我國內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險法制建設(shè)現(xiàn)狀

李濤　陳書雪　李魯寧

摘 要：本文分析了我國內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險的必要性、國際公約的要求以及國內(nèi)相關(guān)法規(guī)建設(shè)情況，從中尋找內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險制度的建設(shè)方式和發(fā)展趨勢，并提出了目前內(nèi)河船舶污染損害環(huán)境污染強制責(zé)任保險存在的問題和尚待完善的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：內(nèi)河； 船舶； 污染責(zé)任保險； 危險化學(xué)品

中圖分類號：D922.284 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006—7973（2016）09-0021-03

目前我國內(nèi)河航道通航里程為12.628萬公里，位居世界首位。2015年我國內(nèi)河運輸完成貨運量34.59億噸、貨物周轉(zhuǎn)量13312.41億噸公里。同時我國內(nèi)河流大多承載著生產(chǎn)生活用水、發(fā)電、蓄洪、灌溉等功能；城市發(fā)展中水資源的作用更為突出，城市生活、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、公共事業(yè)及景觀環(huán)境的建設(shè)和發(fā)展都與水資源密不可分。航運是高風(fēng)險行業(yè)，內(nèi)河船舶一旦發(fā)生污染事故，經(jīng)常導(dǎo)致大額損害賠償。污染損害強制保險是內(nèi)河船舶污染風(fēng)險的良好緩沖。

近年來，我國政府對環(huán)境污染責(zé)任保險的建設(shè)相當(dāng)重視。相關(guān)部門嘗試用“責(zé)任險”的方式，引進市場力量加強對企業(yè)環(huán)境行為監(jiān)管，同時分擔(dān)和降低企業(yè)風(fēng)險，保障污染受害人的合法權(quán)益。2013年環(huán)境保護部就與中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布文件《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2013]10號）。2015年1月的新實施《環(huán)境保護法》第五十二條規(guī)定：“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險?！?015年12月交通運輸部頒布《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定（修訂）》，并于2016年5月1日起實施。該《管理規(guī)定》第二章、第十一條：“通過內(nèi)河運輸危險化學(xué)品的船舶，其所有人或者經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)投保船舶污染損害責(zé)任保險或者取得財務(wù)擔(dān)保”，從制度上對危險化學(xué)品運輸船舶的責(zé)任保險進行了強制要求。

1 設(shè)立內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險的必要性

“環(huán)境污染責(zé)任保險”是以污染事故對第三方造成的損害依法應(yīng)負的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。其中事故單位作為投保人，保險公司承擔(dān)對事故損失方的賠償責(zé)任。環(huán)保責(zé)任險可以分為強制性保險和任意性保險。依照《危險化學(xué)品安全管理條例》和《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》，內(nèi)河危險化學(xué)品運輸船舶須參加強制保險?？梢钥闯?，目前參加強制性保險是解決內(nèi)河船舶污染損害賠償問題的必選選項。而王康（2006）認(rèn)為，就環(huán)境責(zé)任保險而言，持續(xù)性環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任保險應(yīng)屬于強制性保險，突發(fā)性環(huán)境侵權(quán)行為的責(zé)任保險應(yīng)屬于任意性保險。實際上，面對目前航運業(yè)經(jīng)營環(huán)境的實際困難，企業(yè)難有動力投保這一新興險種。例如江蘇省曾于2007年率先推行船舶污染責(zé)任保險，目的是通過利用市場經(jīng)濟手段規(guī)避和轉(zhuǎn)移船舶污染賠償風(fēng)險。但由于保險公司和船舶企業(yè)的積極性不高，相關(guān)配套激勵措施難以發(fā)揮作用，政策并沒有能夠得到持續(xù)有效推行。

內(nèi)河航運企業(yè)部分規(guī)模較小、事故風(fēng)險承擔(dān)能力較弱。污染責(zé)任險的投保會降低一部分利潤、增加航運業(yè)的營業(yè)負擔(dān)。但從長遠看有利于整體航運業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展。首先，內(nèi)河船舶運輸公司中有許多屬于中小型企業(yè)，甚至有很多的單船公司和夫妻船。小型企業(yè)普遍存在管理不正規(guī)、相關(guān)安全防污染措施執(zhí)行不到位、風(fēng)險較大的特點。強制保險可以增加這些企業(yè)的安全投入成本，降低其從事危險品運輸?shù)雀呶Ｐ袠I(yè)的意愿，提高危險品運輸行業(yè)的門檻。其次，通過環(huán)境污染責(zé)任保險制度，保險公司出于減少自身經(jīng)營風(fēng)險的目的，會積極加強對投保企業(yè)的監(jiān)督，這是對行政監(jiān)管的重要補充，并將會為監(jiān)管部門等方面提供更為全面翔實的信息。

2 船舶污染責(zé)任保險的國際公約建設(shè)情況

針對船舶污染環(huán)境的損害賠償制度的建設(shè)方面，國際公約一直將強制責(zé)任保險作為重要手段。如國際海事組織（以下簡稱IMO）在處理船舶污染風(fēng)險方面就多采取了多種責(zé)任保險措施，形成不同層次的風(fēng)險防控。其手法成熟，有很多經(jīng)驗可以為內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險所借鑒。

《國際油污損害民事責(zé)任公約》（CLC）是一部針對散裝貨油船舶事故污染損害責(zé)任的公約。該公約1992年11月通過了《1992年議定書》，于1996年5月30日生效，目前已有96個國家加入。我國是該議定書的締約國。CLC公約規(guī)定，載運2千噸以上散裝貨油船舶的船舶所有人必須進行保險或取得其財務(wù)保證，有關(guān)當(dāng)局向符合要求的船舶頒發(fā)證書?！?001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》（LLMC）于2009年3月9日對我國生效。該公約要求1000總噸以上的外國籍船舶，必須持有燃油污染損害民事責(zé)任保險或其他財務(wù)保證證書，1000總噸以上的中國籍國際航行船舶和1000總噸以上的沿海運輸船舶必須持有直屬海事局簽發(fā)的《證書》，證明進行了保險或取得其他財務(wù)保證?！秶H海上運輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任及賠償公約》（HNS）。HNS公約強制運輸有害有毒物質(zhì)的船舶的所有人按照責(zé)任限額確定的金額進行保險或取得其它經(jīng)濟擔(dān)保。

由此可見，為了提高經(jīng)營人抵御風(fēng)險的水平，并保障事故受害方的權(quán)益，為重大事故風(fēng)險損害進行強制保險是一種國際公認(rèn)的做法，并已有較多采用。針對船舶污染損害賠償問題，IMO的做法更加完善和系統(tǒng)——是從持久性油類到有毒有害物質(zhì)，從保險（或財務(wù)擔(dān)保）到基金的從簡單到復(fù)雜、從單一到全面的強制補償制度建設(shè)。

3 船舶污染責(zé)任保險的國內(nèi)相關(guān)制度建設(shè)情況

3.1 《環(huán)境保護法》

新《環(huán)境保護法》第52條規(guī)定針對船舶污染環(huán)境賠償強制保險領(lǐng)域進行了規(guī)定，針對海上船舶污染賠償建立了較為完善的制度體系。

2007年環(huán)保部和中國保監(jiān)會聯(lián)合推動環(huán)境污染保險的試點，并與2013年推動環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點。在環(huán)保法的修改過程中，根據(jù)控制環(huán)境風(fēng)險高發(fā)、頻發(fā)的實際需要，環(huán)保法增加了環(huán)境保險的規(guī)定：新《環(huán)保法》第52條規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”。這一新增條文表明新環(huán)保法注重依靠經(jīng)濟政策和市場手段進行污染防治和風(fēng)險管控。

環(huán)境保護部政策法規(guī)司副司長別濤表示：環(huán)保部將繼續(xù)會同中國保監(jiān)會推進環(huán)境責(zé)任保險；今后的主要工作有以下幾項：一是要鑒別、篩選高風(fēng)險的企業(yè)，拿出相應(yīng)名單；二是逐步完善風(fēng)險企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估的規(guī)范、方法、指標(biāo)；三是推動地方環(huán)保部門、保監(jiān)機構(gòu)、保險公司、保險中介公司攜手推進。從中可以看到，新環(huán)保法推行環(huán)境保險制度目的在于通過這項制度的建立控制我國環(huán)境污染風(fēng)險水平、合理分散環(huán)境風(fēng)險，并通過保險機制滿足環(huán)境風(fēng)險損害的補償或部分補償，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

3.2 《危險化學(xué)品安全管理條例》

《危險化學(xué)品安全管理條例》經(jīng)2011年2月16日國務(wù)院第144次常務(wù)會議修訂通過，自2011年12月1日起施行。《危險化學(xué)品安全管理條例》針對我國境內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用危險化學(xué)品和處置廢棄危險化學(xué)品做出了規(guī)定。其中關(guān)于保險的方面有：第五十七條“……通過內(nèi)河運輸危險化學(xué)品的船舶，其所有人或者經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)取得船舶污染損害責(zé)任保險證書或者財務(wù)擔(dān)保證明。船舶污染損害責(zé)任保險證書或者財務(wù)擔(dān)保證明的副本應(yīng)當(dāng)隨船攜帶?！?/p>

依據(jù)《危險化學(xué)品安全管理條例》對危險化學(xué)品的定義以及《危險化學(xué)品名錄（2010版）》，包括持久性油類（原油、燃料油等）和化學(xué)品并進行內(nèi)河運輸?shù)拇皯?yīng)進行強制保險。為了達到該條例的要求，所有內(nèi)河運輸危險化學(xué)品的船舶需要參加船舶污染損害責(zé)任保險或者進行財務(wù)擔(dān)保，參保人為船舶所有人或者經(jīng)營人。該條例雖已施行，但目前內(nèi)河船舶污染保險工作還剛剛起步，與條例要求的?；反叭咳〉脧娭菩员ｋU尚存一定的距離。依據(jù)我們對目前內(nèi)河運輸危險品船舶的投保情況的調(diào)研，基本上海事管理部門對內(nèi)河船舶污染責(zé)任險沒有強制性要求，各大船公司的投保意愿不高，只有少數(shù)重點航段的運輸危險品船舶投保（且均為附加險）。此項業(yè)務(wù)在相應(yīng)保險公司的業(yè)務(wù)中占比很小。

3.3 《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》

2013年底，《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定（修訂）》（征求意見稿）向社會公開征求意見?！斗乐未拔廴緝?nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》于2015年12月15日公布，自2016年5月1日起施行。

（1）老版《船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》中沒有對賠償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)進行說明，只是從財務(wù)擔(dān)保上提出了要求。

（2）《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》（征求意見稿）中的第七章“船舶污染責(zé)任保險”對內(nèi)河散運危險品船舶進行了較為詳細的規(guī)定。第四十八條：“通過內(nèi)河運輸散裝液體危險化學(xué)品的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)取得船舶污染損害民事責(zé)任保險證書或者財務(wù)保證證書”；第四十九條：規(guī)定了船舶所有人投保船舶污染損害民事責(zé)任保險或者取得的財務(wù)擔(dān)保的額度標(biāo)準(zhǔn)；第五十條：船舶所有人應(yīng)“向船籍港的海事管理機構(gòu)申請辦理船舶油污損害民事責(zé)任保險證書或者財務(wù)保證證書”。

（3）新《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第二章、第十一條：“通過內(nèi)河運輸危險化學(xué)品的船舶，其所有人或者經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)投保船舶污染損害責(zé)任保險或者取得財務(wù)擔(dān)?！?。但沒有明確相關(guān)管理內(nèi)容，“具體辦法另行制定”。

（4）《船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定（征求意見稿）》對危險品的內(nèi)河散裝液體運輸船舶提出了保險要求，與《危險化學(xué)品安全管理條例》對所有內(nèi)河危險品運輸船舶的強制保險要求相比，范圍要小。而新的《船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》與《危險化學(xué)品安全管理條例》的規(guī)定相一致。

4 結(jié)語

本文通過對國際公約和國內(nèi)法律法規(guī)的分析，強調(diào)了目前內(nèi)河船舶污染強制責(zé)任保險建立的法理基礎(chǔ)。可以看到，無論是從國內(nèi)外環(huán)境責(zé)任保險的發(fā)展還是從我國相關(guān)法律法規(guī)的要求來看，內(nèi)河船舶污染損害環(huán)境強制保險在我國的推行是必然的。為了應(yīng)對船舶環(huán)境污染強制保險實施發(fā)面可能產(chǎn)生的各種問題，我們應(yīng)加強內(nèi)河危險品船舶運輸風(fēng)險、保險激勵制度和監(jiān)管機制等方面進行研究，提出并實施新的方式方法，推動內(nèi)河船舶污染保險工作的深入快速發(fā)展。

由于內(nèi)河和海上的上位法不同，內(nèi)河保險機制與沿海船舶污染賠償制度目前應(yīng)是兩套機制。內(nèi)河保險機制應(yīng)單獨設(shè)置，不具備完全照搬沿海制度的可能，但可互為借鑒。目前法律法規(guī)與現(xiàn)階段內(nèi)河船舶污染損害責(zé)任保險之間尚存在幾個缺乏銜接的環(huán)節(jié)。建議在《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》配套的保險管理規(guī)定中能夠明確船舶污染責(zé)任保險管理方法的內(nèi)容，為管理和執(zhí)法提供依據(jù)。

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基金項目：交通運輸部海事科技項目“內(nèi)河船舶污染事故損害賠償機制研究”