國(guó)外低價(jià)值可回收物利用政策綜述

胡利勇

摘 要：建設(shè)現(xiàn)代文明城市，人民不可不重視垃圾的處理，最有效的就是垃圾回收和再利用，研究垃圾回收利用和垃圾分類是城市垃圾問題的研究熱點(diǎn)，低價(jià)值可回收物的回收利用面臨“企業(yè)不愿收，居民缺乏分類收集動(dòng)力”的困境，很容易混入其他生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的垃圾，無(wú)形中造成資源的浪費(fèi)。然而在國(guó)外，垃圾回收管理起步早，經(jīng)驗(yàn)較豐富，并且在廢物管理政策方面更有成功經(jīng)驗(yàn)，這就對(duì)我國(guó)低值可回收物回收利用政策的制定有非常大借鑒意義。

關(guān)鍵詞：垃圾回收 垃圾處理 固體廢物 低價(jià)值可回收物

中圖分類號(hào)：G353.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2016）03（b）-0149-04

Abstract：Waste recycling and garbage classification is the hot-spot of urban garbage problem，the recycling of low value recyclable waste faces the problem of "companies are reluctant to collect，and the residents are lack of motivation for garbage classified collection"，And the low value recyclable waste is easy to be mixed with other living garbage and cause the waste of resources.Foreign garbage collection management started early，the waste management policy and their successful experiences have great reference significance to the recycle of low value recyclable waste in China.

Key Words：Garbage collection；Garbage disposal；Solid waste；Low value recyclable waste

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活質(zhì)量也在逐年提高，農(nóng)村人口入住城市潮流越來(lái)越濃，人口增長(zhǎng)帶動(dòng)城市化發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了生活垃圾的種類繁雜。面對(duì)環(huán)境和生態(tài)容量的壓力，人們垃圾管理的問題也越來(lái)越重視。在中國(guó)知網(wǎng)上檢索主題為“垃圾處理”的文獻(xiàn)，返回結(jié)果為46 398篇，2014年、2015年分別為3 805篇和3 140篇，近10年每年幾乎都有3 000篇左右的研究文獻(xiàn)。同樣在中國(guó)知網(wǎng)檢索“垃圾分類”為主題的文獻(xiàn)，結(jié)果有11 807篇，近5年每年也都超過(guò)1 000篇?？梢?，對(duì)垃圾處理和垃圾分類的研究，在學(xué)術(shù)界保持了長(zhǎng)久的熱度。隨著研究逐漸深入，主題也逐漸細(xì)化，該文主要關(guān)注國(guó)內(nèi)外低價(jià)值可回收物的利用政策，總結(jié)附加值低的可回收物的處理經(jīng)驗(yàn)和做法。

什么是低值可回收物，不妨參照2015年6月1日開始實(shí)施的《廣州市購(gòu)買低值可回收物回收處理服務(wù)管理試行辦法》中的定義， “低值可回收物，顧名思義，是指在垃圾投放過(guò)程中極易與其他生活垃圾混淆，且本身仍具有一定回收利用價(jià)值的垃圾，低值可回收物單靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)是很難得到效回收處理的，需經(jīng)過(guò)規(guī)?；厥仗幚?，才能重新獲得循環(huán)使用價(jià)值?！盵1]

就目前來(lái)看，我國(guó)再生資源回收行業(yè)存在很多問題，如：布局分散、產(chǎn)業(yè)集中度低等，回收企業(yè)“利大搶收、利小少收、無(wú)利不收”惡性循環(huán)現(xiàn)象普遍存在。這樣就造成大批量低價(jià)值可回收物混入其他非循環(huán)利用生活垃圾被統(tǒng)一處理，造成資源的極度浪費(fèi)。國(guó)外對(duì)固體廢物管理的立法起步較早，政策體系也比較完善，針對(duì)各種實(shí)際問題積累了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)習(xí)借鑒。

1 國(guó)外垃圾管理的立法概況

1.1 德國(guó)的廢物管理方針

德國(guó)1972年出臺(tái)《廢棄物處理法》，該法是為了處理生產(chǎn)和消費(fèi)中所產(chǎn)生的廢物，并未改變對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行末端處理的方式。后來(lái)，被修改為《廢棄物限制處理法》，強(qiáng)調(diào)避免廢棄物的產(chǎn)生為廢棄物管理的首要目標(biāo)，要求在生產(chǎn)過(guò)程中要采取節(jié)約資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)。

1991年，德國(guó)通過(guò)《包裝法令》，要求所有商品包裝被廢棄后，制造企業(yè)須收集、回收或者回用這些包裝物，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度正式在德國(guó)確立，并成立專門機(jī)構(gòu)，建立了生產(chǎn)者履行義務(wù)集體機(jī)制[3]。

1996年，德國(guó)通過(guò)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)回收利用和廢物管理法》，要求商業(yè)界實(shí)施三項(xiàng)廢物管理戰(zhàn)略：隨后，針對(duì)各個(gè)行業(yè)的法律法規(guī)也陸續(xù)登臺(tái)，比如《飲料包裝押金規(guī)定》《廢舊汽車處理規(guī)定》《廢舊電池處理規(guī)定》《廢木料處理辦法》等[4]。

1.2 法國(guó)的廢棄物管理政策目標(biāo)

法國(guó)作為歐盟成員國(guó)之一，在廢棄物管理法律方面有嚴(yán)格的規(guī)定，首先必須符合歐盟法的規(guī)定。在國(guó)內(nèi)法中關(guān)于廢棄物管理方面主要有兩大法律。第一，1975年規(guī)定了關(guān)于廢棄物的清除和物料回收方面的框架法，在廢棄物管理方面提出來(lái)若干原則；第二，1922年在廢棄物清除以及環(huán)境保護(hù)分類設(shè)施的法律要求，對(duì)廢棄物管理建立了一個(gè)目標(biāo)等級(jí)制度。隨后，法國(guó)環(huán)境法典對(duì)前面提到的相關(guān)法律進(jìn)行了法典編纂，在環(huán)境法典541-1條中對(duì)廢棄物管理進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，提出了有關(guān)廢棄物管理的基本原則。

法國(guó)廢棄物管理政策目標(biāo)（2009—2012）行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)是追求和平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和廢棄物生產(chǎn)之間的關(guān)系。據(jù)此目標(biāo)，環(huán)境法典541-1條規(guī)定，廢棄物管理原則主要包括：（1）廢棄物生產(chǎn)和危害性的源削減原則；（2）組織和限制運(yùn)輸距離和容量的近距離原則；（3）通過(guò)再利用、再循環(huán)或其他一切活動(dòng)旨在獲得可重復(fù)使用廢料或能源的廢棄物回收原則；（4）廢棄物的生產(chǎn)和清除運(yùn)作對(duì)環(huán)境和公眾健康影響的信息公開原則。這一目標(biāo)具有政策上的強(qiáng)制性、相關(guān)性和等級(jí)性，即源削減優(yōu)先，其次為再循環(huán)再使用的發(fā)展和生產(chǎn)者責(zé)任的延伸以及焚化和存儲(chǔ)的減少。

1.3 美國(guó)固體廢棄物處理法

1965年美國(guó)制定的《固體廢棄物處理法》，這也使美國(guó)成為第一個(gè)將廢棄物利用以法律形式確定下來(lái)的國(guó)家。當(dāng)下，美國(guó)的陸地廢棄物管理法規(guī)是1984年國(guó)會(huì)通過(guò)的《綜合環(huán)境響應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》和《資源保護(hù)與回收法》。它強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)要大力資助各州政府的環(huán)保局開展有關(guān)廢棄物處理、資源回收、環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃與回收技術(shù)及設(shè)備研究與開發(fā)，資助培訓(xùn)專業(yè)人員等事宜。[3]

1989年美國(guó)加州通過(guò)《綜合廢棄物管理法令》，強(qiáng)調(diào)要求在2000年前，通過(guò)源削減和再循環(huán)兩種方式進(jìn)行處理廢棄物達(dá)50%，未達(dá)標(biāo)城市，將處以每天l萬(wàn)美元的行政罰款。美國(guó)1990年通過(guò)《1990年污染預(yù)防法》，又提出污染控制以污染預(yù)防政策的補(bǔ)充和取以代末端治理為主的政策[3]。

就城市垃圾管理模式來(lái)講，美國(guó)分為了多個(gè)層次：首先，控制垃圾源頭；其次進(jìn)行垃圾再循環(huán)和堆肥處理；最后才是焚燒或填埋垃圾。 具體表現(xiàn)在，先從產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、購(gòu)買和使用環(huán)節(jié)著手，降低垃圾產(chǎn)量或毒性。如，美國(guó)從1977年開始，將2 L飲料塑料瓶重量從68 g減少到51 g，這樣每年就減少了2.5億磅塑料垃圾。再如，美國(guó)社區(qū)垃圾按量進(jìn)行收費(fèi)，不再收取固定處理費(fèi)用，減少垃圾產(chǎn)生量也就減少了居民的垃圾處理費(fèi)，使居民慢慢開始自覺形成減少垃圾丟棄的意識(shí)；其次，垃圾再循環(huán)比例也從1980年的不到10%上漲到目前的33%；最后，美國(guó)還約有1 800家垃圾填埋場(chǎng)地和很多垃圾焚燒場(chǎng)地，就2008年一年美國(guó)城市固體垃圾的13%、約3 200萬(wàn)噸采用了先進(jìn)的焚燒方式進(jìn)行處理，確保了焚燒過(guò)程中不再造成二次環(huán)境污染。[6]

1.4 日本廢舊產(chǎn)品循環(huán)利用制度

日本廢舊產(chǎn)品循環(huán)利用制度由3個(gè)方面組成，第一個(gè)方面是：以《促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)基本法》（2001年1月生效）為基本法，其是一部法律位階較高的基本法。主要包含了以下6個(gè)方面的內(nèi)容：（1）提出“循環(huán)社會(huì)”的概念；（2）將那些因沒有考慮其價(jià)值而被稱為“垃圾”的物質(zhì)為“可循環(huán)資源”并加強(qiáng)其回收；（3）“垃圾優(yōu)先處理”的次序?yàn)椋簻p少數(shù)量→回收利用→能量利用→安全處理；（4）明確規(guī)定政府、地方主管、企業(yè)及社會(huì)大眾的責(zé)任及義務(wù)，鼓勵(lì)每個(gè)人都為建立循環(huán)社會(huì)做出貢獻(xiàn)；（5）政府建立并健全“促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)的基本規(guī)則”；（6）準(zhǔn)確提出建立循環(huán)社會(huì)政府所采取的措施。日本生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的特點(diǎn)：一是主要側(cè)重于消費(fèi)者的付費(fèi)制度，大多數(shù)法律都規(guī)定將回收的產(chǎn)品消費(fèi)之后所產(chǎn)生的費(fèi)用可以轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。二是鼓勵(lì)相關(guān)的回收系統(tǒng)的相關(guān)企業(yè)建立自己的品牌，并對(duì)回收系統(tǒng)進(jìn)行管理和發(fā)展。三是側(cè)重于循環(huán)利用的個(gè)體機(jī)制，鼓勵(lì)生產(chǎn)者建立回收利用系統(tǒng)，廢棄物的回收和循環(huán)使用是利用工廠來(lái)承擔(dān)的。

第二個(gè)方面是：三部綜合性的法律：（1）《固體廢棄物管理和公共清潔法》（1970年制定，1991年修訂），這部法律在修訂中增加了垃圾產(chǎn)生最小化、垃圾分類處理及回收利用等條款；對(duì)有毒性的固體廢棄物的管理更加地嚴(yán)格；建立并健全垃圾處理系統(tǒng)；將選擇性處理的材料，在生產(chǎn)、分配及消費(fèi)的過(guò)程這幾個(gè)階段對(duì)其進(jìn)行回收利用；（3）《綠色采購(gòu)法》（2001年實(shí)施），這部法律規(guī)定政府及其他單位有優(yōu)先購(gòu)買并使責(zé)任分擔(dān)給社會(huì)公眾；地方政府組織并建立促進(jìn)垃圾減少數(shù)量化委員會(huì)；（2）《促進(jìn)可循環(huán)資源利用法》（1991年生效，2001年修訂更名），更改后為《促進(jìn)資源有效利用法》。這部法律中規(guī)定各企業(yè)務(wù)必要減少垃圾的產(chǎn)生數(shù)量，將零部件作為原用環(huán)保型產(chǎn)品的義務(wù)。

2 國(guó)外固體廢物管理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策

2.1 實(shí)行廢物回收收費(fèi)制度

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)類別主要有定額和定量。其中，定額收費(fèi)又可分為按戶單一費(fèi)率征收、按地區(qū)垃圾量征收單一費(fèi)率；定量主要是依標(biāo)準(zhǔn)垃圾桶數(shù)征收、按重量征收和按垃圾袋數(shù)量等征收方式。

加拿大：誰(shuí)制造垃圾誰(shuí)付費(fèi)。2007年，加拿大首都多倫多市首次規(guī)定生活垃圾收集上限為每戶居民每周6袋，超出部分須自行運(yùn)送至中轉(zhuǎn)站。如有居民未按有關(guān)規(guī)定處理垃圾，他們將面臨90美元罰款的處罰。此外，多倫多市2008年施行規(guī)定：每個(gè)家庭必須選擇小、中、大、超大等不同規(guī)格一種垃圾箱存放放生活垃圾。規(guī)格不同，處理費(fèi)不相同，初步定為小型10美元、中型39美元、大型133美元、超大型190美元。垃圾處理收費(fèi)的抬高致使民眾盡量少的制造垃圾，為垃圾處理工作提供了最大支持。

芬蘭：征收垃圾稅。1996年芬蘭也實(shí)行垃圾稅征收政策，它們規(guī)定對(duì)送往垃圾掩埋場(chǎng)的垃圾以每噸征30歐元繳稅，到2007年，單這一項(xiàng)稅收就突破了5 700萬(wàn)歐元，政府又將這些費(fèi)用用于理垃圾清理、維護(hù)處理設(shè)施以及運(yùn)送等工作中，這樣做不僅可以對(duì)民眾起到警告作用，還能達(dá)到以罰款彌補(bǔ)過(guò)錯(cuò)德效果。[6]

韓國(guó)：垃圾從量收費(fèi)制。從1995年開始，韓國(guó)政府施行從量收費(fèi)政策，他們按垃圾袋征收，收費(fèi)中包括垃圾收集、運(yùn)輸、處理成本以及垃圾袋的制作成本等。一是為了防止居民跨區(qū)亂扔垃圾以逃避責(zé)任，不同區(qū)域采用不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不同區(qū)域采用不同顏色垃圾袋。二是定點(diǎn)定時(shí)收費(fèi)。要求民眾在周末和白天不許扔垃圾。三是現(xiàn)金化收費(fèi)，對(duì)民眾減少污染成本刺激更加直接。刷卡消費(fèi)在韓國(guó)非常普遍，但只有一般垃圾袋必須使用現(xiàn)金，不能刷卡。一般的來(lái)說(shuō)，每個(gè)家庭每個(gè)月最少要花費(fèi)2 500韓元用于垃圾袋購(gòu)買，這樣做的好處是可以讓民眾親身體會(huì)自己所制造垃圾成本，進(jìn)而強(qiáng)化了他們的環(huán)保意識(shí)。[7]

從量收費(fèi)制度的核心在就是增加排污成本給予排放者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而達(dá)到減少垃圾排放量的效果。韓國(guó)京畿道九里市從2012 年便開始試行“餐飲垃圾從量制”，該政策實(shí)施后，最明顯的效果是食物垃圾處理費(fèi)降低了近5成。所以飯店也和家庭一樣實(shí)行“從量制”[8]。

西班牙、臺(tái)灣：垃圾處理費(fèi)與水電消費(fèi)掛鉤。在西班牙巴塞羅那以及我國(guó)臺(tái)灣，通過(guò)水消費(fèi)量來(lái)計(jì)算每戶家庭生活垃圾費(fèi)，并隨水費(fèi)繳納，用水量大就需繳納更多垃圾費(fèi)[9]。但是由于人們使用水或電的數(shù)量與垃圾產(chǎn)生量沒有因果關(guān)系，相關(guān)性較低，因此，并不符合公平原則[10]。居民為了少交垃圾費(fèi)節(jié)約用水， 但是并不一定減少垃圾的排放， 沒有很好的起到減少污染以及保護(hù)環(huán)境的目的[11]。

2.2 鼓勵(lì)非政府組織參與固廢管理，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作和社會(huì)化管理

歐美自20世紀(jì)80年代開始，一直認(rèn)為市場(chǎng)化是解決城市垃圾處理過(guò)程中所遇到的資金難題和效率低下問題的最有效途徑，他們倡導(dǎo)并鼓勵(lì)私人部門積極參與垃圾處理公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，一些國(guó)家還頒布了專門鼓勵(lì)私人部門參與垃圾處理的相關(guān)法律。

德國(guó)：雙元制DSD。主要是通過(guò)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的功能，非常重視發(fā)揮整個(gè)社會(huì)力量對(duì)固體廢物進(jìn)行資源化管理，德國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物處置法》第17條第2款規(guī)定：負(fù)責(zé)廢物管理的執(zhí)法各方及自我管理的工業(yè)部門都可支持此類協(xié)會(huì)的組建及加入。由此可以看出，德國(guó)法律明確了行業(yè)協(xié)會(huì)可以以自己身份直接參與到廢物管理中，并鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行此類行為。這也表明德國(guó)己認(rèn)識(shí)到并肯定了行業(yè)協(xié)會(huì)作用，通過(guò)立法賦予了行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行這種活動(dòng)的權(quán)利[12]。德國(guó)城市垃圾工業(yè)自1991年后全部私有化，垃圾已形成產(chǎn)業(yè)完全按商業(yè)化運(yùn)作，無(wú)論回收、再生，還是運(yùn)輸、買賣或是進(jìn)出口。在《包裝法令》推出的所有新標(biāo)準(zhǔn)和回收法約束下，德國(guó)企業(yè)們創(chuàng)建了德國(guó)雙元制DSD（（Dual System Germany），作為非盈利組織DSD僅有有限的300多名雇員，在其獨(dú)特的“綠點(diǎn)”模式下實(shí)現(xiàn)對(duì)全德國(guó)境內(nèi)一次性銷售包裝廢棄物回收利用體系的高效監(jiān)管，維持其正常運(yùn)作。付費(fèi)的DSD會(huì)員，授權(quán)印制“綠點(diǎn)”（Derrüne Punkt）商標(biāo)，此商遵守德國(guó)的回收法律。

日本：生產(chǎn)者責(zé)任組織。生產(chǎn)者責(zé)任組織是對(duì)某種特定產(chǎn)品負(fù)責(zé)回收的制度，對(duì)于家電的回收，日本采取生產(chǎn)者責(zé)任組織回收模式，即消費(fèi)者—生產(chǎn)者責(zé)任組織—生產(chǎn)者。譬如，日本家電公司所生產(chǎn)的產(chǎn)品垃圾由該公司統(tǒng)一回收、統(tǒng)一處理，這種模式的好處是成本低，效率高。[13]

巴西：拾荒者合作社。巴西拾荒者合作社是現(xiàn)存垃圾處理模式中最具特色的。建立拾荒者合作社投資很少，但經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益很高。過(guò)去在街頭和垃圾場(chǎng)謀生的拾荒者如今在拾荒者合作社廠房流水線上把各種垃圾分類，再賣給不同商家，鄭重成規(guī)模的合作社不僅解決了社保問題，更重要的是促進(jìn)了垃圾回收利用，兩全其美。[14]

2.3 建立獎(jiǎng)懲機(jī)制

居民環(huán)保意識(shí)的高低直接影響著垃圾回收利用率德的高低，要想提高居民的環(huán)保意識(shí)，除了做好宣傳教育工作外，還要采取懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的管理措施予以指導(dǎo)。例如，新加坡在1998年就有有27人因違反有關(guān)環(huán)境法規(guī)而收到法律制裁，甚至有因此勞教長(zhǎng)達(dá)一年之久。

3 結(jié)語(yǔ)

不同國(guó)家的垃圾管理政策和管理制度也不經(jīng)相同同，很多國(guó)家都制定了較為完整的法律制度，引入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，強(qiáng)制垃圾管理措施的有效實(shí)行，同時(shí)結(jié)合經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策鼓勵(lì)非政府組織參與垃圾回收利用的實(shí)踐，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制提高居民的環(huán)保意識(shí)，實(shí)行廢物回收收費(fèi)制度和廢物管理產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作，并且實(shí)行社會(huì)化管理，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量進(jìn)行垃圾處理。

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