理順政社關(guān)系的路徑探討

郁彩虹

摘 要： 政社關(guān)系問(wèn)題，是社會(huì)管理的核心問(wèn)題。當(dāng)前，在政社合作加強(qiáng)的同時(shí)，依然存在一些“政社不分”、“政強(qiáng)社弱”等問(wèn)題，導(dǎo)致政府公共權(quán)威不足、公民社會(huì)自主性不夠、公共服務(wù)績(jī)效低下。構(gòu)建良性互動(dòng)合作的政社關(guān)系，需要繼續(xù)推動(dòng)“政社分開(kāi)”， 構(gòu)建規(guī)范的政社合作機(jī)制，深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，完善社會(huì)組織的公共責(zé)任機(jī)制，重建政府與社會(huì)的公共精神。

關(guān)鍵詞：理順 政府 社會(huì) 關(guān)系

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）07-0342-02

政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，是社會(huì)管理的核心問(wèn)題。理順政府與社會(huì)的關(guān)系，對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，提升政府社會(huì)管理能力和社會(huì)力量參與公共管理與服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力逐步回歸社會(huì)，增強(qiáng)政府的合法性和民間組織的自主性，形成良性社會(huì)結(jié)構(gòu)，激發(fā)社會(huì)活力，具有極為重要的理論與實(shí)踐意義。

一、政社關(guān)系的現(xiàn)狀分析

目前，政府正日漸通過(guò)重視社會(huì)管理職能、推進(jìn)政事分開(kāi)、政社分開(kāi)、加強(qiáng)政社合作、培育和扶持社會(huì)組織的發(fā)展等方式，逐步融入社會(huì)，努力實(shí)現(xiàn)職能從權(quán)力本位向社會(huì)本位和公民本位的轉(zhuǎn)變。

1.政府開(kāi)始重視其社會(huì)管理職能

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)和多種經(jīng)濟(jì)成分的充分發(fā)展，政府不僅對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的控制范圍縮小、控制力度減弱、控制手段逐步規(guī)范[1]，而且開(kāi)始重視其自身的社會(huì)管理職能，其主要表現(xiàn)有：其一，政府日益重視社會(huì)組織方面的法規(guī)建設(shè)，為社會(huì)組織的成長(zhǎng)及其活動(dòng)的有效開(kāi)展提供法治保障。其二，加強(qiáng)政事分開(kāi)，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。近年來(lái)，地方政府正在按照“分類定位、分開(kāi)管理、分別改革”的要求，全面推進(jìn)社會(huì)事業(yè)、市政公用事業(yè)領(lǐng)域改革，全面推進(jìn)“管辦分離”，以政事、政社分開(kāi)為突破口，加快政府職能從“以辦為主”向“以管為主”轉(zhuǎn)變。其三，政府對(duì)社會(huì)組織的管理逐漸放松。近年來(lái)，地方政府積極推進(jìn)社會(huì)組織的社會(huì)化改革，還原其獨(dú)立社團(tuán)法人地位，推進(jìn)其改革和發(fā)展，使其組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制向“自愿發(fā)起設(shè)立、按章程自主管理、服務(wù)以會(huì)員為主”轉(zhuǎn)變。其四，政府開(kāi)始向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移社會(huì)管理職能。按照“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，建立起社會(huì)組織與政府互動(dòng)機(jī)制。盡管這種職能轉(zhuǎn)移尚未完全到位，但卻有利于政府將更多精力集中在“應(yīng)該管、管得了、管得好”的領(lǐng)域內(nèi)，同時(shí)，也為一些社會(huì)組織能夠有效承接政府轉(zhuǎn)移出去的社會(huì)管理職能提供了機(jī)遇。[2]

2.政府逐漸從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位和公民本位

判斷一切政府行為的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在于它是否科學(xué)、合理、有效地服務(wù)于社會(huì)的發(fā)展。近年來(lái)，政府越來(lái)越重視根據(jù)社會(huì)需求變化，積極有效地協(xié)調(diào)與社會(huì)之間的關(guān)系，以化解社會(huì)利益分化重組可能帶來(lái)的社會(huì)矛盾、阻力和風(fēng)險(xiǎn)。如：加強(qiáng)政府職能，優(yōu)化公共服務(wù)；通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、授權(quán)和委托服務(wù)方式，把政府機(jī)關(guān)部門(mén)中適宜于社會(huì)組織行使的大量行業(yè)性、技術(shù)性和事務(wù)性管理職能歸還給市場(chǎng)和社會(huì)，并強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。這些都是政府由“國(guó)家本位”向“社會(huì)本位”和“公民本位”轉(zhuǎn)變的重要表現(xiàn)，盡管這種轉(zhuǎn)變尚處于初期階段，但已經(jīng)為今后政社關(guān)系的發(fā)展傳遞出良好的導(dǎo)向，從而鞏固和加強(qiáng)了政府的合法性。

3.社會(huì)組織開(kāi)始成為政府的“合作伙伴”

目前，一些政府職能部門(mén)已與社區(qū)組織建立合作伙伴關(guān)系，把一部分政府可以不直接承擔(dān)和企事業(yè)單位剝離的社會(huì)職能、服務(wù)職能交由社區(qū)承擔(dān)。隨著社會(huì)組織的迅猛發(fā)展，其活動(dòng)領(lǐng)域基本上集中在社會(huì)需求旺盛、公共物品供給“缺位”、政府政策相對(duì)允許或鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域。近年來(lái)，社會(huì)組織在行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)自律、招商引資、學(xué)術(shù)交流、決策咨詢、政策建議、普及科技知識(shí)、擴(kuò)大群眾參與、激發(fā)社會(huì)活力和促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型等方面發(fā)揮著重要作用。這些社會(huì)組織承接了政府轉(zhuǎn)讓的一些社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，在市場(chǎng)和政府之間起到了“拾遺補(bǔ)缺”作用。在這一合作互動(dòng)過(guò)程中，政府逐漸融入社會(huì)，并增強(qiáng)了合法性和社會(huì)整合能力，社會(huì)組織的功能和合法地位也逐步得到政府和社會(huì)認(rèn)同，從而降低了二者的公共服務(wù)成本、提高了公共服務(wù)績(jī)效。

二、理順政社關(guān)系面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前，在深化行政管理體制改革和推動(dòng)社會(huì)管理體制改革進(jìn)程中，政社關(guān)系問(wèn)題較為突出。由于政府仍然壟斷著大量社會(huì)資本，社會(huì)組織力量偏弱和自身欠缺，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域仍然存在嚴(yán)重的“政府本位”、“官本位”和政府的贏利性活動(dòng)，導(dǎo)致政社合作加強(qiáng)的同時(shí)，仍然嚴(yán)重存在理順政社關(guān)系的一些制約性因素。

1.“政社不分”、“政強(qiáng)社弱”現(xiàn)象仍普遍存在

由于現(xiàn)行的行政管理體制改革滯后，導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、部門(mén)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率低下等問(wèn)題仍比較突出，有些公共領(lǐng)域的權(quán)力仍然過(guò)于集中，且缺乏有效制約和監(jiān)督。同時(shí)，社會(huì)組織在數(shù)量上仍然偏少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界發(fā)展中國(guó)家每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織的平均數(shù)在10個(gè)以上，而發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)則相對(duì)較多，其中，法國(guó)110個(gè)、日本97個(gè)、美國(guó)52個(gè)、新加坡17.7個(gè)、香港接近30個(gè)。相比之下，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量則嚴(yán)重不足，導(dǎo)致“政社不分”、“政強(qiáng)社弱”等問(wèn)題。少數(shù)政府職能部門(mén)的理念和方式與其角色定位時(shí)常存在著矛盾和錯(cuò)位問(wèn)題；“管辦分離”的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，未徹底實(shí)現(xiàn)“去行政化”，甚至仍沿襲了行政機(jī)關(guān)的一套管理辦法。

2.社會(huì)組織自身及其能力建設(shè)有待增強(qiáng)

一是社會(huì)組織的自主性仍顯不夠。當(dāng)前，大量從政府部門(mén)分離出來(lái)的社會(huì)組織存在嚴(yán)重的行政化現(xiàn)象，制約了其自主性作用的發(fā)揮。社會(huì)組織的生存與發(fā)展仍在某種程度上取決于政府認(rèn)可及其自身能力建構(gòu)等方面。為了既能與政府加強(qiáng)合作，又能增強(qiáng)自治能力，各類社會(huì)組織努力靠近黨政機(jī)關(guān)，竭力在政治上與政府目標(biāo)保持一致，并力圖通過(guò)行政機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取和維持政府對(duì)其合法性的認(rèn)可。這樣，盡管加強(qiáng)了與政府之間的合作與聯(lián)系，但是又因?qū)φ倪^(guò)分依賴而嚴(yán)重削弱了其代表性，進(jìn)而降低了其政策影響力和活動(dòng)的有效性；盡管增強(qiáng)了社會(huì)自治能力和多元化趨向，但又使其存在和發(fā)展的合法性面臨困境。[3]

二是社會(huì)組織的公共服務(wù)能力偏弱。究其原因，主要是整合社會(huì)資源的能力不強(qiáng)。大多數(shù)社會(huì)組織專業(yè)運(yùn)作水平低，缺乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目支撐，在策劃社會(huì)募捐、尋求政府扶持等方面能力欠缺，許多組織在經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、人才、項(xiàng)目、職能等環(huán)節(jié)上比較薄弱。同時(shí)，社會(huì)服務(wù)管理績(jī)效較低。當(dāng)前，約有30%的社會(huì)組織不能及時(shí)回應(yīng)行業(yè)發(fā)展和人民群眾的需求，社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新不足，服務(wù)方式單一，服務(wù)層次不高，服務(wù)績(jī)效滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

3.政府職能轉(zhuǎn)移與社會(huì)組織有效承接仍處于初步階段

調(diào)整政社關(guān)系，加強(qiáng)政府和社會(huì)組織的互動(dòng)，已經(jīng)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要課題之一。社會(huì)組織相對(duì)于強(qiáng)大的政府和市場(chǎng)而言，仍處于弱勢(shì)地位，自我發(fā)展空間仍然較小，自治和自我管理能力不足、條件有限，甚至難以有效承接從經(jīng)濟(jì)組織中剝離出來(lái)的以及政府相對(duì)退出后留下的社會(huì)管理職能；盡管在理論研究上政府應(yīng)將哪些職能歸還給社會(huì)方面，似乎有了認(rèn)同結(jié)論，然而在實(shí)際操作中又顯得過(guò)于抽象，導(dǎo)致實(shí)踐中政府職能的轉(zhuǎn)移與對(duì)接尚存在盲目性，并缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和范式，造成各類社會(huì)組織的發(fā)展極不平衡。

三、理順政社關(guān)系的思考與建議

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政社關(guān)系的改善與良性政社關(guān)系的構(gòu)建，需要在政府自上而下與民間自下而上合力推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)。在創(chuàng)新社會(huì)管理的要素中，社會(huì)組織是主力，政府是關(guān)鍵。理順政社關(guān)系，應(yīng)以科學(xué)界定各自職能邊界為前提，基本方向是“分開(kāi)”與合作?！胺珠_(kāi)”是為了增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性，合作則要求雙方攜手解決社會(huì)問(wèn)題。分開(kāi)是條件，合作是目標(biāo)，沒(méi)有政社分開(kāi)就沒(méi)有政社合作。

1.進(jìn)一步推進(jìn)“政社分開(kāi)”

“政社分開(kāi)”，就是通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)移，將政府的行政職能與社會(huì)的自我管理職能分開(kāi)，還原社會(huì)組織的應(yīng)有社會(huì)地位，使政府不再擔(dān)當(dāng)全能職責(zé)，使社會(huì)能夠自我組織、自我規(guī)范，不斷產(chǎn)生社會(huì)運(yùn)作的活力，形成多元參與的公共管理新格局，讓公眾享受更多價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的公共服務(wù)。實(shí)際上，政社分開(kāi)就是政社分工，即：政府的主要職責(zé)是服務(wù)和掌舵而不是劃槳，進(jìn)行總體規(guī)劃、宏觀管理、制定關(guān)乎民生和社會(huì)發(fā)展的法律、法規(guī)、政策，以及通過(guò)法律、法規(guī)、政策來(lái)規(guī)范、扶持和發(fā)展社會(huì)組織，而社會(huì)組織則通過(guò)公益招投標(biāo)的方式承擔(dān)具體的社會(huì)管理與公共服務(wù)項(xiàng)目。穩(wěn)步推進(jìn)政社分開(kāi)，應(yīng)按照政事分開(kāi)、政社分開(kāi)的原則，注重培養(yǎng)社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性和公益性，使其在人事、財(cái)政、事務(wù)等方面與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，并定位到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自我發(fā)展、自我約束上來(lái)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人自選、經(jīng)費(fèi)自籌、活動(dòng)自主，推動(dòng)政府與社會(huì)組織各司其職、各負(fù)其責(zé)。

2.構(gòu)建規(guī)范的政社合作機(jī)制

“政社分開(kāi)” 并不意味著將所有社會(huì)管理職能完全交給社會(huì)承擔(dān)，它仍需政府、市場(chǎng)與各類社會(huì)組織通力協(xié)作，形成多元治理主體和合力，實(shí)現(xiàn)善治。隨著改革開(kāi)放的不斷深化，社會(huì)個(gè)體之間、個(gè)體與群體之間、群體與群體之間和群體內(nèi)部的關(guān)系、矛盾、摩擦和沖突將日益多樣化和復(fù)雜化，亟需通過(guò)更新理念、健全法規(guī)制度來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)政社關(guān)系，為未來(lái)法理化和契約化的政社關(guān)系奠定基礎(chǔ)。這就需要政府在思想上充分信任和尊重社會(huì)組織，樹(shù)立與社會(huì)組織平等、互信、合作的觀念，完善法規(guī)政策，對(duì)政社合作提出規(guī)范性要求，確保服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。

3.深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移工作

近年來(lái)，政府對(duì)行政審批方面的大幅削減、事業(yè)體制改革的推動(dòng)、主動(dòng)培養(yǎng)社會(huì)組織等努力表明，政府與社會(huì)在角色、職能、體制等方面逐漸分開(kāi)，但從公共管理的多元化本質(zhì)和社會(huì)組織的應(yīng)有性質(zhì)看，這種分離與改革目標(biāo)仍相距甚遠(yuǎn)。因此，仍需深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移。這就需要明晰政府與社會(huì)組織提供公共服務(wù)的職責(zé)界限，清理政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移、委托的職能和工作事項(xiàng)，編制政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，建立政府職能轉(zhuǎn)移的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，完善向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的操作機(jī)制，使政府逐步從全能型轉(zhuǎn)向有限管制型，再逐步轉(zhuǎn)向管理與服務(wù)并重型、責(zé)任型和法治型。

4.完善社會(huì)組織的公共責(zé)任機(jī)制

自主性并非等同于為所欲為，只有與一定的責(zé)任相結(jié)合，才是真正的自主。目前，社會(huì)組織發(fā)展的核心困境是公共責(zé)任缺失問(wèn)題，從而阻礙了社會(huì)組織自身進(jìn)一步發(fā)展和政社有效合作機(jī)制的形成。為此，需要改革社會(huì)組織監(jiān)管體系，由控制式監(jiān)管轉(zhuǎn)向發(fā)展式監(jiān)管。其原則是，放松管制與重新管制相結(jié)合，對(duì)社會(huì)組織的成立和運(yùn)作放松管制，對(duì)維持社會(huì)組織的公益性重新強(qiáng)化管制。其一，改革現(xiàn)行社會(huì)組織登記許可制度。在對(duì)社會(huì)組織科學(xué)界定和分層分類基礎(chǔ)上，建立備案注冊(cè)、登記認(rèn)可、公益認(rèn)定制度。其二，整合社會(huì)組織監(jiān)管資源和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。將分散在黨政系統(tǒng)及人民團(tuán)體的登記、許可和監(jiān)管職能統(tǒng)一起來(lái)，在現(xiàn)有社會(huì)組織管理局的基礎(chǔ)上，建立直屬于國(guó)務(wù)院的社會(huì)組織監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行備案、登記和監(jiān)管。其三，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公益性社會(huì)組織的監(jiān)管。除了加強(qiáng)立法監(jiān)管外，更多地應(yīng)通過(guò)政府規(guī)制加強(qiáng)常規(guī)性、制度化日常監(jiān)管，使“嚴(yán)進(jìn)寬管”策略轉(zhuǎn)為“寬進(jìn)嚴(yán)管”策略。其四，構(gòu)建社會(huì)組織評(píng)估反饋機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)組織的回應(yīng)性和公信力。[6]

5.重建政府與社會(huì)的公共精神

公共精神是現(xiàn)代社會(huì)的一種公共理性原則和公共領(lǐng)域的道德準(zhǔn)則，以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為依歸的價(jià)值取向，包括對(duì)民主、平等、自由、秩序、公共利益和責(zé)任等一系列基本價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)可與追求[7]，能夠引導(dǎo)公眾自主作出判斷和選擇，幫助公眾形成理性品質(zhì)。重建公共精神，需要積極培育適應(yīng)現(xiàn)代生活的“公眾文化”，將公眾視為政治社會(huì)生活中的獨(dú)立個(gè)體而不是“附屬物”，激發(fā)社會(huì)成員的主體意識(shí)、自主意識(shí)和權(quán)利觀念，不斷提升公眾文化素養(yǎng)；需要引導(dǎo)公眾積極參與社區(qū)日常管理等公共生活，在長(zhǎng)期公共實(shí)踐中逐步習(xí)得公共理性。[8]需要傳承和弘揚(yáng)傳統(tǒng)公共文化資源，擴(kuò)展公眾參與公共治理的權(quán)利與空間，重視對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)，承認(rèn)并保護(hù)獨(dú)立而異質(zhì)性的各種利益。只有在充分保障權(quán)利的基礎(chǔ)上，才能促進(jìn)政社之間的對(duì)等合作。

參考文獻(xiàn)

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