我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的反思及完善

摘要：我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度作為一種具有中國(guó)特色的制度，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)不斷變化，在宅基地使用權(quán)的取得登記、管理規(guī)劃、流轉(zhuǎn)以及繼承方面出現(xiàn)了一些問(wèn)題，有必要加強(qiáng)立法完善宅基地的有償使用和有期使用制度、完善登記和回收制度，設(shè)計(jì)有限制的流轉(zhuǎn)制度和繼承制度，加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)制度的管理并保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；法律制度

中圖分類號(hào)： D922.3；D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）23-0147-03

作者簡(jiǎn)介：姚聃（1986-），男，漢族，福建建甌人，本科，深圳市寶安區(qū)人民法院民二庭，法官助理，研究方向：民商法學(xué)。

我國(guó)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度具有其獨(dú)特的歷史淵源。它是在公有制和農(nóng)村公社化運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)政策變遷以及相關(guān)立法進(jìn)一步演變產(chǎn)生的。盡管在新中國(guó)建立的前期，該制度曾帶來(lái)了一些積極的社會(huì)效應(yīng)，客觀上鞏固了新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，但是隨著改革的深化發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)村宅基地使用權(quán)漸漸產(chǎn)生了一些問(wèn)題，該制度無(wú)法適應(yīng)變化的社會(huì)情況，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、登記、監(jiān)督等方面的弊端不斷暴露，本文通過(guò)系統(tǒng)分析法和理論聯(lián)系實(shí)踐，嘗試對(duì)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的主要問(wèn)題進(jìn)一步剖析，揭示其制度的缺陷，從法律規(guī)范的角度提出相應(yīng)的建議。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的基本概念與法律特征

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)農(nóng)村和城市郊區(qū)集體所有的農(nóng)村宅基地所享有的占用、使用、受益的權(quán)利。這種用益物權(quán)不同于其它國(guó)家公民直接對(duì)土地享有的所有權(quán)，它是我國(guó)物權(quán)法體系中一個(gè)特有概念。農(nóng)村宅基地使用權(quán)允許權(quán)利人在農(nóng)村宅基地上建造住宅及附屬設(shè)施，但不允許用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。從比較法的角度出發(fā)，西方以英美為代表的資本主義國(guó)家立法通常規(guī)定土地私有制，而中國(guó)的土地屬于國(guó)家和集體所有。這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)有背后的原因，在中國(guó)歷史上，土地私有制最終都會(huì)導(dǎo)致土地兼并出現(xiàn)和許多貧農(nóng)喪失人身自由等嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的現(xiàn)象。因此，國(guó)家為從根本上保護(hù)農(nóng)民利益，由村集體分配土地使用權(quán)，限制其流轉(zhuǎn)，所以它有無(wú)期限性，無(wú)償性和福利性等性質(zhì)。

（一）福利性

由于我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，盡管隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，我國(guó)農(nóng)民生活有了很大改善，但是依然需要國(guó)家的政策扶持。作為一項(xiàng)福利性權(quán)利，宅基地使用權(quán)的地位由國(guó)家法律和相關(guān)行政法規(guī)所確認(rèn)，同時(shí)也受到立法保障。

（二）權(quán)利主體的身份依附性

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利性決定了它適用主體范圍的有限性，根據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律，國(guó)有土地的使用權(quán)主體可以是符合法律規(guī)定的公民和組織。與此不同，國(guó)家通過(guò)立法特殊保護(hù)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體不能是城市的居民，城市居民不得通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、租賃等方式成為合法使用主體，其主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，作為一種社員權(quán)基于身份而取得的。

（三）權(quán)利的無(wú)期限性

農(nóng)村宅基地使用權(quán)之所以成為一項(xiàng)特殊用益物權(quán)，其中一個(gè)原因就是它的無(wú)期限性。與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和地役權(quán)等其它用益物權(quán)設(shè)立時(shí)，由當(dāng)事人之間協(xié)議約定期限不同。農(nóng)村宅基地的取得由法律規(guī)定，而法律并沒(méi)有明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限。因此在實(shí)踐中，主要滿足使用主體條件，經(jīng)合法程序獲得，農(nóng)村宅基地可長(zhǎng)期使用。

（四）權(quán)利的限制性

作為一種國(guó)家通過(guò)立法特殊保護(hù)的權(quán)利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在具有福利性的同時(shí)其用途也受到嚴(yán)格限制。由于該項(xiàng)制度的立法本意是通過(guò)保障農(nóng)民的基本生活條件，進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和國(guó)家安穩(wěn)。盡管在實(shí)踐中，許多農(nóng)民把農(nóng)村宅基地上的建筑物同時(shí)作為住房和經(jīng)營(yíng)性用房，但這是不合法的。

二、我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的發(fā)展與演變

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的發(fā)展和成熟經(jīng)歷數(shù)十年的演變。在新中國(guó)建立前期，由于土地改革尚未完成，農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)，因此不存在公有制為基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)制度。一直到1963年，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)才經(jīng)立法得以確立。在改革開(kāi)放后，農(nóng)村和農(nóng)民的生活狀況發(fā)生極大改變，為適應(yīng)新的社會(huì)形勢(shì)，全國(guó)人民代表大會(huì)相繼通過(guò)《土地管理法》、《物權(quán)法》對(duì)相關(guān)問(wèn)題作了進(jìn)一步規(guī)定，在審批管理、用地限制、用地規(guī)劃等問(wèn)題上進(jìn)行調(diào)整。

這項(xiàng)制度自我國(guó)建立以來(lái)經(jīng)數(shù)代人的摸索探究逐漸完善，它形成了以憲法為統(tǒng)帥，法律為框架，行政法規(guī)和司法解釋為具體實(shí)施細(xì)則的一個(gè)龐大運(yùn)轉(zhuǎn)體系。《憲法》對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的規(guī)定主要是體現(xiàn)在確認(rèn)其法律地位和性質(zhì)上，《憲法》明確規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)歸于農(nóng)村集體①，農(nóng)民不享有所有權(quán)，且在第10條第4款中規(guī)定了禁止農(nóng)村宅基地所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)，但可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)。除了《憲法》外，《物權(quán)法》也對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)做出相關(guān)規(guī)定和調(diào)整，但《物權(quán)法》僅僅以四個(gè)條文對(duì)宅基地使用權(quán)的地位和性質(zhì)加以確認(rèn)，《物權(quán)法》第153條將具體的規(guī)定轉(zhuǎn)移給土地管理法和其他法律。

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的問(wèn)題

（一）取得制度不完善

1.取得主體不明確

我國(guó)法律雖然明確規(guī)定一戶只能申請(qǐng)一處宅基地②，但這種表述相對(duì)模糊，因?yàn)椤皯簟北旧聿皇且粋€(gè)明確的單位，也沒(méi)有相應(yīng)的法律、法規(guī)或者司法解釋進(jìn)行具體規(guī)定。盡管在實(shí)踐中通常參照戶籍管理上“戶”的規(guī)定，但兩種并不屬于同一范疇。

2.取得程序不合理

法律規(guī)定程序要求由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。盡管以行政手段來(lái)管理可能更具有效率，這在法理上是站不住腳的。宅基地使用權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)由其所有權(quán)主體即農(nóng)村集體組織內(nèi)部以民主方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是物權(quán)所有人的基本權(quán)利，為方便管理而不當(dāng)擴(kuò)大行政權(quán)的另一面即侵犯了農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益。

3.取得形式不合理

宅基地使用權(quán)大多為低價(jià)取得，隨著社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化其弊端已經(jīng)越來(lái)越大，農(nóng)民為謀求更大利益，盲目要求申請(qǐng)更多的宅基地，同時(shí)搶占，農(nóng)戶相互買(mǎi)賣(mài)等現(xiàn)象暴露一系列問(wèn)題。

（二）登記不規(guī)范

農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)對(duì)我國(guó)當(dāng)前龐大農(nóng)民集體有巨大影響的權(quán)利，其登記缺乏統(tǒng)一完善的法律制度和程序，按照《物權(quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)除法律另有規(guī)定的以外都需進(jìn)行登記，但是《土地管理法》第13條和《物權(quán)法》第155條的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)不具備實(shí)踐的操作性，對(duì)于具體的登記機(jī)關(guān)、內(nèi)容和、程序都沒(méi)有明確的規(guī)定，各地差異較大，這種制度的不完善最終導(dǎo)致地方的宅基地登記混亂，不規(guī)范給地方行政帶來(lái)壓力。

（三）審批、管理不完善

盡管立法對(duì)農(nóng)村宅基地的劃撥審批嚴(yán)格，但是由于審批的行政色彩過(guò)于濃厚，其中許多縣鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村干部的權(quán)力較大，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督往往滋生權(quán)力尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地土地分配不公，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。另外，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)較落后的地區(qū)，由于缺乏有效的合理規(guī)劃，村民在分得宅基地后一般按照個(gè)人喜好進(jìn)行建設(shè)和利用，這種混亂的建筑不利于農(nóng)村的交通和村民生活的便利。部分農(nóng)民將自己的宅基地以出租或轉(zhuǎn)讓的方式謀利后在承包田中發(fā)展居住點(diǎn)，破壞耕地紅線，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，危害了國(guó)家安全。

（四）流轉(zhuǎn)制度不健全

盡管在立法中受限制③，在利益驅(qū)動(dòng)下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是普遍存在的客觀事實(shí)，法律制度的設(shè)計(jì)對(duì)社會(huì)問(wèn)題適宜引導(dǎo)而不宜堵塞。然而法律以全盤(pán)否定的方式未加以引導(dǎo)疏通，不僅僅沒(méi)有解決問(wèn)題，反而適得其，不利于監(jiān)管。因此盡管該項(xiàng)權(quán)利的流轉(zhuǎn)在立法不得認(rèn)可，但從實(shí)際情況考慮存在問(wèn)題，缺乏必要的審批程序和登記程序以及公示程序。物權(quán)作為一種具有強(qiáng)大效力的支配權(quán)和對(duì)世權(quán)，如果沒(méi)有法定的公示方式就得不到保障，自然也就無(wú)從監(jiān)督，因此相關(guān)的權(quán)力人員侵占土地非法獲取收益的行為，難以根除和制裁。

（五）繼承制度缺失

作為一種特殊的不動(dòng)產(chǎn)，宅基地能否繼承這個(gè)問(wèn)題未從現(xiàn)行立法中找到答案，《物權(quán)法》沒(méi)有具體規(guī)定，而《繼承法》的規(guī)定也未提及宅基地。對(duì)于繼承人屬于本經(jīng)濟(jì)集體內(nèi)成員的，由其直接繼承宅基地及房屋，省略重新申請(qǐng)宅基地的程序，既符合經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)也是合法的。當(dāng)繼承人已不是集體組織成員時(shí)，當(dāng)前法律缺乏相應(yīng)的規(guī)定。從我國(guó)各地的做法上看主要有三種思路。第一，無(wú)條件允許繼承，即只要繼承人符合法定資格，將宅基地使用權(quán)及建筑在其上的房屋視為被繼承的財(cái)產(chǎn)，統(tǒng)一繼承，這種做法簡(jiǎn)單但有欠妥之處。第二，房屋允許繼承，但宅基地上的房屋滅失后，繼承人喪失宅基地使用權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地，這種方式有一定合理性，但容易受到繼承人的惡意躲避。第三，回收補(bǔ)償制，被繼承人死亡后，房屋及宅基地使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，只對(duì)繼承人的房屋價(jià)值給以補(bǔ)償。

四、對(duì)于我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度完善的些許建議

（一）健全使用權(quán)取得制度

我國(guó)采用無(wú)償或低價(jià)取得農(nóng)村宅基地政策，一方面滿足了農(nóng)民生存需求和保障農(nóng)民福利，但另一方面也導(dǎo)致了一些弊端，如宅基地的盲目擴(kuò)張和村民的亂占搶占土地等現(xiàn)象迭出不窮。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)各個(gè)地區(qū)實(shí)際情況建立有償取得制度，對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)范圍的宅基地進(jìn)行有償使用，我國(guó)可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合行政手段來(lái)調(diào)節(jié)土地分配，使資源配置合理高效。在這個(gè)過(guò)程中，立法部門(mén)須以充分保障農(nóng)民權(quán)益為基礎(chǔ)，不能降低農(nóng)民的生活水準(zhǔn)或者增加其生活負(fù)擔(dān)。立法部門(mén)可以根據(jù)農(nóng)民的生活地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)收入來(lái)劃分繳費(fèi)的區(qū)域和等級(jí)，確保低收入農(nóng)民依然可以低價(jià)取得宅基地。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差及收入水平低的地方，我們應(yīng)該堅(jiān)持無(wú)償或低價(jià)取得制。另外，國(guó)有土地中建設(shè)用地規(guī)定了具體的使用期限，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，存在立法空白，這不利于未來(lái)構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

（二）健全登記和回收制度

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)經(jīng)審批取得，該法未明確要求登記。在實(shí)踐中存在大量的農(nóng)村宅基地使用權(quán)都沒(méi)有登記或者登記不完善現(xiàn)象，這種情況導(dǎo)致了許多權(quán)屬不清引起的糾紛。健全相關(guān)登記制度以及規(guī)定具體的機(jī)關(guān)、程序，有利于明確權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)，明晰產(chǎn)權(quán)，減少糾紛。此外，對(duì)于該項(xiàng)權(quán)利的登記制度適宜采用“登記對(duì)抗主義”。一方面，由于農(nóng)村屬于熟人社會(huì)，鄰里之間相互熟悉，對(duì)于農(nóng)村集體內(nèi)部宅基地的使用狀況一般都比較了解，只需登記就足以明晰產(chǎn)權(quán)、保護(hù)善意的第三方。另一方面，有助于提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率降低社會(huì)成本。

（三）健全規(guī)劃制度

農(nóng)村宅基地作為一項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粻顩r和人口數(shù)量等因素合理規(guī)劃。當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村整體土地規(guī)劃既不科學(xué)也不協(xié)調(diào)，對(duì)于農(nóng)村宅基地更是缺乏合理的布局。因此，一方面，政府應(yīng)該健全宅基地規(guī)劃審批制度，對(duì)申請(qǐng)宅基地的主體、宅基地所在地點(diǎn)、宅基地面積等進(jìn)行審批。另一方面，政府還應(yīng)該建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，對(duì)宅基地使用情況進(jìn)行核查，對(duì)違法違規(guī)建筑及時(shí)整改，保護(hù)土地資源。通過(guò)管理機(jī)關(guān)以一年一審或兩年一審的形式來(lái)檢查持證人與宅基地使用者是否一致，土地用途、面積、位置與土地登記是否一致，用地有無(wú)違法行為等，如不符則應(yīng)及時(shí)更正信息，如存在違法情況則須及時(shí)監(jiān)督整改。

（四）健全流轉(zhuǎn)制度

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)人經(jīng)集體同意，可在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受限，本意是為了保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，由于城市居民和農(nóng)村農(nóng)民之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力不對(duì)等，可能導(dǎo)致農(nóng)民資源受到侵蝕。然而這種保護(hù)也不利于資源配置效率，我國(guó)應(yīng)完善其流轉(zhuǎn)制度。第一，將該權(quán)利的流轉(zhuǎn)主體有本集體擴(kuò)張到農(nóng)民集體，其他沒(méi)有宅基地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員除了申請(qǐng)以外也可以通過(guò)交易獲得宅基地。第二，規(guī)定具體的流轉(zhuǎn)條件，流轉(zhuǎn)的土地必須符合村鎮(zhèn)規(guī)劃且不得改變用途，流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)必須產(chǎn)權(quán)明晰，有合法的土地權(quán)屬證書(shū)等證明土地的使用權(quán)。第三，產(chǎn)權(quán)變動(dòng)需登記，農(nóng)村宅基地對(duì)其他農(nóng)民集體轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)農(nóng)民集體同意，并且在土地管理部門(mén)進(jìn)行登記。

（五）健全繼承制度

對(duì)于該項(xiàng)特殊用益物權(quán)繼承的完善應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手。首先，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從客體作適當(dāng)限制，可繼承的宅基地使用權(quán)必須是已建設(shè)有房屋的宅基地使用權(quán)，如果是空置的宅基地不得繼承，防止不合法的謀取侵占宅基地。其次，對(duì)主體也應(yīng)分不同情況作相應(yīng)規(guī)定，對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員，當(dāng)然有權(quán)繼承宅基地及其建筑物，這種做法省略重新申請(qǐng)的過(guò)程也有利于資源使用，自然不受主體資格的限制。但是繼承發(fā)生以后，宅基地使用權(quán)的使用主體變更，如原有的單位“戶”中人數(shù)減少，則可能會(huì)導(dǎo)致人口與宅基地面積不相符等情況。因此，如果房屋及宅基地使用權(quán)無(wú)法分割的話，政府部門(mén)應(yīng)適當(dāng)收取一定費(fèi)用，對(duì)于超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量，在土地登記簿、宅基地使用證上注明。這種情形是非永久性的，在房屋拆遷、整改以后再由集體經(jīng)濟(jì)組織重新確定使用權(quán)。如果繼承人為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，則繼承人和宅基地上的不動(dòng)產(chǎn)可以先由經(jīng)本村登記，然后由符合申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的主體集體參與拍賣(mài)，而繼承人從拍賣(mài)所得款中獲得補(bǔ)償。

五、結(jié)論

宅基地使用權(quán)作為一種我國(guó)特有的，在長(zhǎng)期實(shí)踐中發(fā)展形成的用益物權(quán)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的歷史發(fā)展階段中發(fā)揮了不可替代的作用，但在現(xiàn)階段中存在了相當(dāng)大的問(wèn)題制約著農(nóng)村發(fā)展和安定，主要表現(xiàn)在宅基地使用權(quán)取得、消滅方面的問(wèn)題，登記不規(guī)范、審批管理缺乏規(guī)劃基礎(chǔ)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律秩序欠缺以及缺乏完備的繼承規(guī)范等。筆者主張通過(guò)建立相關(guān)制度來(lái)加以完善，主要是建立適度合理的宅基地部分有償取得和有期限使用制度、完善宅基地使用權(quán)的登記、流轉(zhuǎn)和繼承制度。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人口依舊巨大，而宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民生存的基本條件關(guān)乎集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，我國(guó)應(yīng)該通過(guò)完善立法來(lái)充分保障農(nóng)民的利益。

[注釋]

①<憲法>第10條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；農(nóng)村宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有.

②<農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例>第2條第5款規(guī)定：嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件.堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定.農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn).

③<土地管理法>第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè).

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