荊州區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、存在問題與對(duì)策

鄭明川 張善品 王中原

摘 要：發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要規(guī)?；a(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模化生產(chǎn)的最重要途徑。為了更好地指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，我們6人分成2個(gè)組，于9月21～27日對(duì)荊州區(qū)5個(gè)鎮(zhèn)的21個(gè)新型經(jīng)營主體、16名鎮(zhèn)分管人員、35名村組干部、102個(gè)農(nóng)戶針對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、方式、年限、價(jià)格和存在的主要問題進(jìn)行了問卷和調(diào)研，目的是通過調(diào)查了解現(xiàn)狀、解剖問題，提出了加強(qiáng)農(nóng)村土地政策宣傳、搭建土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)、強(qiáng)化指導(dǎo)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、加大政策支持和技術(shù)支持、完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立完善和提高農(nóng)村保障水平、發(fā)展土地股份合作社和積極創(chuàng)新土地托管方式等對(duì)策，對(duì)荊州區(qū)農(nóng)村土地規(guī)范性流轉(zhuǎn)具有指導(dǎo)作用。同時(shí)，對(duì)全省、全國其他類似區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)也有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀問題；對(duì)策

0 引言

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也提速了?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須建立在適度規(guī)模之上，而適度規(guī)模就必須依靠土地合理流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)[1]。為了更好地指導(dǎo)荊州區(qū)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)，我們組織6人分成2個(gè)組，于2015年9月21～27日，對(duì)5個(gè)鎮(zhèn)的21個(gè)新型經(jīng)營主體、16名鎮(zhèn)分管人員、35名村組干部、102家農(nóng)戶，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、方式、年限和價(jià)格等情況進(jìn)行了問卷和調(diào)研。

根據(jù)荊州區(qū)2014年統(tǒng)計(jì)年鑒，2014年底荊州區(qū)國土面積1045.8km2，耕地面積為3.5萬hm2，播種面積為8.0萬hm2；總?cè)丝?7.6萬，其中農(nóng)業(yè)人口29.2萬人。根據(jù)荊州市工商管理局荊州區(qū)分局的統(tǒng)計(jì)，截止2014年12月31日，全區(qū)注冊(cè)登記的新型農(nóng)村經(jīng)營主體470家，其中各類農(nóng)民（農(nóng)業(yè)）專業(yè)合作社312家（種植業(yè)和農(nóng)機(jī)202家）、家庭農(nóng)場(chǎng)158家（種植業(yè)和農(nóng)機(jī)96家）。

1 土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1.1 流轉(zhuǎn)規(guī)模

據(jù)荊州區(qū)經(jīng)管局統(tǒng)計(jì)，截止2014年12月31日，流轉(zhuǎn)土地8556hm2，占耕地總面積的24.4%。2010年、2011年、2012年、2013年、2014年流轉(zhuǎn)的土地依次為55hm2、804hm2、1247hm2、2386hm2、3562hm2，可見土地流轉(zhuǎn)逐年活躍，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年上升，但流轉(zhuǎn)總量仍然偏小。根據(jù)注冊(cè)和流轉(zhuǎn)資料，規(guī)模在2hm2（30畝）以上的新型經(jīng)營主體有571家，經(jīng)營面積2508.7hm2。其中規(guī)模在33.3hm2（500畝）以上的有18家，共計(jì)613.7hm2；規(guī)模在20～33.3hm2有11家，共計(jì)285.1hm2；規(guī)模在6.67～20hm2的有31家，共計(jì)234hm2；規(guī)模在3.33～6.67hm2的有144家，共計(jì)493.3hm2；規(guī)模在2～3.3hm2的有367家，共計(jì)882.6hm2。

1.2 流轉(zhuǎn)方式

荊州區(qū)土地流轉(zhuǎn)的方式以租賃（出租）、轉(zhuǎn)讓、互換（置換）為主，鮮有入股、托管、抵押等形式。根據(jù)調(diào)查，轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包5073.3hm2，占流轉(zhuǎn)面積的59.3%；租賃面積1793.3hm2，占流轉(zhuǎn)面積20.9%；以互換形式流轉(zhuǎn)300hm2，占流轉(zhuǎn)面積3.5%；以土地入股的160hm2，占流轉(zhuǎn)面積1.9%；其它形式1226.7hm2，占14.4%。

流轉(zhuǎn)的8556hm2農(nóng)村土地中，有土地合同和協(xié)議的6378.6hm2（其中不規(guī)范的5113.2hm2），占流轉(zhuǎn)土地74.6%；沒有任何文字手續(xù)的2177.4hm2，占流轉(zhuǎn)土地25.4%。

1.3 流轉(zhuǎn)年限

根據(jù)調(diào)查，在流轉(zhuǎn)的8556hm2中，流轉(zhuǎn)年限10年以上的682.3hm2，占8.0%，3～5年的3971hm2，占46.4%，沒有明確約定期限和1年的3902.7hm2，占45.6%。

1.4 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格

土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格應(yīng)該由流轉(zhuǎn)土地所處位置、當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)、收入水平和轉(zhuǎn)出土地使用效益高低決定。根據(jù)調(diào)查，荊州區(qū)土地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格4.73元/m2，最高的是川店鎮(zhèn)太陽村為24元/m2，最低的2元/m2，最低和最高相差12倍。所有原有的各項(xiàng)政策性補(bǔ)貼仍然歸流出方所得。

1.5 土地流轉(zhuǎn)從自發(fā)、零散逐漸向規(guī)模、有序發(fā)展

2013年以前，“三權(quán)”沒有明確，農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)往往是沒有通過村、鎮(zhèn)，一般連承包權(quán)一起流轉(zhuǎn)了。無序的土地流轉(zhuǎn)制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[2]。今年，荊州區(qū)結(jié)合土地確權(quán)，流轉(zhuǎn)僅限于土地經(jīng)營權(quán)，并印制了統(tǒng)一的《土地流轉(zhuǎn)合同》。

2 荊州區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

2.1 農(nóng)村土地政策宣傳不及時(shí)，欠深入

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不僅近80%的區(qū)直公務(wù)員對(duì)國家農(nóng)村土地政策了解不全，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包括直接分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)村土地政策精神領(lǐng)會(huì)不深，部分村組干部更是一知半解，多數(shù)農(nóng)戶更是不懂。

2.2 對(duì)注冊(cè)登記新型農(nóng)村經(jīng)營主體缺乏正確認(rèn)識(shí)

調(diào)查的21個(gè)農(nóng)村新型經(jīng)營主體負(fù)責(zé)人，有7家安排過涉農(nóng)項(xiàng)目，9家都十分關(guān)心涉農(nóng)和項(xiàng)目政府補(bǔ)貼事宜，希望得到項(xiàng)目支持和補(bǔ)貼，有5家對(duì)沒有安排涉農(nóng)項(xiàng)目和補(bǔ)貼不理解。21家中有12家成立合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)的目的是為了得到更多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和項(xiàng)目或完成上級(jí)的“任務(wù)”湊數(shù)，而不是為了真正緊密型的規(guī)模化合作生產(chǎn)、銷售和管理。

2.3 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

一是集體土地產(chǎn)權(quán)所有者沒有真正行使土地法人應(yīng)有的職能，不愿主動(dòng)從法人的角度去引導(dǎo)、解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題[3]；二是多數(shù)土地流轉(zhuǎn)不符合程序；三是多數(shù)有合同或協(xié)議的不規(guī)范，部分沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同。

2.4 流轉(zhuǎn)土地零散，不集中連片

現(xiàn)在主要是“散戶—散戶”的自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)，流出農(nóng)戶往往是把分散、貧瘠、抗災(zāi)性差的農(nóng)田優(yōu)先轉(zhuǎn)出，這種流轉(zhuǎn)速度慢、田分散、規(guī)模小。

2.5 農(nóng)民保障水平低，戀土情結(jié)重，多數(shù)不愿意放棄土地

一是農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)水平低，不能滿足農(nóng)民養(yǎng)老和看病的保障需要。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)范圍小，額度小，不能發(fā)揮應(yīng)有的保險(xiǎn)作用。如水稻保險(xiǎn)，絕收才補(bǔ)助3000元/hm2，實(shí)際上農(nóng)戶投入都達(dá)到了10500元/hm2以上，補(bǔ)助不及投入的1/3。三是多數(shù)農(nóng)民仍然把土地視為生活的最終保障，這一觀念根深蒂固，致使農(nóng)民不愿意放棄土地，不愿意流轉(zhuǎn)給其他人。

2.6 流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，而且穩(wěn)定性差

荊州區(qū)2014年農(nóng)村居民可支配收入14，158.9元。根據(jù)調(diào)查，如果流轉(zhuǎn)的土地年租金超過10元/m2或350～400kg稻谷/666.7元，種植水稻等大宗農(nóng)作物，管理好、產(chǎn)量高，處在盈虧平衡點(diǎn)，管理稍差或遇到自然災(zāi)害天氣、產(chǎn)量低、就要虧本，風(fēng)險(xiǎn)大，這樣的農(nóng)民專業(yè)合作社收入主要寄希望于項(xiàng)目或補(bǔ)助。

2.7 非糧化趨勢(shì)越來越明顯

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除發(fā)現(xiàn)極少數(shù)改變土地用途外，流轉(zhuǎn)的土地中，有一定面積用于種植蔬菜、苗木、果樹等非糧作物生產(chǎn)，并有逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，這與朱忠貴等人的調(diào)查結(jié)果一致。

3 土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策及建議

3.1 加大農(nóng)村土地政策宣傳和落實(shí)力度

土地流轉(zhuǎn)不僅要考慮土地產(chǎn)出率的提高、土地價(jià)值的增加，還必須考慮土地對(duì)農(nóng)民的基本生存和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的意義。

3.2 搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，逐步建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

土地流轉(zhuǎn)有政府主導(dǎo)型、村委會(huì)主導(dǎo)型、市場(chǎng)化運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)交易主體和依托土地承包經(jīng)營戶為主體建立的土地流轉(zhuǎn)合作社等多種組織形式。

3.3 強(qiáng)化指導(dǎo)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面主動(dòng)作為，結(jié)合實(shí)際，依法制定土地流轉(zhuǎn)程序和規(guī)范合同，有效保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)、責(zé)、利，減少糾紛，促進(jìn)和諧。

3.4 進(jìn)一步加大對(duì)現(xiàn)有適度規(guī)模經(jīng)營的政策扶持力度

適度規(guī)模經(jīng)營有利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率、土地利用率和土地產(chǎn)出率，有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，提高勞動(dòng)綜合生產(chǎn)能力，有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，減輕農(nóng)業(yè)污染，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，有利于保障國家糧食安全，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我們認(rèn)為種植高效經(jīng)濟(jì)作物以1～3.3hm2，大宗農(nóng)作物以3.3～20hm2為宜。

3.5 進(jìn)一步加大科技扶持力度

（1）加大對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的培育，提高從農(nóng)人員的專業(yè)素質(zhì)。

（2）強(qiáng)化農(nóng)技人員包村聯(lián)戶、聯(lián)系新型經(jīng)營主體的責(zé)任。

（3）建立高標(biāo)準(zhǔn)試驗(yàn)示范基地、加速科技成果轉(zhuǎn)化。

3.6 進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

首先，縣級(jí)政府要主動(dòng)作為，充分整合中央、省和地方涉農(nóng)項(xiàng)目和資金，優(yōu)先對(duì)土地流轉(zhuǎn)具有一定規(guī)模的新型經(jīng)營主體的土地進(jìn)行田間工程完善，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，真正做到路相連、渠相通、田成方，能排能灌，旱澇保收。改變目前涉農(nóng)項(xiàng)目多頭、低標(biāo)準(zhǔn)、為了項(xiàng)目而項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀。二是組織村民通過“一事一議”，加大籌勞力度，完善村級(jí)公益性事業(yè)，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。三是調(diào)整部分補(bǔ)助資金的補(bǔ)助方式，改撒胡椒面為突出重點(diǎn)建設(shè)。

3.7 建立、完善和提高農(nóng)村保障、保險(xiǎn)機(jī)制，提升保障能力

一是增加投入，全面提高農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保障水平。二是提高水稻等農(nóng)作物保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是新型農(nóng)村經(jīng)營主體規(guī)模生產(chǎn)者的保險(xiǎn)保障水平。三是結(jié)合實(shí)際增加大棚等設(shè)施保險(xiǎn)。

3.8 正確引導(dǎo)、發(fā)展土地股份合作社

土地股份合作社一般以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)或工商企業(yè)等為龍頭，建立“公司+基地”的緊密型模式，農(nóng)民將自己承包地作價(jià)入股參與開發(fā)，土地確權(quán)確定面積而不確定具體地點(diǎn)，農(nóng)戶與公司利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、盈利返還或二次分紅。也可以在一定行政區(qū)域內(nèi)，成立土地合作社，將一定規(guī)模的土地向本社社員或外單位、個(gè)人進(jìn)行發(fā)包。

3.9 積極創(chuàng)新，探索土地托管方式

土地托管是規(guī)?；?jīng)營的新途徑，可以加快農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的步伐，在促進(jìn)糧食增產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的同時(shí)，將農(nóng)村富余勞動(dòng)力解放出來，轉(zhuǎn)移出去，給農(nóng)民參與社會(huì)文化事業(yè)提供了更大空間。

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