用社區(qū)矯正的假釋人員通過社區(qū)調(diào)查評(píng)估取消假釋資格；1件在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件線索正在辦理；發(fā)出《檢察建議》80余份。2014年11月、2015年5月甘南州檢察院、甘南州司法局兩次聯(lián)合成立督查組，對(duì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)矯正工作進(jìn)行了專項(xiàng)督查，形成《關(guān)于全州社區(qū)矯正督查情況的專題報(bào)告》。

二、社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作存在的問題

社區(qū)矯正法律監(jiān)督作為我國(guó)刑罰執(zhí)行檢察的重要組成部分，相比監(jiān)禁刑罰執(zhí)行檢察，還存在不少有待完善和期待改進(jìn)的問題。

一是立法滯后，監(jiān)督機(jī)制不夠完善。做好監(jiān)督工作的基本條件之一就是要有完備的法律規(guī)定，給檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作提供標(biāo)準(zhǔn)和指南。雖然，社區(qū)矯正試點(diǎn)以來，最高檢根據(jù)實(shí)際工作的需要，相繼下發(fā)了一系列指導(dǎo)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的規(guī)范性文件，明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督職責(zé)，但是，內(nèi)容均較為籠統(tǒng)，對(duì)矯正過程中監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式與手段、監(jiān)督對(duì)象拒不執(zhí)行監(jiān)督建議如何處置等問題規(guī)定不明，即使有規(guī)定，也顯得粗而少，缺乏統(tǒng)一的高層次法律規(guī)范和具體辦法的指引，給檢察機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督帶來于法無據(jù)的無奈與尷尬。2014年，全州刑事執(zhí)行檢察部門針對(duì)社區(qū)矯正工作共發(fā)出《檢察建議書》45份，得到回復(fù)只有36份，《檢察建議書》的效力有賴于執(zhí)行機(jī)關(guān)自身對(duì)法律監(jiān)督工作的認(rèn)可程度和自身糾錯(cuò)機(jī)制，無形中將法律監(jiān)督的效力交給被監(jiān)督者來確定，監(jiān)督效果不佳。

二是社區(qū)矯正檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置不齊全，人員配備不到位問題突出。社區(qū)矯正是在整合一些法律制度的基礎(chǔ)上新開辟的一個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域，要求檢察機(jī)關(guān)擠出專門的人員從事監(jiān)督工作，這必然加劇在刑罰執(zhí)行監(jiān)督中長(zhǎng)期存在的事多人少的矛盾。目前，甘南州兩級(jí)院均未成立獨(dú)立或內(nèi)設(shè)的社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也未配備專職社區(qū)矯正檢察人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無派出檢察室或?qū)Ｂ殭z察人員。兩級(jí)院9個(gè)刑事執(zhí)行檢察工作部門，18名（兼職3名）工作人員，承擔(dān)著全州對(duì)看守所、監(jiān)獄、社區(qū)矯正等監(jiān)管單位的刑罰執(zhí)行監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。8個(gè)基層院的刑事執(zhí)行檢察部門人員始終處于低位狀態(tài)，人員最多的有3名，其中2名是兼職人員，人員最少的有1名且是兼職，基層院刑事執(zhí)行檢察部門平均人數(shù)為1.6名，且人員老化，知識(shí)更新不足，法律素養(yǎng)缺乏，針對(duì)全州102個(gè)司法所，矯正法律監(jiān)督工作點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，實(shí)際監(jiān)督層面手段有限，方式不多，顧此失彼。同時(shí)，刑事執(zhí)行檢察部門的信息化設(shè)備欠缺，與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)以及其他機(jī)關(guān)無法實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)和信息共享，也在一定程度上制約了社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的開展。

三是傳統(tǒng)的“重刑主義”和“人情文化”干擾法律監(jiān)督工作的履行。由于傳統(tǒng)重刑主義觀念在我國(guó)刑罰執(zhí)行領(lǐng)域根深蒂固，雖然輕緩化思潮進(jìn)一步在社區(qū)矯正領(lǐng)域顯現(xiàn)及擴(kuò)大，但刑罰執(zhí)行“重刑主義”與“輕緩化”思想觀念間的碰撞短時(shí)間內(nèi)不可能根本改變，部分檢察人員對(duì)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作發(fā)展方向不明，因循守舊，重監(jiān)管場(chǎng)所監(jiān)督輕監(jiān)外監(jiān)督的工作思路未能及時(shí)調(diào)整。在重視人情關(guān)系文化傳統(tǒng)的影響下，有些檢察人員也可能礙于情面，不敢或者不愿大膽履職，過于重視與執(zhí)行機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的配合，輕視檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的制約和監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)、司法行政部門成立督查組開展專項(xiàng)督查，短期內(nèi)確實(shí)能啟到促進(jìn)工作的作用，但長(zhǎng)期發(fā)展勢(shì)必會(huì)削弱監(jiān)督的效力。

三、強(qiáng)化社區(qū)矯正檢察工作的建議

（一）制定完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)矯正的充分監(jiān)督。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出，制定社區(qū)矯正法。這將為社區(qū)矯正工作提供更充足的法律保障，立足我國(guó)社區(qū)矯正工作開展的實(shí)際情況，吸收借鑒國(guó)外社區(qū)矯正立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，未來的社區(qū)矯正法涉及社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.社區(qū)矯正法律監(jiān)督的工作范圍。社區(qū)矯正法律監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括社區(qū)矯正的接受、變更、解除程序是否合法、司法行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格遵守社區(qū)矯正的工作規(guī)范以及是否正當(dāng)履職、司法行政機(jī)關(guān)是否不當(dāng)侵犯社區(qū)服刑人員的合法權(quán)益、司法行政機(jī)關(guān)的考核獎(jiǎng)懲是否符合比例原則、有關(guān)機(jī)關(guān)裁定或決定收監(jiān)是否合法有據(jù)等五個(gè)方面。

2.規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)撤銷社區(qū)矯正決定的意見征詢。目前的制度設(shè)計(jì)將緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的撤銷權(quán)賦予司法行政機(jī)關(guān)、決定權(quán)賦予人民法院，司法行政機(jī)關(guān)僅將建議書抄送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的意見在法律上到底有何作用，明確性不夠。撤銷社區(qū)矯正涉及服刑方式的重大變更，對(duì)公民的權(quán)益影響巨大。司法行政機(jī)關(guān)在提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)撤銷社區(qū)矯正時(shí)，不能僅僅將撤銷社區(qū)矯正意見書抄送人民檢察院，還應(yīng)當(dāng)征求檢察機(jī)關(guān)的意見。有關(guān)機(jī)關(guān)在決定是否撤銷社區(qū)矯正時(shí)，也應(yīng)當(dāng)征求檢察機(jī)關(guān)的意見，以確保撤銷合法且符合比例原則。

3.對(duì)刑法中社區(qū)刑罰方法和措施進(jìn)行檢討和修正。有學(xué)者認(rèn)為，未來的社區(qū)矯正法應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)刑法中社區(qū)刑罰方法和措施進(jìn)行檢討和修正，筆者贊同這種觀點(diǎn)。如果將社區(qū)刑罰的修正與社區(qū)矯正的改革相結(jié)合，那么今后制定的社區(qū)矯正法就會(huì)有一個(gè)新的高度，同樣會(huì)使社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督有更加明確的方向。例如，管制刑的執(zhí)行沒有收監(jiān)的制約機(jī)制；假釋的標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛，從立法上限制了假釋的適用；剝奪政治權(quán)利刑執(zhí)行難；社區(qū)服刑人員刑罰負(fù)擔(dān)過于輕緩，不能形成監(jiān)禁刑與社區(qū)刑罰在懲罰力度上的合理坡度；不能將社區(qū)刑罰中的限制自由與經(jīng)濟(jì)制裁和資格剝奪有機(jī)結(jié)合；不能有效發(fā)揮社區(qū)服刑的報(bào)應(yīng)、威懾、限制在犯能力、教育矯正、補(bǔ)償、恢復(fù)、融入社會(huì)的綜合作用等。

（二）建立健全社區(qū)矯正檢察機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，防止監(jiān)督缺位。

建立健全社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是確保社區(qū)矯正法律監(jiān)督落實(shí)到位的組織保障。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在刑事執(zhí)行檢察部門設(shè)立專門的社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)構(gòu)或配備專職人員，專司社區(qū)矯正法律監(jiān)督，逐步完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督平臺(tái)，既社區(qū)檢察室配備社區(qū)矯正監(jiān)督專職干部、縣區(qū)院社區(qū)監(jiān)察科有專人負(fù)責(zé)社區(qū)矯正監(jiān)督工作匯總和分析、市州院社區(qū)檢察部門對(duì)轄區(qū)社區(qū)矯正監(jiān)督業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的三層社區(qū)檢察部門對(duì)應(yīng)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的分層監(jiān)督模式。在人員配備不足的情況下，社區(qū)矯正法律監(jiān)督部門更要積極主動(dòng)適應(yīng)新媒體時(shí)代、大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，充分暢通各種信息反饋機(jī)制，利用網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)信息反映平臺(tái)，開展法律監(jiān)督工作。

（三）強(qiáng)化交付執(zhí)行監(jiān)督，防止社區(qū)服刑人員“漏管”。

適用社區(qū)矯正并交付執(zhí)行是社區(qū)矯正的起始環(huán)節(jié)，是社區(qū)矯正能否順利開展的前提。在該環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)發(fā)揮檢察職能作用，推動(dòng)與人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等部門建立和完善適用社區(qū)矯正調(diào)查評(píng)估工作機(jī)制，及時(shí)通報(bào)相關(guān)信息，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查評(píng)估活動(dòng)的檢察監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各類違法行為，確保有關(guān)機(jī)關(guān)依法履職，適用社區(qū)矯正符合法定條件和法定程序。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)與交付執(zhí)行主體的工作聯(lián)系，及時(shí)掌握相關(guān)信息，確保交付執(zhí)行無縫對(duì)接，共同抓好社區(qū)矯正的起點(diǎn)。

異地交付執(zhí)行是檢察機(jī)關(guān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的一個(gè)難點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正異地交付執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，首先，充分發(fā)揮“檢察一體化”工作機(jī)制的優(yōu)勢(shì)作用。一是上級(jí)院要通過與執(zhí)行機(jī)關(guān)核對(duì)數(shù)據(jù)，對(duì)下級(jí)院的社區(qū)矯正檢察基礎(chǔ)信息定期進(jìn)行檢查、審核，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督導(dǎo)糾正。二是案件管理部門或者公訴部門收到社區(qū)矯正法律文書及相關(guān)信息的，應(yīng)及時(shí)通知本院刑事執(zhí)行檢察部門。三是對(duì)于交付執(zhí)行地與執(zhí)行地不是同一地區(qū)的，交付地人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門應(yīng)及時(shí)告知執(zhí)行地人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門。四是執(zhí)行地人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門收到相關(guān)文書及信息后，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)登記、審查，立即開展社區(qū)矯正檢察工作。其次，檢察機(jī)關(guān)要監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確確定社區(qū)服刑人員居住地，確保社區(qū)矯正執(zhí)行地符合法律規(guī)定和實(shí)際情況，保障刑罰執(zhí)行的合法性、穩(wěn)定性和有效性。最后，檢察機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的密切聯(lián)系，經(jīng)常與執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)比各自掌握的社區(qū)服刑人員名單，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的漏管問題，并予以糾正。

（四）健全社區(qū)服刑人員脫管、漏管的發(fā)現(xiàn)機(jī)制、糾正機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

造成社區(qū)服刑人員脫管、漏管的原因是復(fù)雜的，有法律文書交付脫節(jié)的問題，有社區(qū)服刑人員交付脫節(jié)的問題，也有執(zhí)行機(jī)關(guān)履職不到位的問題。2015年檢察機(jī)關(guān)開展全國(guó)社區(qū)服刑人員脫管、漏管專項(xiàng)檢察活動(dòng)的一個(gè)主要任務(wù)，就是通過核查社區(qū)服刑人員脫管、漏管的情況，進(jìn)一步查明產(chǎn)生問題的原因，及時(shí)進(jìn)行清理糾正，從而督促交付執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)一步解決對(duì)社區(qū)服刑人員交付執(zhí)行、監(jiān)督管理不力的問題。

下一步，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取以下措施，建立健全工作機(jī)制，防止托管、漏管現(xiàn)象的發(fā)生。一是準(zhǔn)確掌握社區(qū)服刑人員底數(shù)及脫管、漏管情況，認(rèn)真開展社區(qū)矯正檢察工作，督促糾正脫管、漏管現(xiàn)象。同時(shí)，進(jìn)一步健全和完善上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)填報(bào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核的工作機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)督促糾正。二是加強(qiáng)與人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合。主要是推動(dòng)建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺(tái)，定期分級(jí)進(jìn)行數(shù)據(jù)核對(duì)，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正。促進(jìn)執(zhí)行機(jī)關(guān)整合社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作，推動(dòng)社區(qū)矯正監(jiān)督管理措施進(jìn)一步落實(shí)，保證國(guó)家刑罰的正確執(zhí)行。三是加大職務(wù)犯罪案件查辦力度，發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作人員在社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)中違反法律規(guī)定徇私舞弊、權(quán)錢交易、失職瀆職構(gòu)成犯罪的，依法嚴(yán)肅查處。

（五）拓寬社區(qū)矯正監(jiān)督信息來源，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。

檢察機(jī)關(guān)獲取社區(qū)矯正監(jiān)督信息的來源分為內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面。從內(nèi)部來看，有三個(gè)途徑：一是對(duì)法院判處緩刑、管制的，由公訴或案管部門通報(bào)本院刑事執(zhí)行檢察部門；二是對(duì)監(jiān)獄、公安機(jī)關(guān)決定或批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的，以及法院裁定假釋的，由檢察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)管場(chǎng)所檢察室通報(bào)社區(qū)矯正執(zhí)行地檢察機(jī)關(guān)；三是對(duì)法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的，由本轄區(qū)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門直接監(jiān)督，或者及時(shí)將信息通報(bào)社區(qū)矯正執(zhí)行地檢察機(jī)關(guān)。為了保障這三個(gè)信息來源途徑的順暢，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間要加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作與配合，在社區(qū)矯正檢察工作中形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、內(nèi)外結(jié)合的“檢察一體化”工作機(jī)制。從外部來看，主要是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的工作聯(lián)系，相互通報(bào)社區(qū)矯正信息，并對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正。要進(jìn)一步完善與其他政法部門的協(xié)作配合機(jī)制。主要是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要與人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)共同完善社區(qū)矯正聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享制度、情況通報(bào)制度等協(xié)作配合機(jī)制，共同研究解決社區(qū)矯正工作中遇到的困難和問題，共同制定和完善有關(guān)規(guī)章制度。

（六）建立完善外部協(xié)作配合機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)效。

檢察機(jī)關(guān)可以從以下三個(gè)方面增強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的實(shí)效。一是處理好監(jiān)督與配合的關(guān)系。既要敢于監(jiān)督、依法監(jiān)督，又要善于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，要做好釋法說理工作，讓被監(jiān)督者感受到監(jiān)督本身就是對(duì)其工作的支持和配合，增強(qiáng)其主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)。二是以上率下，發(fā)揮檢察一體化工作機(jī)制的效能。2012年2月，最高人民檢察院建立了上級(jí)院刑事執(zhí)行檢察部門對(duì)下級(jí)院刑事執(zhí)行工作及其檢察監(jiān)督情況進(jìn)行巡視檢察的工作機(jī)制。這種工作機(jī)制有利于解決同級(jí)監(jiān)督存在的職責(zé)“同化”、保障“弱化”、工作“虛化”問題，也能使下級(jí)院更直接地借助上級(jí)的力量和權(quán)威解決執(zhí)行機(jī)關(guān)怠于接受監(jiān)督的問題，從而更好的提高監(jiān)督實(shí)效。三是以辦案促監(jiān)督。要用好職務(wù)犯罪偵查權(quán)，加大查辦發(fā)生在監(jiān)外執(zhí)行和社區(qū)矯正中的職務(wù)犯罪案件力度。通過依法查辦相關(guān)職務(wù)犯罪案件增強(qiáng)日常監(jiān)督工作的權(quán)威和效果。

（作者單位：甘南藏族自治州人民檢察院，甘肅 甘南 747000）