英國早期教育政策

一、英國早期教育政策的提出背景

1998年，布萊爾帶領(lǐng)的新工黨提出了第一項(xiàng)早期教育干預(yù)政策——“確保開端”（Sure Start），并首次提出了早期教育的國家戰(zhàn)略“國家兒童保育戰(zhàn)略”（National Childcare Strategy）。以此為開端至2014年，英國政府換了三屆（布萊爾連任兩屆政府），但對早期教育階段的重視與干預(yù)卻一直沒有改變。這一長期、持續(xù)的政策與英國的社會和政治環(huán)境緊密相關(guān)。首先，人口、社會與經(jīng)濟(jì)的變化迫使英國政府改變傳統(tǒng)的就業(yè)與家庭政策。人口老齡化和經(jīng)濟(jì)衰退意味著英國政府需要鼓勵更多的婦女就業(yè)；而生育率下降、單親家庭比例增加以及雙親家庭父母共同工作比例的提高意味著需要更具支持性的家庭政策，尤其是有關(guān)早期保育的政策，以解放更多女性勞動力和鼓勵生育。其次，近二十年的多學(xué)科研究不斷表明，早期干預(yù)對兒童未來就業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)成就具有重要影響。對于處境不利的兒童而言，早期干預(yù)更被視為一種低成本高收益預(yù)防負(fù)面行為與社會后果的策略。最后，2010年的一份關(guān)于英國兒童貧困狀況的獨(dú)立報告鮮明地提出，兒童0～5歲階段的經(jīng)濟(jì)與教育狀況決定了其以后的貧困程度。由此，“奠基階段”（Foundation Years）概念被提了出來，并深刻影響了英國早期教育政策。以上三方面因素，特別是解放家庭勞動力、投資兒童以期待未來的社會和經(jīng)濟(jì)回報成為了英國政府積極持續(xù)地干預(yù)早期教育階段的主要動力。這一背景也解釋了為什么英國的早期教育政策都同時涉及家庭與就業(yè)政策（比如，不斷延長母親和父親的產(chǎn)假時間與增加靈活性成為多項(xiàng)早期教育政策的核心目標(biāo)之一），以及始終關(guān)注貧困弱勢兒童。

二、英國早期教育體制簡介

本文將介紹英國從1998年至2014年的早期教育政策及其實(shí)施效果。在介紹具體內(nèi)容之前，有必要先簡單梳理英國的早期教育體制與機(jī)構(gòu)，并明確一些重點(diǎn)概念。

1.英國早期教育覆蓋范圍

英國對早期教育階段的定義可以等同于學(xué)前教育階段。英國的義務(wù)教育始于5歲。所有在9月1日滿5歲的兒童都需要接受正規(guī)學(xué)校（或獲得批準(zhǔn)的家庭）的教育。長期以來，英國的教育政策已經(jīng)涵蓋了5歲以上兒童的教育。新的早期教育政策則將關(guān)注點(diǎn)放在了0～5歲這一階段，因而與學(xué)前教育階段的概念等同。英國對早期教育階段的另外一個稱謂是“奠基階段”。

2.英國的保教一體化

由于早期教育涵蓋了嬰兒（0～2歲）與幼兒（2～4歲）階段，保育（care）便成為早期教育的重要部分。英國的各項(xiàng)早期教育政策都強(qiáng)調(diào)保育與教育一體化的重要性?？梢哉f，保教一體化是英國早期教育政策的特征之一。

3.英國早期教育主要機(jī)構(gòu)

英國的早期教育機(jī)構(gòu)種類繁多，英國國家教育標(biāo)準(zhǔn)局（OFSTED）將各種機(jī)構(gòu)分成五大類：一是兒童保育員（Child minders），在政府注冊的個人從業(yè)者，照顧一位或多位0歲到18歲之間的兒童；二是家庭組織（Domestic premises providers），在政府注冊的家庭活動小組；三是非家庭場所的非政府早期教育機(jī)構(gòu)（Nondomestic premises providers），私立和非營利的早期教育機(jī)構(gòu)以及課外活動團(tuán)體；四是地方政府舉辦的早期教育機(jī)構(gòu)，特許學(xué)校、自由學(xué)校（Local authority-maintained，academies and free schools），地方政府管轄的早期教育中心、保育學(xué)校，或者公立小學(xué)以及中學(xué)里設(shè)立的幼兒班；五是私立/獨(dú)立學(xué)校（Independent schools with nursery provision），包含幼兒班的私立學(xué)校。

根據(jù)英國最新的督導(dǎo)政策，這五類早期教育提供者/機(jī)構(gòu)都要接受英國政府的質(zhì)量監(jiān)督，即定期的督導(dǎo)。在這些機(jī)構(gòu)中除了地方政府管轄的早期教育機(jī)構(gòu)外，其他所有的機(jī)構(gòu)或個人服務(wù)都需要由家長付費(fèi)購買。但是，后面介紹的很多政策都不斷努力提升對家庭與兒童的資助范圍，資助的經(jīng)費(fèi)可以用于以上所有五類機(jī)構(gòu)。

從服務(wù)兒童的年齡范圍看，公立小學(xué)、中學(xué)和私立學(xué)校的幼兒班一般都是從3歲開始；部分私立學(xué)校將幼兒班擴(kuò)展到招收2歲的兒童。地方政府舉辦的“確保開端”的兒童中心則可以為0～5歲的兒童提供服務(wù)。兒童保育員、家庭組織的活動團(tuán)體，以及一些非營利和私立的早教機(jī)構(gòu)也可以招收0～5歲的所有兒童，甚至可以招收超過5歲的兒童。（見表1）

需要指出的是，這一分類是根據(jù)英國教育標(biāo)準(zhǔn)局的督導(dǎo)類別總結(jié)的，在每一個類別中還存在更加多樣化的機(jī)構(gòu)和服務(wù)方式。

三、1998年以來早期教育政策內(nèi)容

1.國家保育戰(zhàn)略和確保開端項(xiàng)目

1998年，英國政府頒布了針對英格蘭地區(qū)的“國家保育戰(zhàn)略”（the National Childcare Strategy for England），開始高度重視早期教育階段?！按_保開端項(xiàng)目”（Sure Start Programme）則成為落實(shí)這一國家戰(zhàn)略的具體實(shí)施方案。1998年提出的“確保開端項(xiàng)目”受到美國的“確保開端”項(xiàng)目的影響，其核心為對處境不利地區(qū)的家庭提供早期干預(yù)和支持，以確保在這些家庭中生活的兒童不會陷入繼續(xù)貧困的惡性循環(huán)中。需要注意的是，2001年之后，這一政策在一定程度上受到負(fù)面評估的影響而從“確保開端地方項(xiàng)目”改換為新的“確保開端兒童中心”（Sure Start Childrens Centre）。雖然兩者在名稱上有連續(xù)性，但是其不同也非常明顯。

2.“每個孩子都重要”綠皮書

2003年，英國政府又頒布了“每個孩子都重要”（Every Child Matters）綠皮書這一標(biāo)志性政策文本。這一政策文件的出臺是對2000年2月英格蘭8歲女孩維多利亞·科里比亞（Victoria Climbie）受虐致死事件的直接回應(yīng)。根據(jù)英國政府的調(diào)查，此事件主要是由于兒童社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部門和警方之間聯(lián)系合作不足導(dǎo)致的。因此，這一新的政策明確提出了跨部門合作的改革目標(biāo)，并在以后的政策中得以延續(xù)。此外，綠皮書明確提出了兒童發(fā)展的五項(xiàng)目標(biāo)：健康（healthy）、安全（staysafe）、快樂并有所成就（enjoy and achieve）、做出積極貢獻(xiàn)（make a positive contribution）和達(dá)到良好的經(jīng)濟(jì)狀況（achieve economic well-being）。這五項(xiàng)目標(biāo)成為以后十幾年政策與規(guī)劃的共同目標(biāo)。

3.十年保育戰(zhàn)略

2004年，即將迎來大選的布萊爾政府又頒布了“父母的選擇，孩子的最好開端：兒童保育十年戰(zhàn)略”（Choice for Parents，the Best Start for Children：A Ten-year Strategy for Childcare）。這一戰(zhàn)略一方面是對“確保開端”的一些負(fù)面評價的回應(yīng)，另一方面也是將“每個孩子都重要”綠皮書中的目標(biāo)操作化的過程，規(guī)定了國家在2004—2014年的具體計劃和目標(biāo)。另外，重視支持家庭、支持父母實(shí)現(xiàn)工作/家庭平衡也是這一戰(zhàn)略的重點(diǎn)，而這一側(cè)重也成為以后政策的重點(diǎn)。

基于這一戰(zhàn)略，一系列的行動計劃得以推廣并實(shí)施，包括“確保開端兒童中心”、早期卓越教育中心（Early Excellence Centres）和社區(qū)兒童中心（Neighbourhood Nurseries and Childrens Centres）。

四、“兒童保育十年戰(zhàn)略”

1.目標(biāo)

2004年8月，英國政府頒布了由財政部、教育技能部和工作與養(yǎng)老金部聯(lián)合出臺的“父母的選擇、孩子最好的開端：兒童保育十年戰(zhàn)略”的草案，在歷經(jīng)3個多月的咨詢后，進(jìn)行修改，并最終于2004年12月正式頒布新的“兒童保育十年戰(zhàn)略”。該政策于2005年4月開始實(shí)施。

英國政府在“兒童保育十年戰(zhàn)略”第1章第4條中就開宗明義地指出，政府工作的重點(diǎn)就是要確保每個孩子都有最好的人生開端以及父母具有更多平衡工作與家庭生活的機(jī)會。早期教育與家庭和就業(yè)政策的緊密聯(lián)系在這個文本中得以突顯。基于這一聯(lián)系，政策規(guī)定了三項(xiàng)實(shí)施原則：一是確保每個兒童的生活與發(fā)展都有盡可能好的開端；二是根據(jù)新的就業(yè)需求，確保家長，尤其是母親能夠獲得就業(yè)機(jī)會，并在職業(yè)生涯中取得持續(xù)進(jìn)展；三是確保家庭在其平衡工作與家庭生活中可以自由選擇。

2.具體內(nèi)容

“兒童保育十年戰(zhàn)略”的主要內(nèi)容可以分為四個方面，具體如下所述。

一是擴(kuò)大父母的選擇：確保父母能夠在平衡工作與家庭生活方面具有更多和更加靈活的選擇。具體包括：到下一屆議會結(jié)束之前，實(shí)現(xiàn)一年12個月的帶薪產(chǎn)假，而第一步是在2007年4月將帶薪產(chǎn)假延長至9個月；到下一屆議會結(jié)束前，確保母親可以合法地將帶薪產(chǎn)假轉(zhuǎn)移給父親；每一個家庭都能夠通過當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的兒童中心而獲得綜合性的服務(wù)，包括信息咨詢、健康、家庭支持、兒童保育和其他與兒童和父母相關(guān)的服務(wù)，到2008年建立2500個兒童中心，到2010年建立3500個兒童中心。

二是擴(kuò)大保育服務(wù)的覆蓋面：確保所有年齡在14歲以下的子女家庭都能夠得到支付得起的高質(zhì)量和靈活的保育服務(wù)。具體包括：到2008年為止，確保地方政府履行新的職能，以滿足當(dāng)?shù)丶彝サ男枨螅蛔罱K實(shí)現(xiàn)所有3～4歲的兒童都能享受一年38周，一周20小時的免費(fèi)高質(zhì)量保育服務(wù)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的第一步是到2010年為止所有3～4歲兒童實(shí)現(xiàn)一年38周，一周15小時的免費(fèi)保育服務(wù)；到2010年為止，所有3～14歲的兒童都能夠在學(xué)校以外的機(jī)構(gòu)中獲得兒童保育服務(wù)，服務(wù)時間延長至早上8點(diǎn)到下午6點(diǎn)。

三是確保質(zhì)量：提供世界一流的早期保育服務(wù)，任用高技能的兒童保育人員，并創(chuàng)設(shè)高質(zhì)量的早期教育環(huán)境。具體包括：所有的日間保育機(jī)構(gòu)都由專業(yè)人員管理；從2006年4月開始，政府每年都確保投入1.25億英鎊至早期保育和教育，以確保服務(wù)的高質(zhì)量、可持續(xù)性和可支付性；改革現(xiàn)有的監(jiān)管模式以提高早期教育與保育服務(wù)的質(zhì)量。

四是提供支付得起的保育服務(wù)：所有的家庭都能夠支付得起自己所需要的保育服務(wù)。具體包括：到2006年4月為止，將政府資助的保育費(fèi)用占據(jù)保育成本的比例由70%提高到80%；對于年收入為34000英鎊的雙職工夫婦，在新的改革政策下，家庭支付兩個孩子的養(yǎng)育成本將從85%的比例降低到75%的比例，合計一年節(jié)約700英鎊，而且在這一步的基礎(chǔ)之上，政府的長期政策目標(biāo)是將這些家庭的早期保育與教育成本降低到可承受范圍之內(nèi)；本報告同時宣布，從2006年4月開始，額外撥款五百萬英鎊在大倫敦區(qū)行政范圍內(nèi)開展試點(diǎn)項(xiàng)目，以探索創(chuàng)建可支付的早期保育的方式與方法。

3.特點(diǎn)

“兒童保育十年戰(zhàn)略”與前期的“確保開端地方政府項(xiàng)目”以及“每個兒童都重要”綠皮書的最重要的區(qū)別是其開宗明義地突顯兒童保育與早期教育服務(wù)與父母工作之間的關(guān)系?！皟和Ｓ陸?zhàn)略”的政策邏輯為：通過鼓勵父母選擇早期保育服務(wù)來鼓勵父母（尤其是低收入家庭的父母）外出工作，然后通過工作，來改進(jìn)這些家庭的經(jīng)濟(jì)情況，從而減少兒童貧困現(xiàn)象。但是，綜觀全文，強(qiáng)調(diào)鼓勵父母工作的邏輯是這一政策的核心。鼓勵父母選擇早期保育服務(wù)的關(guān)鍵在于增加服務(wù)覆蓋面，降低服務(wù)費(fèi)用，以及提升服務(wù)的靈活性以適合家長的工作時間。另外，與其他政策相一致的是，“兒童保育十年戰(zhàn)略”也強(qiáng)調(diào)早期保育與教育質(zhì)量問題，提出高質(zhì)量的保育與教育本身就是對兒童將來負(fù)面行為的有效預(yù)防。至于保育質(zhì)量問題，這個政策提供了一個方向，具體落實(shí)是在后面的政策和督導(dǎo)的改革。

4.實(shí)施階段

“兒童保育十年戰(zhàn)略”還具體規(guī)劃了實(shí)施的幾個階段，主要分布在2004年12月到2014年12月這十年期間，共分為三個階段來進(jìn)行。不同的分期階段內(nèi)，該政策都提出了不同的發(fā)展目標(biāo)和具體內(nèi)容。（見表2）

5.“兒童保育十年戰(zhàn)略”的效果評估

前文介紹了“兒童保育十年戰(zhàn)略”所設(shè)定的四個方向上的具體目標(biāo)，評估實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的程度是評估這一政策效果的最直接方式之一。但是，我們也可以看到，很多目標(biāo)在2010年之后，缺乏具體的時間表和實(shí)現(xiàn)方式。2014年是十年戰(zhàn)略的最后一年，但在這一年里并沒有看到英國政府公布專門針對“兒童保育十年戰(zhàn)略”效果的評估報告，因此，對于一些核心目標(biāo)，比如產(chǎn)假延長至1年，還無法對其評估。

評估這樣一個長期政策的另外一個問題是政策的實(shí)施期間超過制定政策的政府的屆期。這就意味著，新政府對舊政策的評估可能會有不同側(cè)重點(diǎn)，或者會結(jié)合新的政策進(jìn)行。這也正是英國十幾年早期教育政策評估所突顯的一個不足——長期的政策是否能夠在規(guī)定期間（如10年）之內(nèi)得以延續(xù)是不確定的。

最后，由于“兒童保育十年戰(zhàn)略”包含了英國早期保育與教育政策的多方面內(nèi)容，對其的評估其實(shí)相當(dāng)于對整個早期保育與教育服務(wù)的評估，也必將包括其他相關(guān)政策，比如“確保開端兒童中心”等。因此，對綜合性政策的評估無法避免地將綜合評價多項(xiàng)動態(tài)政策，而這很難說最終的評估結(jié)果是針對“兒童保育十年戰(zhàn)略”的，還是多項(xiàng)中央與地方政策互相影響促動的結(jié)果。

基于以上的討論，下文對“兒童保育十年戰(zhàn)略”的評估主要看：一是專門針對這一戰(zhàn)略的評估報告；二是對于一些定量性目標(biāo)是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)（很多數(shù)據(jù)只公布到2010年）；三是其他相關(guān)報告。

（1）2007年兒童保育和早期教育階段調(diào)研報告

自1998年“國家保育戰(zhàn)略”制定以來，英國國家社會研究中心就每一年或兩年對早期保育和教育的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研。雖然這個調(diào)研并不是專門對“兒童保育十年戰(zhàn)略”設(shè)計的，但是2007年的這份報告非常鮮明地提出是對“兒童保育十年戰(zhàn)略”實(shí)施效果的初步評估。因?yàn)閺臅r間點(diǎn)來看，1998-2007年之間的主要早期保育與教育就是“兒童保育十年戰(zhàn)略”，針對這一階段變化的總結(jié)，可以在一定程度上視為對這一新政策的專門評估報告。

這份報告對“兒童保育十年戰(zhàn)略”的整體實(shí)施效果給予較為負(fù)面的評價：報告認(rèn)為“兒童保育十年戰(zhàn)略”并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，尤其是在幫助低收入家庭方面效果甚微。具體而言體現(xiàn)在以下方面。

一是到2007年報告調(diào)查期結(jié)束為止（2007年1月至4月為調(diào)查期），與2004年相比，選擇使用早期保育服務(wù)的家庭比例并沒有繼續(xù)上升。另外，雖然低收入家庭為“兒童保育十年戰(zhàn)略”的關(guān)注重點(diǎn)，但是這些家庭使用早期保育服務(wù)的比例仍然很低，因此，很難實(shí)現(xiàn)政府所希望達(dá)到的鼓勵父母工作來降低兒童貧困比例的目標(biāo)。由此可見，目前的兒童保育服務(wù)和工作機(jī)制并不足以幫助這些家庭的父母返回職場。在調(diào)查中，這些家庭更強(qiáng)調(diào)早期保育服務(wù)價格太高，以及缺乏早期保育服務(wù)信息等問題。

二是針對3～4歲年齡段兒童使用免費(fèi)早期教育的情況，調(diào)查顯示，86%的3到4歲兒童使用了這一服務(wù)。但是，對于低收入家庭以及亞裔兒童家庭而言，使用政府免費(fèi)早期教育服務(wù)的比例仍然低于平均標(biāo)準(zhǔn)。

三是雖然新政策規(guī)定更多的學(xué)校開展課后小組活動，但是對于課后活動小組的使用情況，與2004年相比，并沒有發(fā)生變化。

四是雖然在早期保育與教育可支付性方面有一定改進(jìn)，但是服務(wù)價格仍然成為多子女家庭以及具有年幼子女家庭無法使用這些服務(wù)的重要原因。這一點(diǎn)在少數(shù)族裔家庭中更為明顯。這一狀況也很可能反映出很多家庭并不了解已有的優(yōu)惠政策。比如，申請稅費(fèi)減免的家庭并沒有因?yàn)檎叩母淖兌靡栽黾?。另外，?fù)雜的稅收行政管理方法也可能制約了更多的家庭享受這一優(yōu)惠政策。

五是獲得財政資助的家庭比例提升，這在很大程度上是因?yàn)楦嗟墓椭魈岣吡藢蛦T保育需求的支持。但是，高收入群體在這方面的受益明顯多于低收入家庭。

六是大部分家庭認(rèn)為幼兒保育服務(wù)的覆蓋面和靈活性仍然無法滿足家庭的需求。雖然近幾年幼兒保育機(jī)構(gòu)有所增加，但是很多少數(shù)族裔父母仍然認(rèn)為無法找到合適的保育服務(wù)，而這也有可能與高昂的服務(wù)價格存在相關(guān)。無法滿足家庭需要的其他原因是缺乏假期期間的保育服務(wù)和無法滿足一些特殊上班時間家庭的需要。雖然新政策已經(jīng)延伸了學(xué)校對家庭開放的時間，但是很多家長仍然無法在學(xué)校假期期間找到合適的保育服務(wù)。另外，對于單親家庭而言，很多單親父母親的工作時間特殊，他們普遍反映難以找到適應(yīng)他們工作需要的保育服務(wù)。

最后，很多家庭仍然主要依賴于非正式保育服務(wù)，尤其是依靠祖父母的免費(fèi)保育支持。

這里需要指出的是，2007年的報告雖然是針對“兒童保育十年戰(zhàn)略”的，但是，顯然只能算作一個中期報告。后面的報告，尤其是2014年的報告顯示了以上不足的領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了改進(jìn)。但是，2007年以后的報告都不是專門針對“兒童保育十年戰(zhàn)略”的，因此，只能看作是對整體早期教育政策與規(guī)劃效果的評估。

（2）定量目標(biāo)的達(dá)成

根據(jù)“兒童保育十年戰(zhàn)略”中的具體三階段目標(biāo)，2010年之前的目標(biāo)大部分得以完成，包括共建成3500所“確保開端兒童中心”；所有3～4歲兒童都享有一周15小時，一年38周的免費(fèi)早期教育服務(wù)；母親的產(chǎn)假延長至9個月；政府的年度撥款到位；政府的減稅政策到位。但是，對于2010年之后提出的一些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況并不清楚，包括所有3～4歲兒童享有一周20小時，一年38周的免費(fèi)早期教育服務(wù)；母親產(chǎn)假延長至12個月；免費(fèi)早教服務(wù)擴(kuò)展到處境不利地區(qū)的2歲兒童。

（3）其他相關(guān)報告

除了政府主導(dǎo)的評估之外，英國的高等院校和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)也不斷地發(fā)表針對整體政策或者某一方面的評估報告。其中比較有影響力的包括埃莉諾·布朗和卡羅爾·伯格的《在新的確保開端項(xiàng)目的框架下對有行為問題兒童家庭的干預(yù)項(xiàng)目的評估》報告。報告對如何能夠使“兒童保育十年戰(zhàn)略”發(fā)揮優(yōu)勢，從而讓家長和兒童互動的高質(zhì)量學(xué)前教育服務(wù)進(jìn)行了研究。報告發(fā)現(xiàn)，新的方案受到了多數(shù)家庭的普遍歡迎，并且在受惠者中年輕父母居多；參與家庭在健康行為、人際關(guān)系、父母角色以及產(chǎn)婦健康等方面均有良好的變化。

另外，英國兒童、學(xué)校和家庭部官網(wǎng)于2008年7月7日報道了“家庭保育員合作方案”（Family Nurse Partnership Program）的效果，認(rèn)為這一方案能夠幫助改善嬰兒、幼兒和他們家庭的生活。而這一方案是在“兒童保育十年戰(zhàn)略”的影響下開始的，因此，也可以視為“兒童保育十年戰(zhàn)略”的效果之一。

除了這些正面的評價之外，對“兒童保育十年戰(zhàn)略”的負(fù)面報道也逐漸增加。尤其是在2008年，聯(lián)合國兒童基金會將英國兒童列為發(fā)達(dá)國家中“最不快樂”的群體的報告引起了很多公開的反思。全國教師家長協(xié)會聯(lián)盟（the National Confederation of Parent Teacher Associations）的發(fā)言人馬格麗特·莫里斯說：“孩子們剛剛出生就被我們剝奪了美好的童年，這是一種危機(jī)。”一些專家指出，英國所有的公立、私立保育機(jī)構(gòu)都必須按照政府設(shè)定的幼兒基礎(chǔ)階段課程進(jìn)行早期教育，其中包括讀寫、算術(shù)、問題解決等共69項(xiàng)學(xué)習(xí)目標(biāo)，在一定程度上毀掉了兒童的快樂童年。

（責(zé)任編輯 張慧籽）