建筑垃圾回收回用政策分析

世界范圍內(nèi)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，帶動了建筑業(yè)的快速發(fā)展。然而，在建筑物建造、使用、拆除和裝修過程中產(chǎn)生的大量建筑垃圾，對環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染和傷害，成為許多國家共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

上世紀(jì)初期，發(fā)達(dá)國家就開始探索將建筑垃圾轉(zhuǎn)化為資源的技術(shù)和途徑，目前，歐盟、美國、日本、韓國等國家建筑垃圾回收回用率已達(dá)到了90%以上，其中法律法規(guī)的約束與推動作用十分顯著，許多國家從建筑垃圾排放直至綜合處置與利用都形成了一整套非常完備的法律法規(guī)和政策體系，建筑垃圾的分類排放、分類處置流程很嚴(yán)格，建筑垃圾的資源化利用水平達(dá)到了很高的程度。

我國從上世紀(jì)八、九十年代才開始涉足建筑垃圾處理，截至目前，國內(nèi)建筑垃圾資源化利用率僅達(dá)到5%左右，與《“十二五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》提出的到2015年“全國大中城市建筑廢物利用率達(dá)到30%的目標(biāo)”有較大的差距。為此，必須加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善相關(guān)法律法規(guī)，形成良好的環(huán)境氛圍，以推動國內(nèi)建筑垃圾資源化快速、健康地發(fā)展。

一、建筑垃圾回收回用現(xiàn)狀分析

（一）國外建筑垃圾回收回用現(xiàn)狀

發(fā)達(dá)國家對建筑垃圾資源利用的研究起步較早，行業(yè)發(fā)展也比較成熟。目前，發(fā)達(dá)國家正在積極探索將垃圾變?yōu)橐环N新資源，建筑垃圾處理的市場規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)末發(fā)達(dá)國家再生資源產(chǎn)業(yè)規(guī)模為2500億美元，到本世紀(jì)初已增至6000億美元，到2015年將達(dá)到2萬億美元。至今，歐美國家的建筑垃圾資源化率已達(dá)到90%以上，建筑垃圾基本能夠合理再利用。

1.德國。德國是世界上首個大量利用建筑垃圾的國家，每個地區(qū)都有大型的建筑垃圾再加工綜合工廠，利用建筑垃圾制備再生骨料領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先水平。目前，德國57%的社區(qū)垃圾和58%的產(chǎn)品垃圾被重新利用，建筑垃圾回收再利用率達(dá)86%，垃圾處理行業(yè)每年收益約為500億歐元，解決就業(yè)崗位24萬個，經(jīng)濟(jì)社會效益顯著。

政府參與是德國建筑垃圾高回收率的一個重要因素。政府制定詳細(xì)的法規(guī)政策及明確的使用標(biāo)準(zhǔn)，并通過制定對建筑垃圾排放高收費(fèi)和再生建材低價格的政策，為建筑垃圾再利用打下了基礎(chǔ)。目前，德國的藍(lán)色天使標(biāo)志已成為世界上涉及產(chǎn)品種類最多的生態(tài)標(biāo)簽。

2.荷蘭。荷蘭針對建筑垃圾的管理明確了三級政府的職責(zé)：中央政府制定法律政策；省級政府制定規(guī)劃、頒發(fā)許可證、對垃圾管理進(jìn)行控制；市級政府負(fù)責(zé)政策的實(shí)施和垃圾的收集，企業(yè)負(fù)責(zé)垃圾的處理。

目前，荷蘭垃圾管理市場規(guī)模大約有60億歐元，已有70%的建筑廢物可以被循環(huán)再利用。為了將建筑廢物利用率提高到90%，荷蘭政府制定了一系列法律法規(guī)，建立了限制廢物的傾卸處理、強(qiáng)制再循環(huán)運(yùn)行的質(zhì)量控制制度，如：由分撿公司負(fù)責(zé)有效篩砂，即依照其污染水平進(jìn)行分類，儲存干凈的砂，清理被污染的砂。

3.美國。據(jù)有關(guān)資料，美國每年產(chǎn)生建筑垃圾3.25億噸，經(jīng)過分揀、加工進(jìn)行轉(zhuǎn)化，再生利用的約占70%，其余30%的建筑垃圾“填埋”（利用）在需要的地方，因此美國對建筑垃圾的綜合利用率幾乎達(dá)到了100%，再生利用率約70%。

美國建筑垃圾分級處理技術(shù)大致可以分為三個級別：一是“低級利用”，如現(xiàn)場分揀利用，一般性回填等，占建筑垃圾總量的50%-60%；二是“中級利用”，如用作建筑物或道路的基礎(chǔ)材料，經(jīng)處理廠加工成骨料，再制成各種建筑用磚等，約占建筑垃圾總量的40%；三是“高級利用”，如將建筑垃圾還原成水泥、瀝青等再利用。通過以上的處理方法，實(shí)現(xiàn)建筑垃圾的“減量化、資源化、無害化”和建筑垃圾綜合利用的“產(chǎn)業(yè)化”。

4.日本。由于資源匱乏，日本建筑工程原料價格比歐洲高，因此日本將建筑垃圾視為“建筑副產(chǎn)品”，對其作為可再生資源進(jìn)行重新開發(fā)利用十分重視。

日本針對處理建筑垃圾制定了相應(yīng)的規(guī)范，建造以處理混凝土廢棄物為主的加工廠，生產(chǎn)再生水泥與再生骨料。20世紀(jì)90年代初，日本就規(guī)定建筑施工過程中的渣土、混凝土塊、瀝青混凝土塊、木材與金屬等建筑垃圾，必須送到“再生資源化設(shè)施”進(jìn)行處理，使得日本建筑垃圾的回收比例從1995年的42%提高到2011年的97%。

5.新加坡。據(jù)新加坡國家建設(shè)局統(tǒng)計，新加坡每年約產(chǎn)生150多萬噸的混凝土廢料。新加坡通過嚴(yán)格的立法，向全社會推廣先進(jìn)的垃圾處理理念，實(shí)行垃圾處理“減量化、資源化和再循環(huán)利用”的原則，收到了明顯的成效。目前，新加坡建筑垃圾回收回用比例達(dá)到98%，60%的建筑垃圾實(shí)現(xiàn)了循環(huán)利用，垃圾產(chǎn)量從2001年起逐年下降。

新加坡完善的組織機(jī)構(gòu)為管理廢棄物奠定了基礎(chǔ)，垃圾分類由垃圾專業(yè)收集公司和回收公司來完成，從垃圾最初產(chǎn)生地到最終垃圾處理目的地，全程封閉裝運(yùn)；同時，遵循“誰污染誰付費(fèi)”的基本原則，政府還針對從事廢棄物回收及再循環(huán)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置了一系列的基金和獎勵計劃，通過市場的力量激勵廢棄物回收產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

6.法國。據(jù)統(tǒng)計，法國每年普通工業(yè)垃圾處理站（BTP）處理的拆遷和工地建筑垃圾約有3000萬噸。其中，65%的拆遷建筑垃圾、28%的再建工程垃圾以及7%的新建工程垃圾的回收再利用率可達(dá)到60～90%。

該國專業(yè)化公司的建筑垃圾管理整體方案有兩大目標(biāo)：一是通過對新設(shè)計建筑產(chǎn)品的環(huán)保特性進(jìn)行研究，從源頭控制工地廢物的產(chǎn)量；二是在施工、改善及清拆工程中，對工地廢物的生產(chǎn)及收集做出預(yù)測評估，以確定相關(guān)回收應(yīng)用程序，從而提升廢物管理層次（各國建筑垃圾回收利用率見表1）。

（二）國內(nèi)建筑垃圾回收回用現(xiàn)狀

1.國內(nèi)行業(yè)發(fā)展概況

（1）建筑垃圾量大，市場規(guī)模逐年遞增。我國是世界上最大的建筑市場，目前的建筑量超過世界總量一半以上，城市建設(shè)中垃圾產(chǎn)生和排出的數(shù)量也在快速增長，其中，建筑垃圾約占垃圾總量的30%～40%。根據(jù)已有數(shù)據(jù)測算，我國2014年建筑垃圾的產(chǎn)生量16.89億噸，每噸建筑垃圾的運(yùn)輸與處置費(fèi)用按照35元計算，2014年我國建筑垃圾處理行業(yè)規(guī)模達(dá)到了591億元（見圖1）。

（2）資源化程度低，對環(huán)境危害巨大。我國建筑垃圾資源化利用率只有5%，與發(fā)達(dá)國家相比差距較大，如果建筑垃圾不加以利用，按照每年固定資產(chǎn)投資15%的增速測算，預(yù)計到2020年我國建筑垃圾的存量將達(dá)到237億噸，需要占用39.6萬公頃的土地，同時對土壤和地下水將造成巨大的污染危害。

（3）處理方式單一，產(chǎn)業(yè)化規(guī)模較小。一是建筑垃圾處理工藝比較單一，主要處置方式就是填埋處理，不但占用大量土地，也消耗了大量的征地及垃圾清運(yùn)等建設(shè)經(jīng)費(fèi)，部分建筑垃圾還運(yùn)到生活垃圾填埋場與生活垃圾進(jìn)行混合填埋，加大了處置難度；二是建筑垃圾再利用的生產(chǎn)企業(yè)為數(shù)很少，其產(chǎn)品也僅僅用于再生骨料、制磚和路基材料，總產(chǎn)量不高，質(zhì)量也不穩(wěn)定，由于沒有形成有效的產(chǎn)業(yè)化模式，在工程中的應(yīng)用也很有限。

2.行業(yè)發(fā)展存在的問題

（1）法律法規(guī)不完善，管理體制不健全。近年來，雖然建筑垃圾回收再利用的重要性逐漸引起各級政府的重視，但目前國家還沒有出臺專門針對建筑垃圾資源化利用的相對完善的法律法規(guī)。由于管理體制不夠健全，各級政府在管理中往往缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，監(jiān)管不到位，違法傾倒、違規(guī)處置的現(xiàn)象仍然比較普遍。

（2）技術(shù)管理水平低，分揀缺乏精細(xì)化。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建筑垃圾分類是提高資源化處置和有效利用的重要因素。在我國，一方面建筑垃圾分揀的技術(shù)水平較低，另一方面建筑垃圾產(chǎn)生的源頭和消納場所通常不具備精細(xì)化的分揀技術(shù)、設(shè)施和人員，嚴(yán)重地影響了建筑垃圾的資源化利用。

（3）缺乏全過程管理，流向監(jiān)管缺位

完整的建筑垃圾資源化途徑應(yīng)由以下幾個主要環(huán)節(jié)組成：拆除源頭—渣土清運(yùn)—加工生產(chǎn)—產(chǎn)品配送—市場應(yīng)用，這些環(huán)節(jié)組成了一個完整的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。但在我國對建筑垃圾的產(chǎn)生到最終處置的整個過程缺乏監(jiān)控，流向監(jiān)管缺位。

二、建筑垃圾回收回用政策環(huán)境分析

（一）國外建筑垃圾回收回用政策

1.法律法規(guī)。國外發(fā)達(dá)國家較早就著手建筑垃圾的管理并制定相應(yīng)的法律、法規(guī)及政策措施，這些國家多數(shù)采用了“建筑垃圾源頭削減策略”，即通過科學(xué)管理和有效的控制措施將其減量化，并采用科學(xué)技術(shù)使產(chǎn)生的建筑垃圾具有再生資源的功能，同時通過強(qiáng)制性或鼓勵性政策促使建筑垃圾進(jìn)一步資源化利用（見表2）。

2.優(yōu)惠政策。發(fā)達(dá)國家一方面從源頭入手，通過征收稅費(fèi)減少建筑垃圾的產(chǎn)生和隨意處置，另一方面以財政補(bǔ)貼、稅收減免的方式資助再生建筑材料生產(chǎn)企業(yè)，鼓勵再生建筑材料的研發(fā)和生產(chǎn)；同時，在需求端進(jìn)行拉動，通過政府采購等優(yōu)惠措施，鼓勵政府和建設(shè)單位使用再生建筑材料（相關(guān)的優(yōu)惠政策見表3）。

3.監(jiān)管機(jī)制。日本通過監(jiān)管機(jī)制對垃圾的產(chǎn)生、收集和處理實(shí)行全過程管理，實(shí)現(xiàn)了垃圾的減量化和資源化。其具體做法是：首先通過評價和合理的規(guī)劃減少建筑垃圾在源頭的產(chǎn)生量，在建造時利用延長建筑物壽命的技術(shù)和建筑結(jié)構(gòu)減少改造和拆除頻次；其次，強(qiáng)化建筑材料應(yīng)用技術(shù)，減少建筑垃圾產(chǎn)生；第三，通過科學(xué)的建筑工法，實(shí)現(xiàn)建造過程的少排放。在美國和其它發(fā)達(dá)國家，建筑垃圾的排放環(huán)節(jié)和再生產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)也建立了較詳細(xì)的監(jiān)管制度（見表4）。

4.技術(shù)體系。發(fā)達(dá)國家從建筑垃圾減量化設(shè)計、建筑垃圾分離處理和再生骨料利用技術(shù)方面進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，形成了較為完整的技術(shù)體系，并制定了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，努力實(shí)現(xiàn)建造零排放、施工零排放的工業(yè)化技術(shù)（相關(guān)技術(shù)體系見表5）。

5.推廣方式。發(fā)達(dá)國家結(jié)合本國實(shí)際，對建筑垃圾進(jìn)行分類綜合應(yīng)用，許多產(chǎn)品推廣方式值得借鑒（見表6）。

（二）國內(nèi)建筑垃圾回收回用政策

1.國家層面。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源短缺和環(huán)境污染問題日益突出，建筑垃圾作為影響人們生活和居住環(huán)境的重要因素被納入城市垃圾管理范圍，國家有關(guān)部門相繼頒布《城市建筑垃圾和工程渣土管理規(guī)定》、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，明確了主管部門和相關(guān)部門的職責(zé)分工，為促進(jìn)建筑垃圾資源化再利用工作打下了良好的基礎(chǔ)（國家建筑垃圾回收回用的法律政策見表7）。

2.地方層面。北京較早就開始建筑垃圾的管理工作，提出“排放減量化、運(yùn)輸規(guī)范化、處置資源化、利用規(guī)?；钡闹笇?dǎo)原則，要求建筑垃圾單獨(dú)堆放或者進(jìn)行綜合處置，政府建立聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

鄭州市實(shí)施就地生產(chǎn)、就地消納和就地利用，確保建筑垃圾綜合利用工作順利開展，逐步提高建筑垃圾綜合利用率。

西安是我國較早進(jìn)行建筑垃圾市場化運(yùn)作、資源化處置的城市之一。一方面，西安建筑垃圾處置采用的是特許經(jīng)營模式，從建筑垃圾處置行業(yè)中篩選出管理經(jīng)驗(yàn)以及運(yùn)營機(jī)制良好的企業(yè)給予特許經(jīng)營權(quán)；另一方面，西安市政府對從事建筑垃圾處理相關(guān)產(chǎn)業(yè)通過政府提供資金、免稅、或其他稅收優(yōu)惠、低息貸款、貸款擔(dān)保等形式進(jìn)行補(bǔ)償扶持，使企業(yè)得到健康發(fā)展。

為了從源頭管控建筑垃圾的排放和處置，深圳、青島、上海等城市將建筑垃圾的減排和回收利用納入了財政預(yù)算，并在項(xiàng)目可研階段就將建筑廢棄物產(chǎn)生的費(fèi)用列入投資估算中。

同時，部分城市對使用建筑廢棄物再生產(chǎn)品予以鼓勵，將再生產(chǎn)品列入綠色產(chǎn)品目錄和政府綠色采購目錄。對使用建筑廢棄物再生產(chǎn)品且總用量達(dá)到一定比例的工程項(xiàng)目，將全額返還建筑廢棄物處置費(fèi)。

目前，國內(nèi)許多地區(qū)在建筑垃圾回收及處置上采取了一系列行之有效的措施，收到了較好的成效。數(shù)據(jù)顯示，北京2012年全市建筑垃圾資源化率達(dá)到40%；上海市渣土的有效處置率約為70%～80%；鄭州市預(yù)計到2015年，建筑垃圾綜合利用率達(dá)50%，到2020年有望進(jìn)一步提升至80%（地方建筑垃圾回收回用的法律政策見表8、表9略）。

三、結(jié)束語

我國建筑垃圾回收回用剛剛起步，建筑垃圾資源化處置工作的推進(jìn)，在很大程度上要依賴于政策的推動。近年來，各級政府相繼頒布了一系列的政策措施，突出了行業(yè)發(fā)展的政府引導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步完善相關(guān)的法規(guī)體系，強(qiáng)化法規(guī)的約束性和政策的鼓勵性，這也是促進(jìn)行業(yè)未來更好發(fā)展的重要工作之一。

（來源：中國建材信息總網(wǎng)）