影響農(nóng)民工社會保障權(quán)益實現(xiàn)的制度因素分析

趙排風(fēng)

摘 要：農(nóng)民工社會保障水平的提高有利于農(nóng)民工的市民化，有利于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。目前，我國農(nóng)民工參加社會保障的比率仍然比較低，影響農(nóng)民工參加社會保障的因素是多方面的，主要有制度本身的碎片化問題，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難問題，一些法律法規(guī)的約束性、協(xié)調(diào)性不足問題等。對此，必須采取切實有效的措施，確保農(nóng)民工社會保障權(quán)益的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；權(quán)益；制度

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0093-02

城鎮(zhèn)化是我國當(dāng)前及未來一段時間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大紅利，城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是農(nóng)民工的市民化。目前，新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為我國農(nóng)民工隊伍的主體，相對于傳統(tǒng)農(nóng)民工，他們的市民化愿望更加強烈，但他們的城市融入之路充滿艱辛，在影響農(nóng)民工城市融入的諸因素中，社會保障權(quán)益缺失是重要因素之一，而農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的重要原因是相關(guān)法制的不健全和已有法規(guī)的執(zhí)行不到位。如何采取切實的措施，確保農(nóng)民工社會保障權(quán)的實現(xiàn)，已成為政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要問題。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會保障問題的重要性

1.有利于“以人為中心”的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會指出：必須堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動四化同步發(fā)展[1]。李克強總理指出，新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為中心。所謂“以人為中心”的城鎮(zhèn)化，就是在農(nóng)民工城市融入的過程中，能夠享受到和市民一樣的公共服務(wù)，關(guān)注農(nóng)民工的社會保障及子女入學(xué)等和農(nóng)民工切身利益相關(guān)的問題，讓農(nóng)民工進(jìn)得來，留得住，不再對未來擔(dān)憂，安心在城市工作和生活。

2.有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)和城鄉(xiāng)和諧發(fā)展

完善的社會保障有利于增強農(nóng)民工的城市認(rèn)同心理；有利于提高農(nóng)民工在城市的抗風(fēng)險能力，降低預(yù)防性儲蓄，促進(jìn)農(nóng)民工消費能力的提升；有利于降低農(nóng)民工對土地的依賴，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

3.有利法治、公正、有序的現(xiàn)代社會構(gòu)建

完善農(nóng)民工社會保障立法，嚴(yán)格執(zhí)法，有利于社會公正，有利于社會的穩(wěn)定、有序、和諧，有利于現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的完善。

二、目前影響農(nóng)民工社會保障權(quán)益實現(xiàn)的主要制度因素

2014年底，我國農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到2.74億，但僅有不到30%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)社會保險。河南省外出務(wù)工的農(nóng)民有2 800萬人，在省內(nèi)務(wù)工的1 600萬人中，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的不到50萬人，參加醫(yī)療保險的不到70萬人，參加工傷保險的剛過了200萬人，和農(nóng)民工群體的數(shù)量嚴(yán)重不成比例[2]。農(nóng)民工社會保障權(quán)益缺失的制度因素主要有以下幾個方面。

1.農(nóng)民工社會保障制度碎片化問題

2010年《中華人民共和國社會保險法》頒布前，我國各地實行的農(nóng)民工社會保障制度大體上可以劃分為四種模式：一是城保模式。這種模式的特點是直接把農(nóng)民工納入城市職工社會保障體系，實行這一模式的主要有廣州、深圳、鄭州等城市。二是在城鎮(zhèn)職工社會保險基礎(chǔ)上形成的雙低模式，實行這一模式的主要有北京、杭州等城市。三是專門針對外來務(wù)工人員設(shè)計的綜合保險模式，實施這一模式的主要有上海、成都等城市。四是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系的農(nóng)保模式，該模式主要是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多，村集體經(jīng)濟(jì)實力較強，農(nóng)村社會保障水平較高的城郊實施。不同模式在參保項目、交費基數(shù)、交費比率、待遇享受等方面存在較大差異。即使在同一模式之內(nèi)，不同地區(qū)在具體制度上也有差別，甚至出現(xiàn)一個地區(qū)多種模式并存的狀況。如蘇州市，蘇州工業(yè)園區(qū)農(nóng)民工參加的是公積金模式，園區(qū)外的本地農(nóng)民工一部分參加了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，省外農(nóng)民工參加的主要是城鎮(zhèn)職工社會保障體系。各地社會保障制度的不統(tǒng)一，不利于農(nóng)民工社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。為確保農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，2009年以來，與農(nóng)民工社會保障相關(guān)的全國性的法律法規(guī)密集出臺，尤其是2010年10月28日頒布的《中華人民共和國社會保險法》，對我國基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度進(jìn)行了明確的規(guī)范，明晰了社會保險的統(tǒng)籌層次和社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。該法第95條特別規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險”。為與《中華人民共和國社會保險法》的要求相一致，許多地方對農(nóng)民工社會保障制度進(jìn)行了修訂和完善，上海、成都等原來實行農(nóng)民工綜合社會保險的城市，開始了農(nóng)民工社會保險從“綜?！钡健俺潜！钡霓D(zhuǎn)變。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)民工社會保障碎片化現(xiàn)象并未完全消除，地域之間、農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工之間社會保障水平的差異依然存在。如深圳和鄭州這兩個城市都把農(nóng)民工社會保險納入城市社會保險制度之內(nèi)，但在具體做法上又有區(qū)別。深圳市的農(nóng)民工只參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療三項社會保險，而鄭州市農(nóng)民工在參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療三項保險的同時，還可參加失業(yè)和生育保險。另外，在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等具體項目的參保費率、享受待遇等方面，不僅這兩個城市之間有所差別，和國家基本制度也有所不同。社會保障制度這種碎片化現(xiàn)象是造成農(nóng)民工社會保險關(guān)系在不同地域間轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的重要原因，不利于農(nóng)民工在不同城市間的轉(zhuǎn)移就業(yè)，影響了農(nóng)民工的參保積極性。

2.農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的公平性問題

2009年人力資源和社會保障部擬定《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》并公開向社會征集意見之前，許多地方政府規(guī)定，農(nóng)民工離開務(wù)工所在地時，所繳納的社會保險基金可以申請轉(zhuǎn)移，也可以退回，但只轉(zhuǎn)移和退回個人繳費部分，這無論對農(nóng)民工，還是對農(nóng)民工養(yǎng)老金領(lǐng)取地，都是不公平的。為方便農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，2009年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移時，個人賬戶資金可以全部轉(zhuǎn)移，但社會統(tǒng)籌資金只能轉(zhuǎn)移12%，8%留在了務(wù)工所在地，農(nóng)民工務(wù)工所在地和養(yǎng)老金最后支付地之間的不公平問題依然存在，這種不公是農(nóng)民工養(yǎng)老基金轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中接收地態(tài)度不積極的重要原因。

3.針對農(nóng)民工的社會保障項目有待完善

健全的社會保障制度主要涵蓋社會保險、社會救助以及社會福利三大部分。社會救助是在公民不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)滿足其基本生活需求的物質(zhì)援助的社會保障制度。社會福利是以國家或社會為主體，向全體社會成員或社會弱者提供的旨在保證一定的生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的社會保障制度。目前，我國大多數(shù)城市把社會救助和社會福利與戶籍制度掛鉤，農(nóng)民工由于戶口在農(nóng)村，難以享受政府提供的社會救助和福利待遇。目前農(nóng)民工的社會保障主要集中在社會保險中的繳費性項目，一些非繳費性項目如失業(yè)保險、生育保險仍把農(nóng)民工排除在外。

4.相關(guān)法律法規(guī)的約束性、協(xié)調(diào)性問題

20世紀(jì)90年代以來，我國頒布了許多與農(nóng)民工社會保障相關(guān)的法律和法規(guī)，尤其是2010年《中華人民共和國社會保險法》的頒布，使農(nóng)民工社會保障有了明確的法律依據(jù)。但目前我國在農(nóng)民工社會保障方面仍存在著一些法律法規(guī)的規(guī)定過于寬泛、約束力不強，以及相關(guān)法律法規(guī)之間的協(xié)同性不足等問題。如2014年12月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》〔人社部發(fā)（2014）103號〕規(guī)定，維權(quán)民工在自己申報工傷期間，發(fā)生的工傷待遇等有關(guān)費用由用人單位承擔(dān)，但沒有明確對“工傷拒賠”的涉事單位的懲罰辦法，造成該規(guī)定對“工傷拒賠”單位缺乏足夠的約束力。該法規(guī)提到工傷認(rèn)定所涉及的勞動關(guān)系認(rèn)定，依舊強調(diào)勞動合同。由于建筑行業(yè)用工不規(guī)范，很多工程名義上是分包，實際上是層層轉(zhuǎn)包，最終落到無資格的包工頭手里，用工單位很少和農(nóng)民工簽訂勞動合同。雖然文件中補充規(guī)定，除了勞動合同之外的其他證據(jù)也可以作為參考，但即便有了這些證據(jù)，還要經(jīng)過“一裁兩審”。這種短則一年，長則兩三年的勞動關(guān)系認(rèn)定的法律程序，很少有工人能耗得起[3]。顯然，農(nóng)民工社會保障問題的解決不僅僅是社會保障本身法制完善和創(chuàng)新問題，同時還涉及與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)問題。只有各種制度相互配合，發(fā)揮合力，才能確保農(nóng)民工社會保障權(quán)益的實現(xiàn)。

三、促進(jìn)農(nóng)民工社會保障權(quán)益實現(xiàn)的對策

農(nóng)民工是我國社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的特殊群體，解決我國農(nóng)民工社會保障問題，重點應(yīng)做好以下幾個方面的工作：一是進(jìn)一步推進(jìn)以戶籍為核心的社會制度改革，剝除附著在戶籍制度上的各種社會福利，讓農(nóng)民工和城市市民享受相同的公共服務(wù)和社會保障待遇。二是加強社會保障方面的頂層設(shè)計，統(tǒng)一全國農(nóng)民工社會保障制度，加快推進(jìn)農(nóng)民工社會保障的全國統(tǒng)籌，以解決農(nóng)民工社會保障制度碎片化問題。三是在社會保障基金轉(zhuǎn)移問題上，注重農(nóng)民工社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)出地和接收地之間的公平性，以調(diào)動各方的積極性。四是加強農(nóng)民工社會保障方面的法治建設(shè)。2014年黨的十八屆四中全會把會議的主題確定為“依法治國”，充分說明中央對法治的重視。農(nóng)民工社會保障問題的解決，最根本的是靠法治，即健全相關(guān)法律制度，科學(xué)立法，加大執(zhí)法檢查，嚴(yán)格執(zhí)法。在立法方面，應(yīng)注重農(nóng)民工的社會保障意愿的調(diào)查，使相關(guān)法律制度的健全更符合農(nóng)民工的實際，提高法制建設(shè)的科學(xué)性和可行性；注重社會保障法律法規(guī)與勞動法、訴訟法等其他相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以發(fā)揮制度的合力，提高執(zhí)法效率。加大執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)格執(zhí)法，及時處理違反法律法規(guī)和侵犯農(nóng)民工權(quán)益的事件，確保農(nóng)民工的社會保障權(quán)益落在實處；加大對用人單位和勞動、社會保障等部門的執(zhí)法監(jiān)督和檢查，嚴(yán)格執(zhí)法，確保農(nóng)民工的社會保障權(quán)益落在實處。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].[2015-05-12].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[2]“互聯(lián)網(wǎng)+社?！弊屝律r(nóng)民工老有所依[EB/OL].[2015-

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1_1.html.

[3]柯善北.為建筑工人撐起“保護(hù)傘”——《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》解讀[J].中華建設(shè)，2015（3）.