我國稀缺資源貿(mào)易現(xiàn)狀及“十三五”發(fā)展對策

龍曉柏 趙玉敏

摘要：為適應(yīng)我國稀缺資源供需平衡戰(zhàn)略新形勢，“十三五”我國稀缺資源貿(mào)易應(yīng)當(dāng)從粗放型向集約型貿(mào)易增長模式轉(zhuǎn)型。本文首先分析了我國稀缺資源貿(mào)易的主要現(xiàn)狀，提出“十三五”中國稀缺資源貿(mào)易應(yīng)堅持科學(xué)管理與貿(mào)易工具靈活實施、貿(mào)易戰(zhàn)略平衡及生態(tài)貿(mào)易等原則，并建議面向“十三五”我國應(yīng)在促進稀缺資源貿(mào)易的法律制度建設(shè)、進出口政策工具、財稅支持政策等方面進一步深化改革。

關(guān)鍵詞：稀缺資源 貿(mào)易現(xiàn)狀 發(fā)展對策

一、我國稀缺資源貿(mào)易的主要現(xiàn)狀

總體說來， 當(dāng)前我國有關(guān)資源性產(chǎn)品進出口貿(mào)易所采取的政策手段基本符合中國資源供需戰(zhàn)略新形勢。國家通過適時實施相關(guān)貿(mào)易管制政策，資源性產(chǎn)品貿(mào)易取得了積極的實際效果。當(dāng)然，受國際貿(mào)易形勢復(fù)雜因素的影響，“十二五”我國稀缺資源貿(mào)易仍存在一些亟需改進的問題。

（一）資源性產(chǎn)品的出口調(diào)控效果好

“十二五”我國進一步加強了對資源性產(chǎn)品的出口管制，對我國近年礦資源的大量低價出口外流起到了一定的抑制成效，保障了國內(nèi)礦產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略經(jīng)濟利益。如表1和表2數(shù)據(jù)所示，2011—2014年中國主要礦石及主要賤金屬出口穩(wěn)定且增長變動幅度小。

（二）嚴(yán)控國內(nèi)資源性供給側(cè)產(chǎn)業(yè)鏈，違規(guī)開采現(xiàn)象有所緩解

《礦產(chǎn)資源法》以及《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊等級管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等是我國資源開采的重要政策依據(jù)。為進一步強化稀缺資源品供給側(cè)管理，“十二五”我國繼續(xù)實施了一系列政策措施來管制礦產(chǎn)資源的開采，如2011年《國務(wù)院關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》要求我國應(yīng)促進稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)格控制開采和冶煉分離能力，大力發(fā)展稀土新材料及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)，截止2015年底江西省稀土行業(yè)就淘汰了四家企業(yè)的6000噸落后和過剩產(chǎn)能。

同時，嚴(yán)厲打擊“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”，特別是我國稀土非法開釆量占市場一半，我國有關(guān)部門連續(xù)4年開展打擊稀土違法違規(guī)行為的專項行動，累計查處盜采稀土案件56起，搗毀稀土非法采礦點22個，依法關(guān)閉55家稀土生產(chǎn)企業(yè)。通過國家實施的這些法律行政措施，我國資源性產(chǎn)品的違規(guī)開釆現(xiàn)象有所緩解。

（三）國內(nèi)短缺資源性產(chǎn)品進口穩(wěn)定增長，符合國家資源產(chǎn)品的戰(zhàn)略需求

“十二五”我國制造業(yè)規(guī)模進一步攀升，中國金屬原材料需求增速也穩(wěn)步提高。以2013年消費數(shù)據(jù)為例，中國銅、鋁、鉛、鋅、錫、鎳消費占全球消費比例分別為46.77%、47.66%、42.99%、46.15%、46.55%、55.54%。為滿足國內(nèi)礦資源品的生產(chǎn)性需求，“十二五”期間中國主要礦石及賤金屬進口量保持了高位的進口額（見表3、表4），且進出口貿(mào)易逆差顯著。此外，原油、天然氣等動力燃料類礦資源消費進口需求也在快速增長。

（四）重點稀缺資源品出口價格起伏大，對我國外貿(mào)企業(yè)沖擊明顯

受國際產(chǎn)能持續(xù)低迷的影響，2011—2015年全球包括銅、鎳、鋁、鋅、錫等在內(nèi)的重點稀缺資源品價格處于不斷下滑的趨勢。面對國際稀缺資源品價格低迷的困境，很多以前依靠國家資源性產(chǎn)品出口優(yōu)惠政策的小型企業(yè)不得不退出資源出口行業(yè)的激烈競爭。以稀土為例，雖然我國對稀土資源的出口管理起到了一些積極的作用，其中2010年—2011年，由于我國政府加強了資源的出口干預(yù)，稀土價格急速飆升，資源低價賤賣的情況較之前有較大的改善。但受國際礦資源貿(mào)易環(huán)境的影響，2012—2015我國稀土出口處于“量增價低”波動態(tài)勢，2015年1—12月，中國稀土的出口總量為34833 噸，同比增長25.4%；平均出口價格為10.7美元/千克（見圖1），同比下滑6.4%。

（五）出口管制政策繼續(xù)深化改革，但貿(mào)易配額使用率不高

“十二五”我國進一步放松了出口管制政策，如2013年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》中取消了對鎢、銻生產(chǎn)企業(yè)出口供貨資格的審批。商務(wù)部2015年在取消鎢、鉬出口配額基礎(chǔ)上，還取消了鉬出口資質(zhì)管理。

但有些出口管制工具實施效果不高，以稀土為例，雖然我國2015年前每年定期出臺稀土出口配額分配方案，但是實際出口配額使用率不高，2004—2014年稀土出口配額使用率為82.03%（見表5），而且多數(shù)年份出口配額量與實際出口量差距大。

（六）礦產(chǎn)資源集約綜合利用率得到提高

“十二五”我國把推進礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用擺在更加重要的位置，從供給側(cè)促進我國資源品貿(mào)易穩(wěn)定發(fā)展。據(jù)2014年國土部對全國14000多座生產(chǎn)礦山的油氣、煤炭、鐵、金、鉀鹽等22種重要礦產(chǎn)資源"三率"調(diào)查評價的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析認(rèn)為我國主要礦產(chǎn)資源開采深度逐漸加大，開采回采率基本持平，部分礦種略有提高。同時大中型礦山的共伴生元素利用不斷增多，采主棄副現(xiàn)象有所改變，綜合利用率不斷提升。

二、“十三五”中國稀缺資源貿(mào)易的主要原則

為適應(yīng)當(dāng)前全球稀缺資源貿(mào)易格局的演變態(tài)勢與我國稀缺資源供需平衡戰(zhàn)略新形勢，“十三五”我國稀缺資源貿(mào)易應(yīng)當(dāng)樹立以提高貿(mào)易的國民福利、從粗放型模式轉(zhuǎn)向集約型貿(mào)易增長模式為戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）堅持科學(xué)管理與貿(mào)易工具靈活實施原則

“十三五”我國應(yīng)根據(jù)貿(mào)易形勢的變化進一步調(diào)整涉及稀缺資源的進出口關(guān)稅稅則，包括最惠國稅率、年度暫定稅率、協(xié)定稅率以及稅則稅目等方面。同時針對目前國家有關(guān)稀缺資源貿(mào)易促進政策體系作用弱的特征，應(yīng)堅持最大化國家稀缺資源貿(mào)易政策利用效率的原則。

（二）堅持貿(mào)易戰(zhàn)略平衡原則

“十三五”我國應(yīng)進一步從以出口導(dǎo)向為主的資源貿(mào)易戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向貿(mào)易平衡戰(zhàn)略，使稀缺資源的貿(mào)易政策和我國“十三五”經(jīng)濟綠色、轉(zhuǎn)型、協(xié)調(diào)、共享發(fā)展相適應(yīng)。

（三）堅持與WTO規(guī)則相協(xié)調(diào)原則

我國加入WTO已近15年，按照入世協(xié)議2016年我國將自動獲得市場經(jīng)濟地位。作為WTO的重要成員國，我國在制定資源貿(mào)易政策時應(yīng)深入運用WTO的有關(guān)條款，努力實現(xiàn)相關(guān)政策措施與WTO規(guī)則的一致性，我國可在貿(mào)易數(shù)量、關(guān)稅稅率及貿(mào)易管制措施上作出靈活的規(guī)定，以避免引發(fā)新的很可能敗訴的官司。

（四）堅持保護稀缺資源及生態(tài)貿(mào)易的原則

資源是生態(tài)系統(tǒng)中的核心部分，我國“十三五”稀缺資源貿(mào)易政策應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境優(yōu)先原則調(diào)節(jié)稀缺資源貿(mào)易的總量規(guī)模與結(jié)構(gòu)平衡。

三、面向“十三五”促進中國稀缺資源貿(mào)易的若干政策建議

（一）加強稀缺資源貿(mào)易法律制度的建設(shè)

為了做好稀缺資源貿(mào)易的頂層設(shè)計工作，結(jié)合我國國情，“十三五”要在遵循WTO框架下制定與稀缺資源貿(mào)易法律相關(guān)的制度法規(guī)。如在《國家物資儲備管理規(guī)定》（2015年）基礎(chǔ)上研究出臺《國家戰(zhàn)略資源儲備法》，進一步完善《中華人民共和國對外貿(mào)易法》（2004年）中有關(guān)稀缺資源貿(mào)易內(nèi)容的法規(guī)規(guī)定。

（二）增強我國國際貿(mào)易議價的話語權(quán)，改善稀缺資源的貿(mào)易條件

長期以來，我國在全球稀缺資源貿(mào)易規(guī)則的制定中參與度偏弱，尤其存在有資源卻無貿(mào)易定價權(quán)的悖論。因此，“十三五”要立足我國世界資源貿(mào)易大國的地位積極參與國際稀缺資源市場的價格機制體系建設(shè)，在遵循國際貿(mào)易準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，采取有效的經(jīng)濟戰(zhàn)略行為，合理規(guī)避資源品價格大幅波動引致的貿(mào)易沖擊，促進本國貿(mào)易利益及貿(mào)易條件的提升。

（三）優(yōu)化稀缺資源出口政策工具

1、出口關(guān)稅

一是建立出口關(guān)稅的穩(wěn)定決策機制。在WTO框架下，我國應(yīng)當(dāng)從長遠(yuǎn)的角度來考慮建立出口關(guān)稅的穩(wěn)定決策機制。根據(jù)市場環(huán)境的變化和國家出口管制的需要，通過召開公開聽證會的形式開展相應(yīng)的資源品稅率決策工作。

二是限制“兩高一資”資源性產(chǎn)品出口，并征收較高的出口關(guān)稅。雖然受2014年世界貿(mào)易組織有關(guān)中國稀土案終裁結(jié)果的影響，2015年我國宣布取消稀土出口關(guān)稅。但為優(yōu)先保障 “十三五”我國單位GDP能耗降低等減排目標(biāo)，對部分戰(zhàn)略資源性產(chǎn)品如銅礦砂及其精礦、鐵礦砂及其精礦、鎳礦砂及其精礦等可考慮提高其出口關(guān)稅率。

三是實施梯度稅率及細(xì)化資源產(chǎn)品的稅則歸類。只有通過稅率梯度的差異才能體現(xiàn)資源稀缺性的不同，如具有應(yīng)用在尖端技術(shù)以及國防戰(zhàn)略方面的優(yōu)勢礦資源，應(yīng)與用途比較普通的資源細(xì)分開來，并配與不同的稅則號。

2、出口配額

雖然近年我國完全取消包括稀土、鎢等多種稀缺資源品的出口配額，考慮到我國資源行業(yè)存在廣泛的貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈，出口配額在符合WTO規(guī)則一般例外的情況下仍具備實施的必要性。我國出口配額分配的制定依據(jù)建議按資源品的附加值高低來分類，如對2015年仍保留配額管理目錄的錫、銻、白銀原材料，應(yīng)該給予少量配額，而對科技含量高的錫、銻等功能性產(chǎn)品應(yīng)該增加配額。

（四）科學(xué)運用進口關(guān)稅政策工具

一是對于資源短缺而需求較大的礦產(chǎn)品進口實行低關(guān)稅，有些甚至應(yīng)堅持零關(guān)稅政策，對有降稅空間的資源產(chǎn)品，應(yīng)有步驟地逐步調(diào)低其進口關(guān)稅，如2015年四氧化三鈷（稅號28220010）、其他堿金屬及堿土金屬（稅號28051900）的暫定稅率為2%、1%，這些進口商品稅率應(yīng)還有下降空間。

二是調(diào)整進口商品的進口稅則號，為擴大特殊短缺礦資源的進口需求，可適當(dāng)增設(shè)短缺資源進口商品的進口稅則號。

（五）強化我國稀缺資源貿(mào)易的供給側(cè)安全格局，擴大稀缺資源的貿(mào)易合作機制

為保障我國稀缺資源貿(mào)易的穩(wěn)定性與安全性，“十三五”我國應(yīng)擴大雙邊、多邊稀缺資源領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作，鞏固已簽訂的中國-東盟、中國-智利、中國-新西蘭、中國-澳大利亞等自由貿(mào)易協(xié)定以及《亞太貿(mào)易協(xié)定》，對原產(chǎn)于上述國家的部分進口資源商品實施比最惠國稅率更優(yōu)惠的協(xié)定稅率。同時，利用金磚國家峰會、G20、APEC、上海合作組織、中非合作論壇峰會等多邊機制，深化我國與世界資源大國的貿(mào)易合作水平，通過“走出去”戰(zhàn)略保障我國稀缺資源的供給側(cè)進口需求。

（六）參照國際通用做法，按WTO規(guī)則實施財稅支持政策

1、出口退稅政策

由于取消或?qū)嵤┑蜋n退稅稅率政策屬于主動放棄行為，符合WTO規(guī)則基本要求。“十三五”出口退稅的進一步取消是我國稀缺資源貿(mào)易的一個發(fā)展趨勢。但建議可對國內(nèi)資源豐富，且具有高附加值的礦產(chǎn)品及深加工產(chǎn)品出口給予低檔的出口退稅政策。

2、完善與出口關(guān)稅相配套的國內(nèi)稅費政策

“十三五”要深化改革我國資源性產(chǎn)品的國內(nèi)稅費政策。按照WTO規(guī)則，我國稀缺資源若逐步取消出口關(guān)稅后，以資源稅代替關(guān)稅或?qū)⒊蔀槲覈∪辟Y源出口貿(mào)易政策的主要趨勢?？紤]國際稀缺資源價格的波動性，建議“從價計征”不要急于完全取代“從量計征”，“從價計征”與“從量計征”可綜合運用。此外，可試點開征資源環(huán)境稅。

3、實施進口環(huán)節(jié)增值稅梯度優(yōu)惠政策

由于2009年我國實行增值稅轉(zhuǎn)型改革，多數(shù)稅目礦產(chǎn)品的進口環(huán)節(jié)增值稅稅率由13%相應(yīng)提高到17%，為進一步減輕國內(nèi)礦產(chǎn)品貿(mào)易商的進口成本，“十三五”要嘗試鼓勵對部分短缺的大宗資源性產(chǎn)品進口環(huán)節(jié)增值稅進一步實施梯度優(yōu)惠政策。

4、財政補貼擴大稀缺資源供應(yīng)的貿(mào)易保障優(yōu)勢

我國要有目的地逐步擴大在全球自主辦礦的途徑，國家可以通過轉(zhuǎn)移支付和安排專項國債支出等優(yōu)惠政策措施來補助或幫助企業(yè)境外建礦，創(chuàng)新信貸模式，進而有利于穩(wěn)定境外貨源的安全供應(yīng)。

“十三五”結(jié)合 “一帶一路”戰(zhàn)略布局，建議國家安排專項資金加大國際貿(mào)易運輸基礎(chǔ)設(shè)施及港口的投資，通過構(gòu)建便利化、電子化的國際物流運輸網(wǎng)節(jié)省我國稀缺資源的貿(mào)易成本。

（七）運用資勵性金融信貸工具，重點資源性產(chǎn)品進口給予貼息

“十三五”國家應(yīng)進一步制定修訂《鼓勵進口技術(shù)和產(chǎn)品目錄》，積極鼓勵擴大國內(nèi)緊缺資源性產(chǎn)品進口。其中對包括鎳、鉻、鈾、鉬、鈦、鈮、鉭礦砂等重要資源性產(chǎn)品堅持明確鼓勵其進口，并對其進口給予貼息支持。

同時，要明確鼓勵銀行業(yè)加強資源貿(mào)易信貸支持，中國進出口銀行要發(fā)揮優(yōu)惠進出口信貸政策的優(yōu)勢，創(chuàng)新信貸模式，保障重要資源品貿(mào)易特別是進口的信貸需求。