談戰(zhàn)略傳播視角下的議題設(shè)置

程曼麗

“戰(zhàn)略傳播”發(fā)端于美國，“議題設(shè)置”來源于美國，無論從概念的界定、理論的探討，還是實踐中的應(yīng)用，美國均積累了豐富的經(jīng)驗。因此，以美國為例探討“戰(zhàn)略傳播視角下的議題設(shè)置”，可以使我們更加清晰地了解美國涉外輿論的形成過程及其影響因素，進(jìn)而為我國的對外傳播提供借鑒與參考。

美國國家安全戰(zhàn)略對其傳播戰(zhàn)略產(chǎn)生重要影響

美國是一個戰(zhàn)略大國。從形式上看，它在不同領(lǐng)域中推出了多個戰(zhàn)略，諸如安全戰(zhàn)略、創(chuàng)新戰(zhàn)略、能源戰(zhàn)略、空間戰(zhàn)略、科技發(fā)展戰(zhàn)略，等等。但是綜觀之下不難發(fā)現(xiàn)，美國的核心戰(zhàn)略是它的國家安全戰(zhàn)略，換句話說，在美國的國家戰(zhàn)略系統(tǒng)中，安全戰(zhàn)略始終處于頂尖位置。因此也就不難理解，為什么美國的“戰(zhàn)略傳播”或“國家戰(zhàn)略傳播”是在美國軍方的主導(dǎo)和推動下運行的。

說到安全戰(zhàn)略，不能不提美國的《國家安全戰(zhàn)略報告》（National Security Strategy，簡稱NSS）。根據(jù)美國國會1986年通過的《戈德華特—尼克爾斯國防部改組法》（Goldwater-Nichols Defenes Department Reorganization Act）第603條的要求，美國總統(tǒng)應(yīng)定期向國會提交并向社會公布反映美國政府外交政策及其戰(zhàn)略走向的《國家安全戰(zhàn)略報告》。該報告由國家安全委員會撰寫，經(jīng)總統(tǒng)簽署后遞交國會。自1986年法案通過至今，美國七屆政府先后向國會提交了15份報告，包括里根2份（1987、1988）、老布什2份（1990、1991）、克林頓7份（1994-2000）、小布什2份（2002、2006）、奧巴馬2份（2010、2015）。

盡管歷屆總統(tǒng)的《國家安全戰(zhàn)略報告》中不乏政績炫耀的成分，也有一些不切實際的承諾，但是鑒于報告提交的日期與下一年度的財政預(yù)算捆綁在一起，它絕非虛設(shè)。事實上，無論就美國國會推出相關(guān)法案的初衷而言，還是就法案實施的時間跨度而言，《國家安全戰(zhàn)略報告》已經(jīng)構(gòu)成美國國家安全戰(zhàn)略的中長期規(guī)劃（冷戰(zhàn)時期則因?qū)μK實施“遏制戰(zhàn)略”而未能制定有關(guān)國家安全的長期規(guī)劃）；它不但決定著美國軍事、外交的走向，也對美國國家戰(zhàn)略的其他部分（包括傳播戰(zhàn)略）產(chǎn)生著重要的影響。

從第一份《國家安全戰(zhàn)略報告》問世以來的近30年間，隨著全球政治、經(jīng)濟(jì)形勢的變化，美國安全戰(zhàn)略的重心也在進(jìn)行著相應(yīng)的調(diào)整。里根入主白宮適逢冷戰(zhàn)后期，與前幾屆政府以文化輸出方式推行美國價值觀的“柔性”手段不同，他著力通過廣播、電視等手段開展火力集中的反蘇反共宣傳，致使美蘇關(guān)系進(jìn)一步惡化。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國最大的“政治”是改變因長時間軍備競賽而下滑的經(jīng)濟(jì)狀況，重振昔日雄風(fēng)。老布什未能完成這一使命?？肆诸D執(zhí)政后著重發(fā)展對外貿(mào)易，美國的商業(yè)模式和消費文化得以在全球推行。小布什上臺不久即發(fā)生“9·11”恐怖襲擊事件，他放棄克林頓政府“自由主義的理想和價值觀”，將打擊恐怖主義、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散作為美國國家安全的首要任務(wù)，形成單邊外交格局和強(qiáng)硬的國家姿態(tài)。阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭則將這種單邊主義推向極致。2008年奧巴馬入主白宮。盡管此時阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭仍在持續(xù)，奧巴馬政府卻不再使用“反恐戰(zhàn)爭”的說法及單邊主義的做法，強(qiáng)調(diào)處理國際事務(wù)將以多邊外交優(yōu)先，并將“普世價值”（universal values）①界定為美國的核心戰(zhàn)略利益。

以上不同時期美國國家安全的核心目標(biāo)與利益訴求均通過《國家安全戰(zhàn)略報告》體現(xiàn)出來，并顯示出各自的特點，如里根時期的“參與擴(kuò)展”戰(zhàn)略、小布什時期的“先發(fā)制人”戰(zhàn)略、奧巴馬時期的“價值觀”戰(zhàn)略等等。

在對美國《國家安全戰(zhàn)略報告》的調(diào)整過程進(jìn)行梳理時筆者發(fā)現(xiàn)，盡管各個時期的報告內(nèi)容有著不同的側(cè)重點，但是歷屆政府強(qiáng)化國家安全的戰(zhàn)略共識是始終存在的，它既沒有因時代的變化而消失，也沒有因執(zhí)政黨的輪替而改變。

奧巴馬政府于2010年公布的《國家安全戰(zhàn)略報告》就充分體現(xiàn)了這種共識。該報告清晰地界定了涉及美國國家安全“四大持久的國家利益”（four enduring national interests），即（a）美國及其國民、美國的盟國及伙伴國的安全，特別是防范核恐怖襲擊的能力；（b）持續(xù)創(chuàng)新、不斷成長的美國經(jīng)濟(jì)；（c）在美國國內(nèi)及全球?qū)Α捌帐纼r值”的尊重；（d）由美國推進(jìn)的國際秩序。有關(guān)美國國家利益與國家安全的類似表述，同樣存在于歷屆政府《國家安全戰(zhàn)略報告》的文本當(dāng)中。有研究者進(jìn)而指出：“從歷年‘NSS報告看，其所謂‘國家安全包含狹義和廣義兩層含義。狹義的國家安全意指美國及其盟國不受其他軍事力量（包括非國家態(tài)的恐怖組織）打擊的能力，而廣義的國家安全則包括有利于美國實現(xiàn)其國家利益和全球領(lǐng)導(dǎo)地位的軍事、經(jīng)濟(jì)、文化和全方位國際秩序等諸多要素。因此，就根本而言，美國之所謂‘國家安全，實質(zhì)就是美國確保并進(jìn)一步伸張其國家利益和全球領(lǐng)導(dǎo)地位的實力部署和制度安排?！雹?/p>

美國的戰(zhàn)略傳播與國家議題設(shè)置

國家安全戰(zhàn)略既然是一種制度安排，就需要組織化的系統(tǒng)予以保障，而“戰(zhàn)略傳播”（即“國家戰(zhàn)略傳播”），正是這一系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，是美國國家安全戰(zhàn)略落到實處的有力保證。2010年，奧巴馬在他第一任期上公布的《國家安全戰(zhàn)略報告》中特別指出，美國必須開展更有效的“戰(zhàn)略傳播”（strategic communications），他說：“貫穿于我們的所有努力，對于維護(hù)我們的全球合法性和支撐我們的政策目標(biāo)而言，有效的戰(zhàn)略傳播是根本性的?！?/p>

“戰(zhàn)略傳播”的概念興起于上個世紀(jì)60年代美國企業(yè)界，其意是指大型跨國公司所進(jìn)行的涉及企業(yè)發(fā)展目標(biāo)和企業(yè)形象的營銷推廣活動。進(jìn)入新世紀(jì)以來，美國國防部所屬“國防科學(xué)委員會”開始著手研究“戰(zhàn)略傳播”的概念，試圖以此整合美國政府多個部門分別開展內(nèi)、外傳播活動，最終形成《戰(zhàn)略傳播：國防部國防科學(xué)委員會的報告》（2004）。報告中有這樣的文字：需要將國家政策統(tǒng)合起來，要對美國文化及政策將會產(chǎn)生的影響有所了解，使戰(zhàn)略傳播重新散發(fā)活力，并且要在政府機(jī)構(gòu)之間、政府與民間機(jī)構(gòu)之間展開二戰(zhàn)以來最為廣泛的合作，運用國家力量中的所有元素打贏當(dāng)前的思想戰(zhàn)爭。2010年3月，在軍方推動下，奧巴馬向美國國會提交了《國家戰(zhàn)略傳播構(gòu)架》報告。在國防科學(xué)委員會前述報告的基礎(chǔ)上，該報告進(jìn)一步將國家戰(zhàn)略傳播系統(tǒng)描述為由總統(tǒng)通過國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)的，由美國內(nèi)政、外交、媒體以及軍事情報部門構(gòu)成的聯(lián)動機(jī)制。從美國國防科學(xué)委員會報告的推出，到奧巴馬《國家戰(zhàn)略傳播構(gòu)架》報告的公布，標(biāo)志著美國政府已將內(nèi)外傳播活動提升到國家戰(zhàn)略的高度，形成了全面整合各方信息和輿論資源的機(jī)制，以及在總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、國家安全委員會統(tǒng)籌管理下各有關(guān)部門分工明確又相互協(xié)調(diào)的組織框架。這使美國的傳播資源呈現(xiàn)出由分散到集中、再到高度整合的過程。有研究者認(rèn)為，與美國政府并行使用的“公共外交”的概念相比，“戰(zhàn)略傳播”的目的性更強(qiáng)，對資源的整合也更為有效。有研究者甚至認(rèn)為，美國正在由“公共外交”向“戰(zhàn)略傳播”轉(zhuǎn)移。

在美國，雖然“戰(zhàn)略傳播”的概念被政府啟用的時間不長，但類似戰(zhàn)略傳播的思想觀念卻早已有之。在此觀念下展開的議題設(shè)置也并不鮮見。根據(jù)美國學(xué)者關(guān)于議題設(shè)置（agenda setting）的研究結(jié)論③反推可知，議題設(shè)置試圖建構(gòu)的是一種先入為主的認(rèn)知框架，采用的手段是對社會輿論的遮蔽式呈現(xiàn)、對調(diào)查數(shù)據(jù)的選擇性使用，以及把復(fù)雜的政策提煉成簡單易行的口號，等等，目的是獲得最大多數(shù)公眾的支持。伊拉克戰(zhàn)爭中美國的輿論動員就是議題設(shè)置的典型案例。

美國遭受恐怖襲擊的第二年（2002年），小布什在向國會提交的《國家安全戰(zhàn)略報告》中，明確使用了“流氓國家”、“恐怖分子和流氓國家”等概念，并將“打擊恐怖主義、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散”作為維護(hù)美國國家安全的首要任務(wù)。在此議題設(shè)置下，對伊拉克的軍事打擊勢在必行。當(dāng)時美國政府面臨的壓力是，出兵伊拉克沒有得到聯(lián)合國安理會的授權(quán)，國際上也有一些反戰(zhàn)的聲音。在此情形之下，為“倒薩”尋求合法依據(jù)、在更大范圍內(nèi)“制造同意”就成為包括媒體在內(nèi)的美國輿論界的共同職責(zé)。戰(zhàn)爭前夕，《紐約時報》《華盛頓郵報》《洛杉磯時報》等主流媒體紛紛以專欄、社論等形式支持政府立場，聲援美國“倒薩”，認(rèn)為布什總統(tǒng)正在努力使全世界變得更加安全；CNN、FOX 等也就此進(jìn)行了全方位報道，使民眾相信推翻薩達(dá)姆政權(quán)是迫切的和必要的。在輿論界千夫所指之下，伊拉克成為“流氓國家”，薩達(dá)姆政權(quán)成為無惡不作的邪惡政權(quán)，推翻它無異于替天行道；而在薩達(dá)姆政權(quán)與大規(guī)模殺傷性武器及恐怖主義之間建立起必然聯(lián)系，使伊拉克戰(zhàn)爭更具有維護(hù)世界和平的重要意義。

如果說，小布什的“先發(fā)制人”戰(zhàn)略以及2003年的伊拉克戰(zhàn)爭尚具有傳統(tǒng)安全環(huán)境下某些特征的話，那么，奧巴馬執(zhí)政以來的若干年間，隨著非傳統(tǒng)安全因素的逐漸增加，他開始將戰(zhàn)略重心向廣義層面的“國家安全”轉(zhuǎn)移——通過“價值觀”戰(zhàn)略確保美國的國家利益和全球領(lǐng)導(dǎo)地位。而根據(jù)2010年奧巴馬向國會提交的《國家安全戰(zhàn)略報告》，美國的國家利益及其全球領(lǐng)導(dǎo)地位全方位地體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等各個方面。這是美國國家議題設(shè)置的出發(fā)點，也是美國國際輿論中許多議題的來源與依據(jù)。

以美國國際輿論中的經(jīng)濟(jì)（金融）議題為例。首先來看美國對于歐元的議題設(shè)置。長期以來，在全球資本市場中，美元一直是主導(dǎo)性的貨幣，在世界金融體系中占據(jù)霸主地位。歐元的出現(xiàn)使美元的優(yōu)勢受到挑戰(zhàn)，并且有可能給美國經(jīng)濟(jì)帶來不利影響。出于“經(jīng)濟(jì)安全”的考慮，美國采取各種手段，包括輿論手段唱衰歐元、打壓歐元。美國權(quán)威大報《紐約時報》曾經(jīng)刊登評論，提出歐元“原罪”說，認(rèn)為歐元區(qū)從建立之日起就有問題，“一個錯誤的開始只會有一個悲慘的結(jié)局”。美國還利用信用手段打壓歐元——通過三大評級機(jī)構(gòu)對歐盟國家的信用進(jìn)行降級處理，并通過國際投行發(fā)表言論，對歐洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢給予悲觀預(yù)測，2009年歐債危機(jī)發(fā)生后尤其如此。美國媒體跟著造勢，借助各種輿論手段推波助瀾。盡管歐盟國家一直在探尋拯救歐元的辦法，包括建立統(tǒng)一的救援機(jī)制、擴(kuò)充救援金額的額度、加大其使用的靈活性等等，并且取得了一定的成效，但人們看到的卻是，在美元與歐元的對峙中，美國始終站在輿論和道義的制高點上，對歐元區(qū)國家指手畫腳，后者的聲音則被淹沒其中。由于美國在傳播資源上占有優(yōu)勢，這一議題在國際輿論中被不斷放大。

美國對于人民幣匯率的議題設(shè)置同樣如此。按照慣例，美國財政部每半年要公布一次國際經(jīng)濟(jì)和匯率政策報告。在此報告框架下，中國曾于1992年至1994年連續(xù)三年被貼上“匯率操縱國”的標(biāo)簽。1995年至今中國雖然沒有再次成為“匯率操縱國”，這方面的呼聲和要求卻從未停止過。2010年，130位美國議員聯(lián)名寫信要求給中國貼上“匯率操縱國”的標(biāo)簽，美國媒體則使用“貨幣戰(zhàn)爭”一詞對此加以渲染，人民幣匯率議題因此被放大、擴(kuò)散，成為國際社會的焦點問題。2011年美國民眾“占領(lǐng)華爾街”行動爆發(fā)后，美國政客們又一次提出人民幣匯率提案。2012年美國大選，“人民幣匯率”更成為兩黨候選人辯論的關(guān)鍵詞，共和黨候選人羅姆尼宣稱，如果他當(dāng)選美國總統(tǒng)，上任第一天就把中國定為“匯率操縱國”，并對中國商品征收重稅。2015年美國中期選舉期間，共和黨總統(tǒng)候選人唐納德·特朗普老調(diào)重彈，再次指責(zé)中國政府通過人民幣貶值的手段換取國際市場的優(yōu)勢。他甚至憤怒地表示：“我們不能繼續(xù)容忍中國強(qiáng)暴我們的國家。”美國總統(tǒng)奧巴馬也于2016年2月公開表示，“過去中國一直進(jìn)行匯率操縱”，“很多人已經(jīng)開始對中國的經(jīng)濟(jì)感到不安……”。應(yīng)當(dāng)說，一個國家貨幣匯率的波動屬于市場行為，與經(jīng)濟(jì)增速的快慢有關(guān)，并非有意為之的“陰謀”。美國之所以經(jīng)年累月地指責(zé)中國“操縱匯率”，從本質(zhì)上說是因為人民幣國際化進(jìn)程的加快（以及亞投行的建立）將會威脅美元的統(tǒng)治地位——如同歐元之于美元，這是美國無論如何不愿意看到的。

美國戰(zhàn)略傳播視角下的議題設(shè)置特點

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，美國戰(zhàn)略傳播視角（框架）下的議題設(shè)置具有幾方面的特點：

第一，以“天下觀”設(shè)置議題

從歷史上看，美國的一些政治、軍事行動雖然是出于維護(hù)本國安全和國家利益的需要，但是它在設(shè)置議題、進(jìn)行輿論動員時，卻往往超越國家、民族的范疇而具有一種“天下觀”或“世界文明觀”。例如冷戰(zhàn)時期美國把對蘇實施的“遏制戰(zhàn)略”與“解救西方文明”聯(lián)系在一起，凸顯了美國一方的正義性。冷戰(zhàn)結(jié)束后，克林頓吸收著名學(xué)者福山“歷史終結(jié)”的觀點，大力推行“民主等于安全”的觀念，意在強(qiáng)調(diào)“民主國家”的安全性和“非民主國家”在世界安全體系中的危險性。2003年，小布什越過聯(lián)合國安理會出兵伊拉克，給出的理由是：薩達(dá)姆政權(quán)暗中為國際恐怖分子提供幫助，給世界和平與安全造成極大威脅。為了維護(hù)世界和平，美國必須對其進(jìn)行軍事打擊。這種明顯帶有觀念政治色彩的輿論修辭在很大程度上掩蓋了美國現(xiàn)實政治中的真實意圖，有助于它在世界范圍內(nèi)“制造同意”，形成共識，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第二，以“道義論”設(shè)置議題

長期以來，美國的外交政策始終圍繞美國的國家利益、國家安全展開，遵循的是馬基雅維利主義的政治觀，所謂的道德、道義并不是最高原則。然而在面對其他主權(quán)國家（尤其是中國這樣社會制度不同的國家）的“威脅”或“人道主義災(zāi)難”時，美國卻拿起民主、人權(quán)、責(zé)任、道義等“價值觀”武器，對其他國家執(zhí)政黨政策、民族問題、宗教信仰、人權(quán)狀況等進(jìn)行抨擊，將對方置于道德法庭的審判席上。有關(guān)人民幣匯率的議題設(shè)置即是如此。人民幣匯率問題原本是一個經(jīng)濟(jì)問題，反映了國家之間在貨幣和匯率政策上的差異。但是美國方面一再強(qiáng)調(diào)，中國政府故意“操縱匯率”，不但損害了美國的利益，也損害了其他國家的利益；美國輿論界亦指責(zé)中國別有用心地挑起全球貨幣戰(zhàn)爭，將給國際社會帶來惡劣的影響。經(jīng)濟(jì)問題由此政治化了。其結(jié)果，不但將中國置于人類社會的對立面上，使之承受著道義上的譴責(zé)，也巧妙掩蓋了美國精英攫取自身利益的現(xiàn)實。

第三，以“合法性”設(shè)置議題

綜觀美國歷年《國家安全戰(zhàn)略報告》不難發(fā)現(xiàn)，其中很重要的一部分內(nèi)容，是為美國當(dāng)前的政策與行為提供合法依據(jù)（解釋）。當(dāng)前出于凸顯不同時期美國安全戰(zhàn)略特征的需要，文中僅將奧巴馬報告中的核心戰(zhàn)略歸納為“價值觀”戰(zhàn)略。事實上，美國的價值觀戰(zhàn)略由來已久并一以貫之。美國早期“天定命運”的觀念是美國國家合法性的依據(jù)，克林頓時期“民主等于安全”的理念是冷戰(zhàn)后實行擴(kuò)張性戰(zhàn)略的合法性依據(jù)，小布什在沒有得到聯(lián)合國授權(quán)的情況下出兵伊拉克，同樣是找到了所謂的合法性依據(jù)。而將美國的價值觀置于國際體系的框架內(nèi)進(jìn)行普世性闡釋的，則是奧巴馬。2010年的《國家安全戰(zhàn)略報告》中特別引用了奧巴馬的話：“從過去到現(xiàn)在，我們的價值始終是我們最寶貴的國家安全資產(chǎn)”。在這份報告中，“我們的價值”（our values）是與“普世價值”（universal values）互換使用的概念，這不但表明“普世價值”與“我們的價值”具有同一性，也進(jìn)一步強(qiáng)化了美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位及其輿論動員、議題設(shè)置的“合法性”。

第四，以隱性手段設(shè)置議題

在美國的國家戰(zhàn)略傳播系統(tǒng)中，現(xiàn)實政治往往隱藏在觀念政治背后，其中的許多運作秘不宣人，美國政府海外信息活動中所謂“白色”“黑色”“灰色”行動之分，就充分說明了這一點。從美國國家戰(zhàn)略傳播系統(tǒng)的架構(gòu)及其運行機(jī)制中不難發(fā)現(xiàn)，無論什么色彩的行動，本質(zhì)上都是一種思想、觀念、意志的導(dǎo)入，與宣傳無異；但是在修辭中，美國政府卻對“宣傳”進(jìn)行了反智化界定，刻意舍棄了這一術(shù)語。威爾遜政府公共信息委員會主席克里爾曾明確指出：“我們不稱之為宣傳，因為這個詞在德國人手里已經(jīng)關(guān)聯(lián)于欺騙和訛誤。”事實上，從威爾遜開始，美國政府就較多使用“信息活動”（information activities）之類的中性詞匯來指稱宣傳活動。在不同歷史時期，美國政府使用過的類似術(shù)語還有“公共事務(wù)”“公共外交”“信息運作”“心理運作”“信息戰(zhàn)”“觀念戰(zhàn)”“心理戰(zhàn)”，等等。從2010年起，在軍方的推動下，美國政府開始用“戰(zhàn)略傳播”一詞來統(tǒng)擴(kuò)上述所有活動。事實證明，通過隱性修辭手法進(jìn)行的議題設(shè)置，在一定程度上掩蓋了美國現(xiàn)實政治中的戰(zhàn)略意圖，同時也使戰(zhàn)略對象國以至整個國際社會易于接受。

綜上所述，美國的戰(zhàn)略傳播是美國國家戰(zhàn)略，尤其是安全戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分；在此框架下的議題設(shè)置則是一種政治修辭，目的是強(qiáng)化美國價值觀的優(yōu)越性，它對世界領(lǐng)導(dǎo)的合法性，以及它的力量優(yōu)于其他國家的重要性。從權(quán)力政治（論）的角度講，美國走向世界的歷史，就是在天定命運、美國至上理念的引導(dǎo)下追求世界權(quán)力中心的歷史。雖然這個過程并非宣稱中的那么高尚，但其中的一些方面，包括美國戰(zhàn)略傳播系統(tǒng)的建構(gòu)，以及美國在政治修辭方面的策略、技巧等值得我們深入研究并參考。

「注釋」

①在奧巴馬提交的2010年《國家安全戰(zhàn)略報告》的行文中，“普世價值”（universal values）與“我們的價值”（our values）是互換使用的概念。

②呂祥：《美國國家戰(zhàn)略傳播體系初探》，載瑪雅主編《美國的邏輯》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第178頁。

③參見麥庫姆斯和肖的論文《大眾傳播的議程設(shè)置功能》。