我國秸稈資源化綜合利用的法律對策研究

摘要：我國秸稈問題的立法經歷了從明令禁焚到綜合利用的轉變。然而，對于秸稈的綜合利用，我國并沒有法規(guī)、政策和規(guī)章制度對其進行具體規(guī)定。秸稈焚燒和棄置造成的大氣污染問題，應依據我國秸稈資源的現狀，反思我國法律解決秸稈焚燒問題，從而構建我國法律制度層面的秸稈資源化綜合利用體系。

關鍵詞：秸稈資源；綜合利用；法律規(guī)制

中圖分類號：D922.67文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）23-0128-03

作者簡介：魏巍（1991-），男，河南鞏義人，碩士，武漢大學環(huán)境與資源保護法學研究所，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。

一、引言

我國農民對作物秸稈的利用有著優(yōu)久的歷史，由于長期的農業(yè)生產水平低，秸稈數量少，大部分都被當作燃料使用。隨著我國農業(yè)生產現代化水平的不斷提高和農業(yè)生產技術的迅速發(fā)展，秸稈開始出現了大量剩余，秸稈焚燒問題日益嚴重，成為大氣中顆粒物的主要貢獻源。①我國是秸稈產量大國，合理利用秸稈資源，既涉及整個農業(yè)生態(tài)系統中的可持續(xù)發(fā)展問題，又涉及農民生活系統中的家居溫暖和大氣清潔狀況，是實現中國農業(yè)和農村社會經濟可持續(xù)發(fā)展和改善我國大氣狀況的必然要求。②

二、我國秸稈綜合利用立法的缺陷和地方立法的發(fā)展

在法律層面，我國的《環(huán)境保護法》第四十九條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十條第二款、《循環(huán)經濟促進法》第三十四條、《農業(yè)法》第六十五條第二款和最新修訂的《大氣污染防治法》第七十六、七十七條等法律條文都作出了關于秸稈禁止燃燒、禁止隨意處置和綜合利用的原則性的規(guī)定。

雖然我國已經有比較多的法律、法規(guī)（條例）等規(guī)定了秸稈的綜合利用，然而，由于其規(guī)定的比較原則和概括，因此也就缺乏可操作性。對于近年來集中爆發(fā)的環(huán)境問題，尤其是引人關注的霧霾問題，也反映出了我國環(huán)境保護和污染防治立法的不足和經驗的缺乏。我國秸稈資源分布不平衡，因此，也就必須根據地方實際來制定可操作的規(guī)范。

近年來部分地方已經開始關注秸稈隨意焚燒的問題，如《湖北省耕地質量保護條例》第十九條“縣級以上人民政府農業(yè)、環(huán)境保護行政主管部門應當加強對焚燒農作物秸稈危害的宣傳，并制定激勵措施，鼓勵、扶持和指導農作物秸稈還田，修復、改善土壤，補充土壤有機質?！焙笔⊥ㄟ^的《關于農作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》，規(guī)定了“通過露天禁燒推動和促進秸稈綜合利用?！苯K省秸稈相關立法開始較早，2009年5月20日江蘇省人大通過了《江蘇省人大常委會關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》，主要確立了地方各級政府是推進秸稈綜合鼓勵秸稈產業(yè)發(fā)展；支持秸稈利用科技研發(fā)；增加財政投入；補貼農民開展相關產業(yè)；禁止在特定區(qū)域燃燒、棄置秸稈等。江蘇省政府下發(fā)的《關于全面推進農作物秸稈綜合利用的意見》具體執(zhí)行秸稈資源的綜合利用工作。

三、秸稈資源化綜合利用的可實施方案

通過上述分析，筆者認為為促進我國的秸稈資源化綜合利用，立法者在制定法律、法規(guī)時應當考慮以下幾個方面：

（一）構建科學系統的秸稈資源化的法律體系。由于我國秸稈分布和秸稈可能源化分布不平衡，各地法規(guī)的制定必須考慮當地的具體情況。因此，從中央層面制定統一的法律和行政法規(guī)來具體規(guī)定秸稈的資源化綜合利用顯然不現實。在法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章有了原則性規(guī)定的前提下，各地方應當發(fā)揮自主性，在法律和行政法規(guī)的范圍內，結合當地實際，制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章。從而形成中央到地方的統一并且切實可行的秸稈資源化綜合利用的法律體系。

（二）充分發(fā)揮市場在資源配置當中的決定作用，在市場不能發(fā)揮優(yōu)勢的領域，政府必須進行必要的補充和支持。必須將秸稈的資源化作為整體的產業(yè)進行發(fā)展。在這一產業(yè)產生和發(fā)展的過程中，市場的作用不可替代。在發(fā)揮市場作用的同時，秸稈資源化的產業(yè)在初期，政府為解決秸稈隨意焚燒帶來的環(huán)境問題，必須花大力氣在市場不能解決的問題上面。

（三）在管理體制上嚴格劃分責任。針對秸稈資源化綜合利用的管理體制混亂問題，筆者認為必須在全國范圍內依據秸稈資源的具體分布情況，科學劃分出秸稈綜合利用的責任區(qū)塊，并由相關部門的負責人牽頭，組織秸稈禁燒和綜合利用的領導小組，并且具體責任到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級，在強調責任的同時，賦予相應的

執(zhí)法權力。同時，在不同的部門上，由環(huán)保部門牽頭，各部門協調配合，組成系統、協調、靈活的管理機構，具體負責秸稈的綜合利用問題。

（四）加大財政投入關鍵技術?？蒲械耐度胧欠浅＞薮蟮?，這也是很多企業(yè)沒有加入秸稈綜合利用產業(yè)體系的重要原因。政府每年的預算是有限的，政府的財政投入應該針對秸稈綜合利用的關鍵性技術，如倉儲、運輸等亟需突破的技術?？蒲匈Y金的投入必須有針對性，并且建立科研資金使用的嚴格監(jiān)督制度，保證科研資金都能夠得到充分利用。

（五）協調秸稈的收集、調配和利用。在大力發(fā)展秸稈綜合利用產業(yè)的同時，也要輔助企業(yè)保證秸稈資源的充足供應，減少和避免出現部分地區(qū)秸稈收集過多無法處置，其他地區(qū)秸稈資源收集不夠的情況。企業(yè)的秸稈供應必須得到保障，其合法利益才能得到維護，否則，秸稈綜合利用產業(yè)就無法健康的運作和維系。

（六）將焚燒秸稈的外部性內部化，建立秸稈綜合利用激勵制度。在秸稈治理問題上，應當引入激勵措施，即政府對采用環(huán)保方式處理秸稈的農戶予以獎勵，以此引導農戶正確處理秸稈，形成良性循環(huán)。具體而言，各地政府可以采取補貼措施、稅收優(yōu)惠政策，一方面是對采用除焚燒外的其他清潔方式處理廢棄秸稈的農戶進行補貼，降低稅費，激勵農戶；另一方面是對向農戶收購秸稈進行二次利用的企業(yè)進行財政補貼，減免稅收，促進秸稈綜合利用產業(yè)的發(fā)展。

（七）充分利用環(huán)境公益訴訟制度。作為維護國家和公眾的環(huán)境權益的最重要的司法手段，在秸稈資源化綜合利用當中必須發(fā)揮其應有的作用，來滿足社會期待。僅靠政府單方的意愿當然很難讓這一系列的法律、法規(guī)、政策、措施落到實處，必須調動全社會的力量來治理秸稈隨意燃燒造成的環(huán)境污染，而公眾對于和自身息息相關的大氣污染的治理是有極大的熱情的。因此，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的公益性，適當擴大環(huán)境公益訴訟的原告資格，激發(fā)我國公眾參與環(huán)境治理的積極性，引導公眾更加重視生態(tài)環(huán)境。

（八）制定分階段的秸稈焚燒處理計劃。對于氣象條件等比較適宜的季節(jié)，可以允許農民少量的對多余的秸稈進行焚燒。秸稈禁燒全面實現的難度比較大，可以借鑒美國加州地區(qū)的解決方案，其中包括：制定具體的煙霧管理計劃；控制秸桿焚燒的總量；制定分階段的削減報告；③劃定特定的污染管制區(qū)或空氣質量管理區(qū)；設立相應的水稻獎助基金，對以商業(yè)用途的秸稈發(fā)展提供激勵機制。

四、結語

要從根本上解決秸稈焚燒這一問題，就必從秸稈產生的源頭和可利用方式進行深入分析，通過綜合利用這一方式達到標本兼治，減少污染，節(jié)約資源的目的。對秸稈資源化綜合利用進行法律規(guī)制只是處理科學、合法處理秸稈問題的第一步，要最終形成制度化的秸稈處理方案，還有較長的路要走。但是秸稈資源化綜合利用的法律規(guī)制卻是其制度化的前提。

[注釋]

①高申.中國五城市大氣可吸入顆粒物和細顆粒物源解析[D].天津醫(yī)科大學，2012.

②常志州，石祖梁，張斯梅，楊四軍.“區(qū)域統籌、整體推進、終端扶持”是破解秸稈禁燒與全量利用的根本出路[J].農業(yè)資源與環(huán)境學報，2014.12.

③煙霧管理計劃背景[EB/OL].http：//www.arb.ca.gov/smp/smp.htm#background，2013-10-19.