城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策分析

摘要：1998年我國(guó)開(kāi)始建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，之后又啟動(dòng)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)，建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。至2007年，沒(méi)有醫(yī)療保障制度安排的主要是城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。為實(shí)現(xiàn)基本建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的醫(yī)療保障體系的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院決定，從2007年起開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)。從2007年起開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，首批試點(diǎn)共79個(gè)城市和地區(qū)，2008年擴(kuò)大試點(diǎn)城市為229個(gè)。2009年試點(diǎn)城市爭(zhēng)取達(dá)到80%以上，2010年在全國(guó)全面推開(kāi)，逐步覆蓋全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療；分析；居民

中圖分類號(hào)：F84 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）03-0013-02

城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)這一政策的實(shí)施體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)公平正義的理念，完善了國(guó)家保障全體公民的利益的目標(biāo)，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。為了進(jìn)一步理解這一具體的政策，筆者從投入—產(chǎn)出導(dǎo)向式的社會(huì)政策分析框架進(jìn)行了分析。

一、投入—產(chǎn)出導(dǎo)向式的社會(huì)政策分析框架

在社會(huì)政策實(shí)踐領(lǐng)域，研究者或評(píng)估者通常要對(duì)不同的政策方案或決策議案進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，以最終做出恰當(dāng)?shù)倪x擇。在建立社會(huì)政策分析框架的過(guò)程中，通常的分析方法主要包括理性目標(biāo)分析和過(guò)程分析兩種，社會(huì)政策分析框架的建立要從政策實(shí)踐具體過(guò)程的基本維度來(lái)進(jìn)行。

美國(guó)學(xué)者D.伊特瑞迪斯就社會(huì)政策分析提出了一種投入—產(chǎn)出模型。在一個(gè)特定的國(guó)家或社會(huì)，意識(shí)形態(tài)和國(guó)家目標(biāo)被設(shè)定為價(jià)值輸入部分，并成為發(fā)展實(shí)踐的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，政府需要通過(guò)一系列制度安排，最后分配機(jī)制使公民福祉水平達(dá)到一個(gè)預(yù)期的水平。

在他的模型中，理想社會(huì)、制度安排和分配產(chǎn)出三部分是相互聯(lián)系的，整個(gè)模型呈現(xiàn)一種循環(huán)結(jié)構(gòu)。理想社會(huì)指一個(gè)國(guó)家或政府指定的要達(dá)成的社會(huì)目標(biāo)，一般體現(xiàn)在比較宏觀的社會(huì)價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)；制度安排主要指為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)指定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的制度，包括資金來(lái)源渠道、輸送渠道、保障對(duì)象的選擇等；分配是指具體的資源等福利的分配措施，以此縮小社會(huì)成員間的差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)中所有公民福祉的改善。

二、社會(huì)政策分析框架的應(yīng)用

政策分析的模式客觀上說(shuō)只是一種理論上的探討，是一種標(biāo)準(zhǔn)化與抽象化后的結(jié)果，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，社會(huì)政策的運(yùn)行是比較復(fù)雜的，按照上述各模塊一步一步執(zhí)行某一社會(huì)政策幾乎是不現(xiàn)實(shí)的。筆者在此運(yùn)用上述模型對(duì)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)做一個(gè)初步的解讀與分析，供大家參考。

（一）社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)與社會(huì)價(jià)值理念。

綜觀各社會(huì)政策的發(fā)展歷程，每個(gè)時(shí)期政策的制定實(shí)施必然基于當(dāng)時(shí)的國(guó)情，政策的制定與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展是密不可分的，尤其是社會(huì)價(jià)值理念的影響更甚。社會(huì)政策體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值理念，同時(shí)社會(huì)價(jià)值理念對(duì)社會(huì)政策的導(dǎo)向作用也不可忽視。

新中國(guó)成立以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)的主導(dǎo)思潮是傳統(tǒng)的馬克思主義倡導(dǎo)的那種社會(huì)主義理念，階級(jí)是社會(huì)公敵，各行各業(yè)都要進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等，它強(qiáng)調(diào)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的基本權(quán)利，這是一個(gè)注重消滅階級(jí)劃分的年代。在社會(huì)保障和福利方面，建立的是城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療保障制度，在社會(huì)平等理念的促使下，國(guó)家保障政策更加注重保障群體的范圍，保障水平較低。

隨著經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加快，社會(huì)醫(yī)療保障政策也在不斷完善，其發(fā)展更加符合國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。同過(guò)去的社會(huì)醫(yī)療保障政策相比，現(xiàn)在的醫(yī)療保障政策體現(xiàn)出新的理念和取向。其一，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的責(zé)任，主張以國(guó)家和社會(huì)為責(zé)任主體；其二，政府更加強(qiáng)調(diào)“以人為本”，突出了在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義正義與公平的價(jià)值觀；其三，在政策落實(shí)中，注重公開(kāi)、公正和效率相結(jié)合的原則。從1998年的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度到新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度再到后來(lái)的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的相繼建立，為了實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)，人人享有醫(yī)療保健的目標(biāo)以及“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度，為群眾提供安全、有效、方便、廉價(jià)的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)”的戰(zhàn)略設(shè)想，2007年國(guó)家啟動(dòng)了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)，這是促進(jìn)我國(guó)醫(yī)療保障體系不斷完善的一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。它與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)以及新農(nóng)合構(gòu)成我國(guó)基本醫(yī)療保障體系的三大支柱。

（二）城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)分析。

2007年4月4日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2007年7月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出從2007年在全國(guó)部分城市開(kāi)始試點(diǎn)，到2010年在全國(guó)全面推開(kāi)，從而建立起以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

2007年開(kāi)始啟動(dòng)的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其各項(xiàng)制度安排可以說(shuō)都已經(jīng)相當(dāng)成熟。自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，見(jiàn)表1。

政治制度的發(fā)展也更加成熟，政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的所扮演的角色更加多樣化，可以概括為幾下幾點(diǎn)：一是調(diào)控計(jì)劃者。政府在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行資源、服務(wù)等的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，為政策實(shí)施做好準(zhǔn)備，并在政策實(shí)施的過(guò)程中對(duì)通過(guò)一系列的法規(guī)政策和具體措施來(lái)限制、規(guī)范和引導(dǎo)醫(yī)療人員和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為，保障消費(fèi)者利益。二是資助者。政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域提供資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和購(gòu)買醫(yī)療器材或者政府提供其他方面的福利服務(wù)。三是購(gòu)買者。政府為居民購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)，與醫(yī)療服務(wù)提供部門簽訂醫(yī)療服務(wù)購(gòu)買契約，以此保障醫(yī)療服務(wù)的可獲得性。

在社會(huì)制度的發(fā)展方面，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度發(fā)展至今已經(jīng)顯示出了其巨大的優(yōu)越性，我國(guó)基本醫(yī)療保障體系隨著國(guó)家政策的制定而逐漸發(fā)展完善，形成了包含城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的具有本國(guó)特色的基本醫(yī)療保障體系。

從對(duì)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策的制度基礎(chǔ)分析中看出，制度安排是國(guó)家目標(biāo)和政策實(shí)施之間的橋梁，如果沒(méi)有適合的制度基礎(chǔ)，那么政策的實(shí)施就沒(méi)有依托，更別談國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家目標(biāo)就像一個(gè)城市規(guī)劃，制度安排就是城市道路的建設(shè)，政策實(shí)施則是道路上奔馳的汽車，若是沒(méi)有了馬路談何汽車的行駛。合適的制度安排政策的實(shí)施意義重大，從而可以達(dá)成國(guó)家目標(biāo)。

三、結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)起步較晚，政策制定時(shí)社會(huì)保障體系已經(jīng)經(jīng)歷了我國(guó)社會(huì)體制的各種變革而發(fā)展的較為成熟。許多具體實(shí)施細(xì)則的制定可參考城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，這是城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)具有的一大優(yōu)勢(shì)。就其具體的實(shí)施內(nèi)容來(lái)看，筆者認(rèn)為其保障范圍涵蓋了城鎮(zhèn)職工之外的其他城鎮(zhèn)居民，有效保障了這一部分人的利益，體現(xiàn)了新時(shí)期公平正義的主題，緩解了諸多社會(huì)矛盾，當(dāng)然，城鎮(zhèn)居民的劃定是以戶口為基礎(chǔ)的，城市里在校大學(xué)生和其他一些流動(dòng)人口的醫(yī)療保險(xiǎn)還有待進(jìn)一步確定，不能忽視這部分人的利益，也不能讓其重復(fù)參保，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。其保險(xiǎn)基金主要包括四個(gè)方面的來(lái)源，這是基本的資金來(lái)源渠道，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治等的發(fā)展，可以拓寬其資金來(lái)源，同時(shí)也可以擴(kuò)大已有保險(xiǎn)基金的“再收入”，即參加其他金融投資方式，增大社保基金基數(shù)，有效利用社保資金的機(jī)會(huì)成本。其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均收入的增加均可向上“微調(diào)”，這樣可以增大社會(huì)流動(dòng)資金的總量，社會(huì)保險(xiǎn)基金基數(shù)相應(yīng)增加，幫助更多需要幫助的患者，同時(shí)可以適當(dāng)開(kāi)放報(bào)銷的特殊病種的范圍，給人們更多的幸福感和安全感。在政策具體的實(shí)施流程方面，仍需要加大各層級(jí)的監(jiān)管工作，特別是醫(yī)院內(nèi)部的操作，以防這些保障政策變成人們就醫(yī)的負(fù)擔(dān)。

筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)政策的分析只看到經(jīng)濟(jì)上的作用是不夠的，還必須認(rèn)識(shí)到“政治決定政策”，政治制度可以作為政策的基礎(chǔ)，在今天科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)政治理念的指引下，中國(guó)的政黨政治表現(xiàn)出更強(qiáng)的實(shí)用性。21世紀(jì)我國(guó)迎來(lái)了發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新的機(jī)遇，新時(shí)代的政治理念強(qiáng)調(diào)了在建立社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)的道路選擇中，“科學(xué)發(fā)展觀”的指導(dǎo)作用和戰(zhàn)略地位。意識(shí)形態(tài)上的合法性、制度安排的協(xié)調(diào)性與具體分配實(shí)施的有效性要求高度統(tǒng)一起來(lái)，才能發(fā)揮政策的保障性，政治文化、社會(huì)制度和政策實(shí)施者等在很大程度上決定了政策發(fā)展的最終結(jié)果。

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作者簡(jiǎn)介：徐杰（1990年生），男，四川省社會(huì)科學(xué)院研究生學(xué)院，社會(huì)學(xué)碩士研究生，研究方向：社會(huì)政策與社會(huì)管理。