我國收留養(yǎng)育孤殘兒童的現(xiàn)狀及對策分析

杜曉芳

摘 要：當(dāng)前，我國收留養(yǎng)育孤殘兒童的現(xiàn)狀堪憂，主要體現(xiàn)為兒童福利院資金不足、民間合法收養(yǎng)率低而非法收養(yǎng)率高、收養(yǎng)的事前實質(zhì)審查機制和事后監(jiān)督機制缺失。本文從制度體系、立法體系以及法律責(zé)任等方面對上述問題進行分析，最終明確提出建立適度普惠型福利制度、大力推進家庭寄養(yǎng)制度、制定《兒童福利法》并完善相關(guān)部門法等建議，以期改善中國孤殘兒童合法權(quán)益多受侵害的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：孤殘兒童；兒童福利；收養(yǎng)；家庭寄養(yǎng)

中圖分類號：C913.7 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0112-02

“河南蘭考7名棄嬰于火災(zāi)中遇難，引發(fā)了社會對于棄嬰收養(yǎng)問題的廣泛關(guān)注，使得孤兒和棄嬰這個群體以刺目的方式進入了公眾視野”[1]，這充分暴露出當(dāng)前我國兒童福利制度不完善，孤殘兒童的權(quán)益保障不足。

一、當(dāng)前我國收留養(yǎng)育孤殘兒童存在的現(xiàn)實問題

1.兒童福利院資金渠道狹窄，資金嚴(yán)重不足。“具有公共管理職能的事業(yè)單位，由國家財政全額撥款”[2]。兒童福利院屬于這類事業(yè)單位，其運營資金完全依靠當(dāng)?shù)氐呢斦芸睿`屬于當(dāng)?shù)孛裾止茌?，完全行政化管理，運營模式僵硬單一。由于高度依賴政府財政，導(dǎo)致兒童福利院的資金來源渠道狹窄，而外界人士的愛心捐款實際上是杯水車薪，資金不足導(dǎo)致兒童福利院內(nèi)部設(shè)備不齊全、工作人員的工資低、服務(wù)人員數(shù)量少且不專業(yè)，因而無法從根本上使孤殘兒童的生活質(zhì)量得到持續(xù)有效的保障和改善。

2.孤殘兒童數(shù)量龐大，合法收養(yǎng)率低而非法收養(yǎng)率高。我國當(dāng)前存在著數(shù)量龐大的孤殘兒童群體。從民政部門的相關(guān)統(tǒng)計看，截至2010年，全國共有71.2萬名“孤兒”，截至2013年，“孤兒”也有57萬名之多[3]。從“嬰兒島事件”足以看出，由于殘疾兒童難治療，大部分人選擇遺棄殘疾兒童，這是導(dǎo)致孤殘兒童數(shù)量龐大的直接原因。然而收養(yǎng)人基于經(jīng)濟成本和情感需求的考慮，多數(shù)傾向于收養(yǎng)身體健康的兒童，如此便造成了孤殘兒童收養(yǎng)率普遍偏低的現(xiàn)狀。

同時，據(jù)2013年的孤兒調(diào)查結(jié)果顯示，在57萬名“孤兒”中兒童福利機構(gòu)僅收養(yǎng)10.9萬名[4]。由此可見，我國孤殘兒童大部分散居于社會。然而根據(jù)我國《收養(yǎng)法》，收養(yǎng)人要年滿30周歲且無孩子、被收養(yǎng)人要不滿14周歲才可以進行收養(yǎng)程序，由于大部分事實收養(yǎng)人以及孤殘兒童不符合我國《收養(yǎng)法》規(guī)定的收養(yǎng)條件，導(dǎo)致了非法收養(yǎng)孤殘兒童現(xiàn)象的普遍存在。

3.收養(yǎng)的事前審查不足，事后監(jiān)督缺失。根據(jù)我國《收養(yǎng)法》，收養(yǎng)人要具備一定的條件才能成為適格主體。當(dāng)前我國收養(yǎng)人條件的事前審查制度存在缺陷，收養(yǎng)登記僅進行形式審查，不會實地調(diào)查收養(yǎng)意愿人提供的相關(guān)書面材料的真實性，缺乏收養(yǎng)條件的實質(zhì)審查制度，事實上當(dāng)前的審查制度并沒有發(fā)揮其事前篩選與風(fēng)險防范的作用。再者，我國缺乏對被收養(yǎng)的孤殘兒童的事后保護機制?，F(xiàn)實中，被收養(yǎng)的孤殘兒童遇到的最常見的問題是家庭虐待與受教育權(quán)的剝奪。依據(jù)我國的監(jiān)護制度，孤殘兒童被收養(yǎng)后，收養(yǎng)人即代替兒童福利院成為新監(jiān)護人，福利院不再具有監(jiān)護權(quán)，使得收養(yǎng)行為處于監(jiān)督真空的狀態(tài)。收養(yǎng)事后監(jiān)督機制的缺失，導(dǎo)致部分孤殘兒童即使被收養(yǎng)了仍然處于危險地位，合法權(quán)益持續(xù)受到侵害。

二、對收留養(yǎng)育孤殘兒童現(xiàn)狀的原因分析

1.殘補型福利制度的保障水平低。當(dāng)前我國孤殘兒童的福利需求主要通過殘補型的福利保障，缺少適度普惠型的福利保障。殘補型福利是指政府和社會為有“特殊需求”的兒童及其家庭提供的各種支持、保護和補償性服務(wù)。適度普惠型福利是指政府或社會針對全體兒童的“普遍需求”，為促進兒童生理、心理及社會潛能的最佳發(fā)展而提供的各種服務(wù)[5]。

殘補型兒童福利制度具有濃厚的應(yīng)急色彩，其只有在家庭失靈的狀態(tài)下，政府才介入，而且這種介入也是低水平的，特別是針對農(nóng)村兒童的福利保障更是有限。孤殘兒童福利事業(yè)是一項需要社會各部門協(xié)調(diào)、民間力量配合而完成的復(fù)雜工程，政府對孤殘兒童的保障不應(yīng)該只是在問題出現(xiàn)時進行解決或彌補，而應(yīng)該形成系統(tǒng)而完善的成套制度，并作為政府進行孤殘兒童福利保障工作的行動指南。

2.缺乏系統(tǒng)性的孤殘兒童立法保障?！?012年中國兒童福利政策報告》指出，我國目前還缺乏系統(tǒng)的兒童保護制度，雖然《民法》《刑法》《未成年人保護法》對此均有涉及，但呈散亂性存在，并不系統(tǒng)。《收養(yǎng)法》雖然專門針對孤殘兒童的收養(yǎng)問題，但是存在眾多缺陷，例如，對收養(yǎng)條件的規(guī)定過于僵硬，使得合法收養(yǎng)率低而非法收養(yǎng)率居高不下，收養(yǎng)登記中對收養(yǎng)人缺乏實質(zhì)審查環(huán)節(jié)，使得收養(yǎng)程序流于形式化，缺乏事后對收養(yǎng)行為的持續(xù)性監(jiān)督，使得受侵害的孤殘兒童不能得到及時保護。

許多國家和地區(qū)很早就已建立了關(guān)于兒童福利的專門性立法，例如日本于1947年通過了《兒童福利法》；我國香港地區(qū)于1951年開始實行《保護中國兒童福利政策報告》和《兒童及少年條例》；臺灣地區(qū)于1973年通過了專門的《兒童及少年福利法》[3]。當(dāng)前，我國大陸地區(qū)還沒有一部系統(tǒng)的《兒童福利法》，由于缺乏從整體上協(xié)調(diào)各部門權(quán)利與義務(wù)的法律，各部門權(quán)責(zé)不明確，相互推諉，使得孤殘兒童的收留養(yǎng)育以及相關(guān)福利的落實缺乏持續(xù)的支持與有效的保障。

3.對侵犯兒童權(quán)益的行為人追責(zé)力度不足。法治為近代社會所倡導(dǎo)，然而法治不僅代表著依法維權(quán)，也代表著依法懲治侵權(quán)行為。當(dāng)侵權(quán)行為人不能被追責(zé)時，維權(quán)也就失去了意義。權(quán)利的維護要有強制性懲罰措施做保障。

雖然我國《未成年人保護法》《婚姻法》《侵權(quán)責(zé)任法》等法律中都明確規(guī)定了父母對子女有法定的監(jiān)護權(quán)和監(jiān)護義務(wù)，例如《未成年人保護法》第10條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)依法對未成年人履行監(jiān)護職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。禁止家庭暴力、禁止虐待、禁止遺棄未成年人、禁止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為?！比欢F(xiàn)實中仍有大量的孤殘兒童被遺棄，其根本原因在于我國法律對侵犯孤殘兒童權(quán)益的行為人追責(zé)力度不足。例如我國《刑法》第261條規(guī)定，情節(jié)惡劣的遺棄行為才入罪，而據(jù)相關(guān)解釋惡劣情節(jié)通常指造成兒童重傷或者死亡。在未造成重傷或者死亡的情況下，通常僅采取批評教育的行政方式進行處理。不能從根源上打擊遺棄行為，懲罰遺棄行為人，導(dǎo)致很多父母抱著僥幸的心態(tài)遺棄殘疾兒童。

三、改善收留養(yǎng)育孤殘兒童現(xiàn)狀的對策分析

1.加大對地方福利的資金支持，建立適度普惠型福利制度。孤殘兒童的社會問題的產(chǎn)生根源是社會保障制度不完善，我國不應(yīng)當(dāng)止步于補償型福利制度，要向制度化的全面、普遍福利保障制度邁進，而最大的阻力是地方福利資金嚴(yán)重不足，這直接導(dǎo)致福利院的設(shè)施不完善以及社會救助金的發(fā)放不及時，尤其對于開展家庭寄養(yǎng)制度而言，需要更多的資金支持，資金的限制，阻礙了該制度的實施與完善。中央政府首先要做好中央財政資金預(yù)算與劃撥，建立對地方孤殘兒童權(quán)益保障的專項資金劃撥制度，充分保障地方資金運作充足；同時地方政府要不斷拓展發(fā)展渠道，做好資金的分配與利用，在保障并提高孤殘兒童基本生活的基礎(chǔ)上，加強對孤殘兒童個人能力的培養(yǎng)，使孤殘兒童能融入社會，適應(yīng)社會。

2.大力推進家庭寄養(yǎng)制度，實現(xiàn)政府收養(yǎng)和民間收養(yǎng)的對接。在我國家庭寄養(yǎng)制度是一個新興的模式，對于實現(xiàn)政府收養(yǎng)和民間收養(yǎng)的對接具有重大意義。家庭寄養(yǎng)的最大優(yōu)點在于既實現(xiàn)了孤殘兒童回歸家庭的目的，同時由于政府對寄養(yǎng)家庭的資金支持，寄養(yǎng)家庭可以免于重大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，使得孤殘兒童得到更好的照顧。

當(dāng)前，我國要轉(zhuǎn)變政府對兒童福利事業(yè)的行政化管理理念，鼓勵開展家庭寄養(yǎng)。首先，在寄養(yǎng)家庭的選擇上要更加慎重，應(yīng)當(dāng)通過走訪或訪問鄰里了解寄養(yǎng)人的相關(guān)情況，尤其是側(cè)重對寄養(yǎng)人道德水平的檢測，選擇那些真正具有愛心的家庭作為寄養(yǎng)家庭，真正做到對孤殘兒童的人性化關(guān)懷。與此同時，要加強對寄養(yǎng)家庭的指導(dǎo)與監(jiān)督。家庭寄養(yǎng)的性質(zhì)在于委托，而非收養(yǎng)，所以福利院仍然擔(dān)負(fù)著對寄養(yǎng)兒童的監(jiān)護義務(wù)，這就很好地解決了收養(yǎng)所解決不了的事后收養(yǎng)監(jiān)督問題。然而當(dāng)前家庭寄養(yǎng)面臨著寄養(yǎng)家庭分散、民政部門人員不足、指導(dǎo)和監(jiān)督不及時的問題。因此解決這個問題的最好辦法就是開展集體式家庭寄養(yǎng)，如社區(qū)化的家庭寄養(yǎng)、村集體式的家庭寄養(yǎng)，這樣的寄養(yǎng)模式將寄養(yǎng)家庭有效地集中在了一起，既有利于培養(yǎng)孤殘兒童融入集體、融入社會的意識，又有利于寄養(yǎng)資金的有序發(fā)放，便于民政部門對寄養(yǎng)家庭的監(jiān)督與指導(dǎo)，節(jié)省人力物力。

3.制定《兒童福利法》，完善相關(guān)部門法。兒童權(quán)益保障是兒童福利的重要內(nèi)容，如果兒童福利制度建設(shè)長期滯后，各種惡性兒童侵害事件將無法避免[6]。然而兒童福利建設(shè)所面臨的體制、機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和財政預(yù)算等問題，僅僅依靠政府條例是很難解決的，必須依靠立法來解決。當(dāng)前我國關(guān)于兒童權(quán)益保障的政策法規(guī)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的國家兒童福利保障體系，政策分散，操作性不強，缺少獨立的兒童福利管理機構(gòu)、專項兒童福利財政預(yù)算等[7]。我國每10年都要發(fā)布一個《中國兒童發(fā)展綱要》，但是從財政投入規(guī)劃來看，其中對兒童事業(yè)的投入則相當(dāng)不足。因此，我國應(yīng)當(dāng)盡快制定《兒童福利法》，從根源上確定兒童福利的責(zé)任主體、各主體的權(quán)利義務(wù)分配以及監(jiān)督管理機制，同時明確兒童福利的內(nèi)容，確定資金來源渠道，財政投入比例，以及資金的審計、核實等相關(guān)事宜，通過立法的規(guī)定，為兒童，尤其是孤殘兒童維護權(quán)益開辟一條直通車，確保兒童的福利保障工作落實到實處。北師大公益研究院常務(wù)副院長高華俊表示，當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，我國建立較為系統(tǒng)的兒童福利制度的條件已經(jīng)成熟。

同時，我國也要不斷完善各部門法的規(guī)定，尤其是《收養(yǎng)法》，要靈活設(shè)置收養(yǎng)條件，鼓勵合法收養(yǎng)，從法律上減少對非法收養(yǎng)的助推力，放松收養(yǎng)條件，加強對收養(yǎng)人的道德水平以及經(jīng)濟條件的實質(zhì)審查，加強對收養(yǎng)行為的事后監(jiān)督，積極推動收養(yǎng)的普遍、合法開展。

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