論中國信訪制度的困境、成因及治理對策

摘要：信訪制度作為我國一項具有悠久歷史的制度，在民主政治生活當中發(fā)揮著重要的作用，但是隨著改革開放的發(fā)展和依法治國進程的不斷推進，利益關系和社會格局不斷調整，社會矛盾與沖突呈現(xiàn)加重趨勢，我國現(xiàn)行信訪制度的弊端不斷顯現(xiàn)。本文立足于我國信訪制度現(xiàn)狀，分析了信訪制度在運行中以及其自身存在的主要問題，并結合實際分析了原因，最后提出了完善我國信訪制度的建議。

關鍵詞：信訪制度；困境；原因；治理對策

中圖分類號：D632.8文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）23-0105-02

作者簡介：徐方瑩（1997-），女，漢族，江西廣豐人，江西師范大學政法學院，學生。

我國《信訪條例》中規(guī)定的信訪制度指的是“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。這個制度于1951年正式確立，被譽為中國共產(chǎn)黨所獨創(chuàng)的政治發(fā)明，在特定的歷史時期適應了中國社會轉型的需求。但是隨著近年來社會格局的變動，社會矛盾的不斷加劇，信訪制度面臨著諸多困境，亟待解決。

一、信訪制度面臨的困境

（一）信訪制度困境

第一，信訪職能過于寬泛。雖然《信訪條例》對有關信訪案件的管轄作了規(guī)定，但是由于在信訪工作中長期存在的“潛規(guī)則”，加上條例本身規(guī)定不明確，使得條例中的管轄規(guī)定形同虛設。信訪部門承擔了絕大部分信訪案件的處理工作，造成大量的信訪問題沒有得到及時、有效的解決，這也導致了社會矛盾的不斷累積，促使群眾信訪形式不斷發(fā)展和變化，由寫信訪發(fā)展成為走訪，由個體訪發(fā)展成為群體訪，與此同時，信訪部門管轄權的不斷擴大也使得信訪數(shù)量居高不下，信訪案件大量積壓，信訪部門常常處在非常尷尬的地位。

第二，職能錯位和越位嚴重。信訪問題涉及到社會各個方面，導致了信訪訴求紛繁交錯，有些上訪者反映的問題多且復雜，但信訪部門并沒有實際權力來解決這些問題，可事實上，信訪者在很大程度上認為信訪部門具備這些權力且自然地把他們當做解決問題的責任主體。同時，信訪的權利救濟功能過度擴張，甚至凌駕于司法救濟之上，但在我國憲政制度的架構中，司法救濟才應該是最主要的救濟方式，信訪制度只是一種處于正常司法救濟和行政救濟之外的權利救濟方式，然而，由于我國的司法權威不夠強大，司法救濟的范圍被法律嚴格限制了，人們通常將信訪視作比司法救濟和行政救濟更優(yōu)的救濟方式，出現(xiàn)了“信訪不信法”的現(xiàn)象。

第三，信訪程序嚴重缺失?！缎旁L條例》中對受理、辦理以及回復僅具有原則性的規(guī)定，不具備太強的操作性，在實踐中，“人治”色彩濃厚，立案和處理都依據(jù)領導重視程度以及信訪工作人員的責任心大小而定，有較大的隨意性。雖然原則上信訪部門可以按照群眾的來信來訪的問題性質，依據(jù)自身的職責和業(yè)務范圍進行處理，但是對于如何確定各級各部門的職責問題卻沒有相應的標準，在這些情況下得出的信訪結果勢必不會使得信訪人滿意，有效解決問題和矛盾。

（二）信訪主體困境

第一，信訪人自身不履行相應義務?！吨腥A人民共和國憲法》和我國《信訪條例》都規(guī)定了公民可以向各級政府部門反映情況、提出意見。信訪人對于這些權利十分了解和熟悉，但對其本身所需承擔的義務卻常常被忽略，《信訪條例》中對信訪人的義務做出了“不得捏造事實，不得阻塞、阻斷交通”等明確規(guī)定。然而在上訪過程中，大部分信訪人為了引起相關部門或工作人員的注意往往違背上述規(guī)定，不主動履行自身的義務，采用暴力、野蠻、故意捏造事實等非理性的方式表達自己的訴求，甚至利用信訪威脅當?shù)卣疄樽约褐\取不正當利益。

第二，信訪人不清楚政府職能，往往越級上訪。地方政府對群眾信訪的問題處理得不夠得當，往往使得信訪人赴省進京信訪、反復訪、群體訪，他們認為直接向中央政府甚至是國家高層官員反映情況更容易使自己提出的問題被重視，這些情況嚴重影響了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

（三）信訪部門困境

在政績考核的壓力下，有些政府官員盡己所能，利用手中的權力打壓民眾，堵住群眾表達訴求、反應情況的渠道。在某些時候，當?shù)卣畬τ谝恍┎缓戏?、不合情、不合理的來信來訪用明顯違反現(xiàn)代法規(guī)的不正當方法來滿足信訪人的非分要求，以此來達到息事寧人的效果。有些地方政府官員甚至為了自身的官位升遷，用截訪、堵訪、設黑監(jiān)獄關押、毆打信訪人或者誣告陷害等方式來侵害信訪人的權利，阻止他們信訪。

二、信訪制度面臨困境的原因

（一）內(nèi)在原因

第一，《信訪條例》法律位階較低。通過分析我國的信訪法律制度就可以發(fā)現(xiàn)，《信訪條例》在信訪法律制度中處于最高地位，但在法律地位上卻不是經(jīng)過立法程序正式發(fā)布的國家法律，這種現(xiàn)狀與信訪制度作為我國的一項重要的政治參與制度與解決爭端途徑的定位是不相適應的。

第二，信訪體制松散、機構龐雜。從中央到地方，各個相應的職能部門都設立了信訪機構，但是在現(xiàn)階段，我國信訪機構缺乏整體設計、龐雜分散，各個系統(tǒng)之間缺少統(tǒng)一協(xié)調的機制，這樣的信訪體制在上下級以及同級不同部門之間協(xié)調能力差，工作能力低，與此同時，各部門之間各自為政，以及導致責任推諉和處理結果沖突等情況也會時常發(fā)生。

第三，信訪制度功能錯位。信訪制度是中央政府在政權建立初期為了加強公民的政治參與感而設立的，但近些年來，它的主要功能卻集中到權利救濟上，這是一種不正常的態(tài)勢，在實踐中，公民常常把信訪看作是優(yōu)于其他救濟方式的特殊權利，這弱化了國家司法機關的權威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎，這也使信訪制度陷入了功能錯位的尷尬境地。

（二）外在原因

第一，正常救濟途徑不流暢。當公民權益受到行政權力的侵害時，他可以先向當?shù)卣蛘呱弦患壊块T提起行政復議，這是耗費成本最低也是最簡單的救濟手段，但是在實際操作中，復議申請難，受案范圍狹窄，而且由于接受復議的部門和原有的行政部門之間有著千絲萬縷的利益關系，公民的行政復議更多的時候是被駁回。有些公民也會轉而求助行政訴訟這種救濟方式，到行政部門所在地的法院提起行政訴訟，但現(xiàn)實是法院仍然缺乏足夠的獨立性，并且訴訟時間長，訴訟成本大，問題不得及時、有效的解決，因此只有采用“信訪”這種權利救濟方式來尋求正義。

第二，人大代表作用的缺失。人民有苦處應當向代表人民利益的人大代表反映，讓人大代表來出面找有關機關協(xié)調解決問題，而在現(xiàn)實中，群眾有困難是直接去找有關機關解決。人大代表的不作為讓人民群眾形成了人大代表不好接近、人大代表是個虛職的錯誤看法，當人民群眾遇到問題也沒有想到人大代表，造成了人大代表在問題產(chǎn)生和解決過程中作用缺失。

第三，公民維權意識不斷增強。隨著依法治國的進程的不斷推進，我國公民的權利意識不斷覺醒，在權益受到侵害時，會及時通過相關途徑來維護自己的權益，但大部分公民法律知識有限，不知應該如何通過具體的法律途徑來維護自身利益，同時“有困難找政府”的意識深入人心，這使得將情況和問題反映到政府部門的方法成為最佳選擇。

三、信訪制度困境的治理對策

（一）盡快制定和出臺《信訪法》

雖然《信訪條例》和地方性法規(guī)在一定程度上可以保護到人民的信訪權利，但信訪這項權利應該由正式的法律加以確定，而這個法律，應該是由全國人大制定的，這樣才能更好地建成現(xiàn)代法治社會。因此，《信訪法》的制定與出臺必須盡快提上議程。

（二）規(guī)范信訪制度的功能

信訪制度權利救濟這一功能被過度擴大，群眾對其也期望過高，筆者認為應該規(guī)范信訪制度的功能，讓其回歸作為反映群眾意見和建議的渠道，將權利救濟功能從中分離，從而降低群眾對信訪的過高期望，減少信訪數(shù)量。

（三）完善權利救濟機制

群眾過度依賴信訪原因之一是他們進行正常權利救濟的渠道不通暢，因此要完善相應的權利救濟方式。司法救濟應該成為權利救濟的主要手段，樹立法律和司法在群眾中的權威，讓群眾有困難想到用司法救濟而非信訪。只有完善司法救濟，樹立司法權威才能從根本上解決信訪部門的壓力，信訪才能回歸其本來功能。

（四）充分發(fā)揮人大代表的作用

人大代表應該積極地融入到群眾當中，為群眾解決難事，將群眾原本打算去信訪的問題在基層化解，從而分流“信訪洪流”。筆者認為這還有利于加強人民群眾與人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮人大代表的職能。在一定程度上還可以避免出現(xiàn)上文提及的政府各級各部門之間互相推諉責任現(xiàn)象的出現(xiàn)，減少信訪現(xiàn)象的發(fā)生。

四、結語

信訪制度在中國的社會轉型期調整過較多社會矛盾，但因近些年來社會發(fā)展以及利益格局的轉變等原因，該制度顯現(xiàn)出了較多弊端。通過分析信訪制度出現(xiàn)諸多弊端的內(nèi)在原因及外在原因，從而制定相應對策及時調整該制度，才能使其更好地適應當代社會的需求，同時實現(xiàn)該制度自身的長遠發(fā)展。

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