涉法涉訴信訪導入司法程序機制研究

黃啟軍 曲海艦 靳素蘭

摘要：中央部署涉法涉訴信訪改革，確立了訴訪分離、導入司法程序等制度。通過選取一定域檢察信訪工作實踐為研究視角，運用實證方法進行研究分析，找出工作困難與存在問題，并在此基礎上從順應現(xiàn)代法治趨勢、遵從檢察一體、強化內外協(xié)調、提升干警素質和加強輿論宣傳等方面，提出切實可行的措施與建議，以期破解難題、推動涉法涉訴信訪改革工作發(fā)展。

關鍵詞：信訪；涉法涉訴；司法導入

中圖分類號：D926；D632.8文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）23-0155-02

作者簡介：黃啟軍（1979-），男，漢族，山東曹縣人，法學碩士，菏澤市人民檢察院控申處，副處長，研究方向：控申檢察業(yè)務；曲海艦（1983-），男，漢族，山東青州人，法學碩士，菏澤市人民檢察院研究室，副主任，研究方向：檢察理論與實務；靳素蘭（1982-），女，漢族，河南安陽人，法學本科，菏澤市人民檢察院控申處信訪接待室，副主任，研究方向：控申檢察業(yè)務。

中央涉法涉訴信訪改革以來，檢察機關如何更好地建立和完善涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制，即將帶有具體法律訴求的信訪事項從普通信訪中剝離出來，按照訴訪分離、統(tǒng)一受理、分類導入、保障訴權的原則，依法按程序解決，既關系著檢察信訪工作公信力，也關系著整個涉法涉訴信訪改革成效，是實現(xiàn)維護群眾合法權益與維護司法權威高度統(tǒng)一的重要保證。

一、涉法涉訴信訪改革與導入司法程序機制由來

（一）涉法涉訴信訪改革的時代背景

當前我國正處在改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關鍵時期，全面深化改革進入到攻堅期和深水區(qū)，利益多元，矛盾疊加，社情輿情復雜，社會不穩(wěn)定因素十分突出，越來越多的社會矛盾正以案件的形式進入司法領域，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內處理與法外解決并存的現(xiàn)狀，導致少數(shù)群眾“信訪不信法”、“信上不信下”、“棄法轉訪”甚至“以訪壓法”等問題十分突出；出現(xiàn)了部分涉法涉訴群眾采取纏訪、鬧訪、集體訪甚至越級訪等方式表達訴求，致使涉法涉訴信訪案件“終而不結”；甚至還有個別地方為了一時維穩(wěn)需要，突破法律政策底線，簡單地“花錢買平安”，反而引發(fā)了新的涉法涉訴信訪問題。這些問題的存在，既損害了法律權威，也嚴重影響了司法公信力，不利于從根本上維護人民群眾的合法權益，不利于在全社會形成依法治國、崇尚法治、尊重司法的良好氛圍。

（二）涉法涉訴信訪改革的大體歷程

面對矛盾與問題，黨中央站在人民群眾安居樂業(yè)、國家長治久安和司法權威尊嚴的時代高度，審時度勢，改革攻堅，對涉法涉訴信訪工作改革進行了總體部署，作出了頂層設計。2013年初，黨的十八大三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，將涉法涉訴信訪改革作為60項改革內容之一。按照中央改革總體部署，高檢院和山東省院準確判斷改革形勢，全力應對改革后檢察機關面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，扎實有效地推進涉法涉訴信訪改革。早在2013年8月，為推動全省檢察機關涉法涉訴信訪改革有效開展，省院控申處報經(jīng)省院領導批準，確定濟南、青島、濰坊和菏澤等7個市院先行開展試點工作。菏澤市檢察機關作為全省較早開展此項改革的單位，從涉法涉訴信訪工作改革形勢、任務和具體要求入手，變挑戰(zhàn)為機遇，迎難而上，依法履職，錘煉了隊伍，積累了經(jīng)驗，確保了中央涉法涉訴信訪改革部署在全市檢察機關的貫徹落實。

（三）導入司法程序機制的制度價值

為了做好涉法涉訴信訪改革，中央制定實施了訴訟與信訪分離、涉法涉訴信訪事項導入司法程序、依法按程序辦理、涉法涉訴信訪依法終結和國家司法救助等五項制度，從制度機制、組織領導和提升司法公信力等方面，推動涉法涉訴信訪改革工作部署的具體落實。上述五項制度，特別是涉法涉訴信訪事項導入司法程序制度尤為關鍵和重要。因為，此項制度機制著眼于解決人民群眾信訪事項司法入口不暢的現(xiàn)實問題，以問題解決為導向，以權利救濟為手段，其目的在于確保具有法律訴求的信訪事項順暢地進入法律程序，從而得到司法機關的統(tǒng)一受理、依法辦理和高效處理

二、檢察信訪導入司法程序的工作實踐

涉法涉訴信訪改革以來，菏澤市檢察機關堅持將通過信訪渠道反映的涉及刑事、民事、行政等訴訟權利救濟的控告、申訴、舉報案件與普通信訪事項相分離，嚴格按照級別管轄和范圍管轄規(guī)定，仔細審查訴求性質，嚴格法定時限，部門歸口分流，確保每一件轄內涉法涉訴信訪案件及時進入司法程序，防止因司法入口不暢產(chǎn)生激化矛盾，實踐工作中主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）職務犯罪舉報類信訪事項

按照檢察舉報工作規(guī)定，自收到舉報線索之日起七日內進行導入分流，對符合管轄規(guī)定的舉報線索，分流至反貪、反瀆自偵部門開展初查，自偵部門在三個月內將處理情況回復舉報中心。經(jīng)初查符合立案條件的舉報線索，正式進入立案偵查的司法程序。對不符合立案條件的，舉報中心依法進行不立案舉報線索審查。對于實名舉報人，自偵部門作出不立案決定后，應當制作不立案通知后，會同舉報中心一起向實名舉報人進行答復。2013年以來，菏澤市檢察機關共受理職務犯罪舉報線索1395件，其中涉及貪污賄賂犯罪968件，涉及瀆職侵權犯罪358件，其他69件①。上述舉報線索均按照法律要求，及時導入司法程序，分流偵查部門，依法進行了調查核實。

（二）刑事訴訟監(jiān)督類信訪事項

一是不服法院生效刑事裁判的刑事申訴案件，對申訴人主體適格、法律文書齊全和符合管轄規(guī)定的，依法導入刑事申訴檢察監(jiān)督程序。2013年以來，菏澤市檢察機關共受理不服法院生效刑事裁判申訴案件222件，其中審查結案63件，立案復查159件，提請?zhí)岢隹乖V9件，法院改判3件。二是不服檢察院訴訟終結處理決定的刑事申訴案件，對申訴人不服檢察機關作出的撤銷案件、不逮捕、不起訴，依法導入刑事申訴檢察監(jiān)督程序，2013年以來，菏澤市檢察機關共受理不服檢察院訴訟終結處理決定申訴案件74件，審查結案22件，立案復查52件，變更或撤銷原處理決定32件。三是對公安機關刑事立案或者偵查活動的監(jiān)督申請，先由控申檢察部門根據(jù)事實和法律審查，認為需要公安機關說明不立案或者立案理由的，應及時分流移送偵查監(jiān)督部門辦理，按期辦理并答復申訴人。2013年以來，菏澤市檢察機關共受理對公安機關立案或偵查活動的監(jiān)督申請79件，監(jiān)督后通知立案或不立案54件。

（三）民事行政監(jiān)督類信訪事項

修改實施后的民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定，民事和行政訴訟案件的當事人對民事或行政裁判不服，經(jīng)過法院再審程序后，可以申請檢察監(jiān)督。根據(jù)內部分工，民行政監(jiān)督申請首先由控申部門形式審查，決定是否受理，受理后移送民行部門辦理。2013年以來，菏澤市檢察機關共收到民事檢察監(jiān)督申請402件（含不服法院民事裁判申訴225件，控告民事審判活動違法49件，控告民事執(zhí)行活動違法81件，其他47件），控申部門依法受理308件，民行部門民事抗訴或發(fā)出檢察建議126件。

三、導入司法程序中遇到問題與困難

導入司法程序機制是中央涉法涉訴信訪改革確立的重要制度之一，經(jīng)過幾年來全市檢察機關的貫徹落實和積極實踐，逐步取得了一定的成績、積累了一定的經(jīng)驗，在破解司法入口不暢、暢通信訪訴求渠道等方面發(fā)揮了重要作用。在梳理做法和肯定成績的同時，我們清醒地認識到，這項改革制度在運行和實踐中也遇到了一些問題和困難，突出表現(xiàn)在：一是管轄交叉方面。我國刑事訴訟法對公、檢、法三機關的職權配置，確立了分工負責、相互配合、相互制約原則，基本上解決了大部分案件的管轄問題。但是由于刑事案件復雜性和多樣性，個別案件難免會存在“公檢”“檢法”交叉管轄問題。二是訴訪交織方面?，F(xiàn)實社會生活的豐富多樣決定了信訪訴求的多樣性和復雜性，“訴”上有“訪”，“訪”中有“訴”，法律訴求與普通信訪有時難免會內容相關、彼此交織。三是信訪群眾認知方面。部分信訪群眾對政法各機關的職能定位、案件管轄、訴訟時限等法律事項存在著認識模糊或誤區(qū)，一方面造成信訪人四處上訪、多頭告狀而案件卻遲遲不能進入法律程序，另一方面也會因自己未能在法定時效內提出申訴申請，錯過了申訴救濟法律時效，造成自己信訪訴求導入不了司法程序。

四、加強和改進導入司法程序機制建議

（一）要堅持權利救濟原則，充分發(fā)揮檢察工作權利保障的司法功能

注重權利救濟是現(xiàn)代法治發(fā)展的趨勢，也是司法文明進步的標志。中央部署開展的涉法涉訴信訪改革，緊緊抓住了權利救濟、人權保障這個社會關注的焦點，回應了人民群眾對司法公正、權益維護的新期待，為檢察機關立足憲法法律定位，充分發(fā)揮強化法律監(jiān)督、維護公平正義的司法功能指明了努力方向。

（二）要加強工作組織領導，緊緊依靠院黨組和檢察長來推動落實改革

檢察實踐證明，越是院黨組和檢察長高度重視，涉法涉訴信訪改革工作越能得以順利開展，越是院黨組和檢察長堅強領導，涉法涉訴信訪改革工作越是成績突出。要加強信訪改革工作的組織與領導，將其作為院里的一把手工程，真抓實干，迎難而上，不斷推動涉法涉訴信訪改革工作深入健康開展。

（三）要提升干警素質能力，著力夯實做好信訪改革工作的人力基礎

要加強涉法涉訴信訪改革的培訓工作，促進工作經(jīng)驗交流，特別是要加強一線接訪干警的業(yè)務培訓和工作交流，既要培訓學習刑事、民事和行政檢察業(yè)務知識，也要熟悉黨委政府、政法機關和執(zhí)法執(zhí)紀部門的受案范圍和工作程序，努力為改革深入推進提供堅實的人員和智力保障。

（四）要加強法治宣傳工作，繼續(xù)強化信訪改革新聞輿論的正確引導

要在黨委政法委堅強領導下，積極與宣傳部門、新聞單位的溝通聯(lián)系，既要強化對改革精神、相關制度和典型案例的正確宣傳，也要加強對法律修改、申訴救濟和檢察流程等宣傳力度，充分發(fā)揮新聞輿論的正面引導作用，集聚理解、信賴和支持涉法涉訴信訪改革的正能量。

[注釋]

①上述數(shù)據(jù)來源于2013年以來菏澤市檢察機關業(yè)務數(shù)據(jù)統(tǒng)計.