實施教育基建項目的問題與對策

馮嵩

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對教育的經(jīng)濟(jì)投入也越來越多，教育基本建設(shè)項目的數(shù)量、體量和覆蓋面大幅擴(kuò)大，辦學(xué)條件得到了改善。而教育基建項目中所存在的規(guī)劃缺乏遠(yuǎn)見和考慮、建設(shè)管理水平不足和檔案管理不規(guī)范等問題嚴(yán)重影響了經(jīng)費(fèi)使用的有效性。本文從教育基建項目的概念和現(xiàn)狀入手，分析當(dāng)前教育基建項目存在的問題，并提出相應(yīng)對策。

一、教育基建項目的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

1.概念界定

基本建設(shè)（capital construction），即社會主義國民經(jīng)濟(jì)中投資進(jìn)行建筑、購置和安裝固定資產(chǎn)以及與此相聯(lián)系的其他經(jīng)濟(jì)活動?；窘ㄔO(shè)的內(nèi)容主要有：建筑安裝工程，設(shè)備購置，勘察、設(shè)計、科學(xué)研究實驗、試運(yùn)轉(zhuǎn)、征地、拆遷和建設(shè)單位管理工作等?；窘ㄔO(shè)的類型主要包括：按建設(shè)的性質(zhì)分為新建項目、擴(kuò)建項目、改建項目、遷建項目和恢復(fù)項目；按建設(shè)的經(jīng)濟(jì)用途分為生產(chǎn)性基本建設(shè)和非生產(chǎn)性基本建設(shè)。

教育基本建設(shè)項目，是指學(xué)校使用政府性資金、自籌資金、國內(nèi)外基建貸款以及社會捐款等其他專項資金，以擴(kuò)大、改善教育教學(xué)能力或新增辦學(xué)效益為主要目的新建、改擴(kuò)建工程。主要包括學(xué)校教育教學(xué)及輔助配套設(shè)施新建、改擴(kuò)建建設(shè)項目，具體包括教學(xué)樓、行政樓、實驗實訓(xùn)樓、圖書館、食堂等功能建筑的建設(shè)工程及場地綠化改造、電擴(kuò)容等項目。

本文中的教育基建項目主要是指我國現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育、成人教育等各學(xué)校的基本建設(shè)項目。

2.發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對教育的經(jīng)濟(jì)投入也越來越多，2008年至2012年國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出五年累計7.79萬億元，年均增長21.58%，2012年占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4.28%，實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃《綱要》提出的4%的目標(biāo)。2013、2014和2015年，4%目標(biāo)得到進(jìn)一步鞏固，為教育改革發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。一段時間以來，全國各地各類學(xué)?；椖考娂娚像R，教育基本建設(shè)項目的數(shù)量、體量和覆蓋面大幅擴(kuò)大。這些基建項目按照出發(fā)點(diǎn)不同大致可以分為兩類。

一類主要是“補(bǔ)不足”，主要集中在基礎(chǔ)教育學(xué)校。我國是一個幅員遼闊的大國，由于歷史的因素和自然條件的制約，部分地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，教育投入嚴(yán)重不足，學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施亟待改善。為貫徹落實教育規(guī)劃綱要，均衡發(fā)展九年義務(wù)教育，切實縮小城鄉(xiāng)教育差距，努力促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，黨和政府高度重視上述地區(qū)的教育基建工作，部署了一系列行動計劃。國家于2010年啟動實施了農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃，到2013年，中央財政4年累計安排薄弱學(xué)校改造計劃補(bǔ)助資金656.6億元，支持農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改善辦學(xué)條件，取得明顯成效；于2014年起，啟動實施全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作，全國計劃用3～5年規(guī)劃新建、改擴(kuò)建校舍約2.2億平方米，截至2015年10月底，已完成5166萬平方米的校舍建設(shè)。

另一類主要是“促發(fā)展”，主要集中在高校、職業(yè)教育學(xué)校。20世紀(jì)末，高等教育在我國穩(wěn)步上升發(fā)展的態(tài)勢凸顯，主要呈現(xiàn)在高等教育學(xué)校不斷擴(kuò)大的招生規(guī)模和顯著提升的高等教育入學(xué)率。在1999年之后，我國高等教育步入了數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張的黃金時期，很快實現(xiàn)了由“精英化”向“大眾化”的轉(zhuǎn)變。同時，基于職業(yè)教育在實施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略中具有特殊的重要地位，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）等文件，以促進(jìn)其發(fā)展?；诖耍珖芏喔叩冉逃龑W(xué)校、職業(yè)教育學(xué)校、基礎(chǔ)教育學(xué)校和地方政府都著手規(guī)劃、組建大學(xué)城、新校區(qū)、集中學(xué)園區(qū)等。

無論是哪一類，教育基建項目的實施，都無外乎一個原因，那就是隨著時代的進(jìn)步，人們實際需要的提升和思想理念的更新讓原有的硬件設(shè)施再難以滿足需求。而且學(xué)校的基建項目無論大小，都須有一個十分明確而具體的目標(biāo)。這個目標(biāo)從總體來說，就是為了改善辦學(xué)條件，創(chuàng)造一個堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和理想的學(xué)習(xí)環(huán)境。從具體的基建項目來說，如造一棟教學(xué)樓，就是要解決教室問題；造一棟宿舍樓，就是要解決教師或?qū)W生的住宿問題。所以，教育基建項目的實施都面臨著一些相同的問題。

二、實施教育基建項目存在的問題

1.規(guī)劃布局的重視程度不夠

（1）規(guī)劃布局不長遠(yuǎn)

教育的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該更加具有前瞻性，從規(guī)劃本身的意義來看，起到的應(yīng)該是引領(lǐng)作用。但是實際情況往往不是這樣，如農(nóng)村學(xué)校的布局是隨著適齡入學(xué)人口日漸減少，原來的教學(xué)資源利用率越來越不足，倒逼著教育部門進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。還有的規(guī)劃在信息化教學(xué)發(fā)展迅猛的今天，制定時沒有考慮社會發(fā)展的趨勢，使得很多新推廣的教學(xué)環(huán)節(jié)無法正常開展。

（2）規(guī)劃考慮不周全

由于高校擴(kuò)招、基礎(chǔ)學(xué)校教學(xué)要求的提高等原因，很多學(xué)校各類用房已經(jīng)不能滿足教學(xué)、科研和生活的需要。但我們遺憾地看到，很多學(xué)校無可奈何地進(jìn)行著低水平應(yīng)急性新建、應(yīng)付性改造的基礎(chǔ)建設(shè)，事實上造成相當(dāng)多的項目決策和討論的時間短，立項依據(jù)不科學(xué)，設(shè)施功能論證不完備，項目匆匆上馬，建設(shè)倉促迫切，設(shè)計難以周全。農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃實施過程中，就發(fā)現(xiàn)個別省份因規(guī)劃校舍建設(shè)用地落實困難，影響了項目進(jìn)度的問題。部分高校、農(nóng)村學(xué)校建設(shè)新校區(qū)時，交通、生活用水、用電等因素甚至不在考慮范圍內(nèi)，新校區(qū)建成后師生的學(xué)習(xí)、生活、出行很不便。

（3）規(guī)劃難以堅持貫徹

規(guī)劃經(jīng)過科學(xué)合理的論證并確定后，應(yīng)該在一定時期內(nèi)作為項目實施的藍(lán)圖，嚴(yán)格按照規(guī)劃實施項目建設(shè)。但目前在實際操作中，認(rèn)為規(guī)劃只是一種象征性的程序，或認(rèn)為制定的校園規(guī)劃僅僅是美麗的圖畫和紙上談兵，其實難以真正實現(xiàn)的人不在少數(shù)。有些規(guī)劃甚至淪落為向上申請項目、資金和建設(shè)用地的一種手段。這種實際上的無規(guī)劃狀態(tài)，造成在具體建設(shè)項目安排上便只能著眼于當(dāng)時工作的難易，缺乏長遠(yuǎn)和整體的打算，天長日久，學(xué)校的建設(shè)將陷入困境，發(fā)展將受到影響。

2.項目建設(shè)的管理水平不足

在教育基建項目建設(shè)的過程中，落后的管理模式和管理人員專業(yè)水平的欠缺會造成很多問題的產(chǎn)生，而最后的結(jié)果經(jīng)常是整體項目投資金額的增加。目前，這種現(xiàn)象可以說是普遍存在的。

（1）規(guī)劃方案與實際需求的脫節(jié)

委托專業(yè)設(shè)計公司或團(tuán)隊拿出擬建設(shè)教育基建項目的設(shè)計方案，是必要的工作流程和正常的工作方式。但在實際操作中，多數(shù)教育基建管理人員的專業(yè)程度、資歷、經(jīng)驗與設(shè)計單位專業(yè)設(shè)計人員相比明顯不足，容易對設(shè)計單位過分依賴和信任，對建設(shè)方案與實際需求契合度的嚴(yán)謹(jǐn)把握變得難以實現(xiàn)，前期設(shè)計的不恰當(dāng)就可能造成施工階段的設(shè)計變更。另外一種常見情況，則是因為項目立項階段的倉促，調(diào)研不夠深入，征求使用單位意見的論證未充分開展，建設(shè)方案與實際使用者需求的客觀脫節(jié)，項目建成后往往不能達(dá)到預(yù)期效果而需要返工。

（2）工程建設(shè)招投標(biāo)市場秩序不夠規(guī)范

國內(nèi)目前監(jiān)督工程建設(shè)卓有成效的方式之一就是公開招投標(biāo)，其制度設(shè)計的初衷是規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域市場交易行為，引入市場公平競爭機(jī)制。但在工程實際招投標(biāo)過程中，不可避免的利益誘惑讓部分人鋌而走險，出現(xiàn)違規(guī)操作，投標(biāo)單位用圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠投標(biāo)等不正當(dāng)?shù)母偁幨侄潍@得中標(biāo)，從而導(dǎo)致項目中標(biāo)價格失實的現(xiàn)象發(fā)生。

（3）施工階段監(jiān)管不到位

主要體現(xiàn)在對現(xiàn)場監(jiān)管不到位，使施工單位有空可鉆，存在以次充好，虛假變換施工材料設(shè)備等情況；對聯(lián)系單的簽證審核把關(guān)不嚴(yán)，會造成聯(lián)系單簽證工程量與實際不符；對工程量減少或取消項目沒有督促施工單位出具聯(lián)系單予以明確，會造成施工單位虛報造價，從而導(dǎo)致實施過程中常出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象。

3.資金的投入水平仍然偏低

學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，是師生學(xué)習(xí)生活的前提，教學(xué)樓、圖書館、食堂等項目都是不可或缺的。然而正是因為學(xué)校建設(shè)的特殊性，項目建造成本較高，相關(guān)項目資金是否能及時足額撥付就成為了項目管理中的關(guān)鍵因素。目前，雖然國家對教育的相關(guān)投入不斷增加，農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃等財政撥付?？畹慕逃椖恳膊粩嘣龆?，但是由于我國正處于促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡化發(fā)展、全面提高高等教育質(zhì)量的關(guān)鍵時期，建設(shè)項目資金需求不斷增加，教育基建項目仍然存在不同程度的資金短缺問題。學(xué)校尤其是公立學(xué)校的融資渠道非常有限，基本除財政教育經(jīng)費(fèi)撥款外，只能依靠金融機(jī)構(gòu)貸款，一般來說也就是以銀行貸款為主。公立學(xué)校屬于事業(yè)單位，按照國家相關(guān)規(guī)定，以公益性為目的的事業(yè)單位不能設(shè)定抵押與擔(dān)保，加之建設(shè)項目不以盈利為目的，資金收回大多需要較長的周期，這對于發(fā)放貸款的銀行來說具有不小的風(fēng)險和壓力，更增加了資金落實的難度。雖然目前很多學(xué)校正在積極探索多元化的融資渠道，例如有的學(xué)校開始嘗試捐贈辦學(xué)等建設(shè)模式，并取得了一些效果，但對于更多的學(xué)校來講，現(xiàn)階段可借鑒的意義并不是很大。

4.檔案的規(guī)范化管理亟待加強(qiáng)

（1）檔案管理意識淡薄

一些建設(shè)單位對于檔案管理的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為項目檔案管理工作無足輕重，只是消極應(yīng)付。大部分單位甚至沒有專職檔案管理人員，或者管理人員變動頻繁、業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高，對崗位人員也缺少監(jiān)管，和工程技術(shù)人員之間應(yīng)有的配合就更無從談起。這些直接導(dǎo)致教育基建檔案收集難、整理難和利用難，與工程整體建設(shè)進(jìn)度不同步，工程項目技術(shù)文件分散、損壞、丟失的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至有個別人借機(jī)隨意篡改相關(guān)文字和數(shù)據(jù)的情況，嚴(yán)重影響了教育基建檔案的實用性、真實性和系統(tǒng)性。

（2）檔案管理機(jī)制不健全

相關(guān)規(guī)章制度欠缺或不完善，沒有科學(xué)地明確操作流程、規(guī)范管理標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容。而且，教育基建工程大多是系統(tǒng)工程，涉及土建、給排水、綠化、內(nèi)部裝飾以及信息化等多項子工程，一般由多家參建單位共同完成，如果建設(shè)方缺乏必要的基建檔案管理制度和指導(dǎo)、檢查的機(jī)制，將致使各參建單位要求不明確，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，歸檔的教育基建檔案質(zhì)量參差不齊，格式和內(nèi)容不符合規(guī)范，必然給檔案的利用帶來一定的影響。

（3）檔案管理硬件落后

檔案管理都需要一定相關(guān)投入，但部分教育基建項目建設(shè)單位只注重工程建設(shè)本身的硬件發(fā)展，面對必需的檔案管理相關(guān)投入則刻意強(qiáng)調(diào)困難，致使設(shè)施落后甚至不足，存在沒有專門的檔案室或檔案室狹小，無法滿足防火、防盜、防潮相關(guān)要求等問題。管理手段落后，信息化程度不高，難以適應(yīng)項目建設(shè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的新常態(tài)，影響了檔案管理的效益的開發(fā)和利用。

三、改善實施教育基建項目的對策

1.加強(qiáng)調(diào)研，科學(xué)規(guī)劃教育基建項目

學(xué)?；窘ㄔO(shè)工作綜合性非常強(qiáng)，常涉及財政、土地等多個部門的協(xié)調(diào)配合，因此，項目建設(shè)的事前規(guī)劃至關(guān)重要，需引起高度重視。

（1）做好立項調(diào)研

在項目開始之前，項目管理組要對該項目的需求迫切性、已有教學(xué)資源、前景、建設(shè)過程中的困難、資金來源、投入使用后的效益等進(jìn)行評估，充分利用已有資源，作出理性分析，制定科學(xué)合理的計劃，切實保證建設(shè)項目能順利開展、進(jìn)行和達(dá)到預(yù)期使用目的，絕不能盲目擴(kuò)張、貪大求洋。

（2）重視規(guī)劃的科學(xué)性

隨著國家和社會對教育教學(xué)條件的改善越來越重視，學(xué)?；椖恳?guī)模逐年擴(kuò)大，投資額不斷增加，重視資金預(yù)算編制和制定項目效益預(yù)測報告制度的要求應(yīng)運(yùn)而生，因此，項目管理人員要注重調(diào)研，對新建項目進(jìn)行科學(xué)、合理的投資分析，有的放矢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地安排專項資金。同時，按照勤儉節(jié)約辦教育的要求，牢固樹立成本意識，在施工過程中，盡量減少隨意修改預(yù)算而造成的時間和資金浪費(fèi)。

（3）統(tǒng)籌考慮規(guī)劃安排

學(xué)校基建項目經(jīng)常安排在放假期間進(jìn)行，要求開學(xué)前完成，所以，更應(yīng)該重視項目建設(shè)的前期規(guī)劃和整個計劃安排，要根據(jù)學(xué)校的實際資金情況和需求，提前做好時間和資金等方面的保障工作。

2.加強(qiáng)監(jiān)管，完善教育基建項目管理體制

教育基建項目建設(shè)具有使用財政資金、實施周期較長、環(huán)節(jié)較多等特點(diǎn)，要保證規(guī)劃有效落實、資源有效配置，就必須加強(qiáng)對教育基建項目的監(jiān)管，建立健全的管理體制。

（1）厘清職責(zé)，各司其職

教育行政部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)進(jìn)行職責(zé)的適當(dāng)劃分，教育行政部門只從事規(guī)劃和監(jiān)管的工作，從而在減少自身工作負(fù)擔(dān)的同時突出強(qiáng)化監(jiān)管職能，而由學(xué)校負(fù)責(zé)建設(shè)的具體招投標(biāo)等工作。

（2）全過程進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)工程造價管理

全過程監(jiān)管可以及時發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行調(diào)整。具體而言，就是：在決策階段，學(xué)校要根據(jù)發(fā)展前景和使用需求合理確定項目建設(shè)規(guī)模及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立工程造價管理中心，設(shè)立信息管理崗位，充分考慮建設(shè)期間可能出現(xiàn)的影響工程造價的各種因素，全面、科學(xué)地編制項目投資估算；在設(shè)計階段，要通過競爭擇優(yōu)來確定設(shè)計單位，加強(qiáng)設(shè)計圖紙的審核工作，避免設(shè)計漏項以減少設(shè)計變更，從而降低承包方的索賠幾率；在施工階段，要嚴(yán)格控制設(shè)計變更、工程材料變更，堅持實施全過程控制，對需發(fā)生的變更要嚴(yán)格按照規(guī)定的會簽和確認(rèn)程序進(jìn)行，加強(qiáng)現(xiàn)場簽證管理；在竣工階段要嚴(yán)格控制工程預(yù)算外的費(fèi)用，對未按圖紙要求完成的工作量及未按規(guī)定執(zhí)行的施工簽證等一律核減費(fèi)用。

（3）保持獨(dú)立，定期檢查

身份的獨(dú)立能讓其在監(jiān)管時更加實事求是。所以，對重特大項目可以聘請社會獨(dú)立部門進(jìn)行專門的工程驗收，并聯(lián)合紀(jì)檢部門對資金使用開展定期專項檢查。

3.加大投入，解決教育基建項目的后顧之憂

我們的教育資金投入首次在2012年達(dá)到GDP的4%，但是這一目標(biāo)設(shè)定的最初實現(xiàn)年份是2000年，而且，這個數(shù)字與美國等發(fā)達(dá)國家相比還是有不小的差距。發(fā)展不足，依舊是我國教育事業(yè)的現(xiàn)實情況。因此，我們的政府部門不能僅僅滿足于這一目標(biāo)，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)在教育這一公共領(lǐng)域的投入，并且做到?？顚Ｓ?，尤其是側(cè)重解決已經(jīng)嚴(yán)重滯后的農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，在硬件上給予其足夠保障。但是，僅僅依靠政府的力量是不夠的，應(yīng)該繼續(xù)鼓勵民辦教育的發(fā)展，積極吸納社會資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，為我國的教育事業(yè)增添更多的新生力量。當(dāng)然，在這一過程中要避免一些地方出現(xiàn)強(qiáng)行要求地方企業(yè)和個人捐贈的情況，而可以嘗試通過減免稅收等方法鼓勵社會資本投資建校，進(jìn)而緩解當(dāng)前教育資金投資不足的問題。

4.增強(qiáng)意識，提高教育基建項目的檔案工作水平

（1）增強(qiáng)檔案規(guī)范化管理意識

要充分認(rèn)識到教育基建檔案規(guī)范化管理是提高教育基建工程管理、促進(jìn)教育科學(xué)發(fā)展的重要保證。切實把教育基建檔案管理納入教育基建工程計劃，納入教育基建工程規(guī)章制度，納入崗位責(zé)任制考核，以確保教育基建檔案管理與教育基建工程建設(shè)同步。做到基建工程檢查時同步檢查基建檔案，基建工程交竣工驗收時同步驗收基建工程交竣工檔案，使教育基建檔案管理從工程建設(shè)源頭上加以掌控，提高其歸檔質(zhì)量和管理水平。

（2）完善基建檔案管理體制

制定包括工程項目檔案的收集、整理、保管、鑒定、統(tǒng)計、利用等各項制度，并真正落實責(zé)任部門和管理人員。在項目準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段和竣工驗收階段，加強(qiáng)工程技術(shù)人員與檔案人員之間的業(yè)務(wù)交流和工作溝通，保證基建檔案的及時收集、完整歸檔，加強(qiáng)基建檔案過程管理。

（3）增強(qiáng)檔案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力

作為基建檔案管理者，除了要有較高的檔案專業(yè)水平和業(yè)務(wù)技能外，還要懂得基建方面的管理程序及相關(guān)知識。

（4）積極探索基建檔案信息化管理的新途徑

各級教育管理部門應(yīng)積極大膽地探索教育基建檔案的信息化管理方法和措施，加強(qiáng)基建檔案數(shù)字化建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使教育基建檔案的使用更好地滿足工程建設(shè)和管理的需要。

參考文獻(xiàn)（編者略）

（責(zé)任編輯 甘 璐）