鄭永年：供給側(cè)改革，政府治理面臨轉(zhuǎn)型

蔡如鵬

自從中央決策層提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革后，學(xué)術(shù)界圍繞如何理解、如何更好發(fā)揮供給側(cè)改革展開了討論。作為中國問題專家的鄭永年教授，也加入其中，他認(rèn)為供給側(cè)改革不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題。

日前，鄭永年在北京接受了《中國新聞周刊》專訪。他告訴《中國新聞周刊》，要推進(jìn)供給側(cè)改革，中央政府是關(guān)鍵。

在鄭永年看來，作為政策的設(shè)計者，中央政府要為所有經(jīng)濟(jì)主體提供一個不僅有利于它們從事正常經(jīng)濟(jì)活動，而且可以刺激它們具有更大的動力來從事經(jīng)濟(jì)活動的政策環(huán)境。

尋求政府與市場新的平衡

中國新聞周刊：最近，供給側(cè)改革是一個很熱的詞匯。對此，你也撰寫了不少文章討論這方面的問題。你怎么理解這個概念？

鄭永年：中國高層提出供給側(cè)改革的新政策概念，意在緩解和阻止經(jīng)濟(jì)的急劇下行，深化經(jīng)濟(jì)改革和可持續(xù)發(fā)展，所針對的多是中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性改革，其影響需要很長時間才能見得到。

從經(jīng)濟(jì)改革的視角看，供給側(cè)改革就是要達(dá)到幾個實(shí)際目標(biāo)，包括去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板，是要解決實(shí)際問題的。從政策的角度來說，就是要處理好政府和市場之間的關(guān)系問題。

供給和需求關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)范疇，而政府和市場關(guān)系屬于政治范疇。中國現(xiàn)在討論供給側(cè)改革，就是要通過政府本身所能做的，來減少已經(jīng)過度的供應(yīng)和刺激新的需求，推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。決策者提出的供給側(cè)改革，既非市場也非政府決定論，而是要努力達(dá)到政府和市場之間的平衡。

中國新聞周刊：中國早在1992年就提出了“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的概念，之后一直在厘清政府和市場之間的關(guān)系。那么，這個時候提出供給側(cè)改革，有什么更深層次的原因嗎？

鄭永年：改革開放以來，就政府和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系而言，中國基本上走了其他東亞經(jīng)濟(jì)體所走過的道路，即發(fā)展型政府。國家通過各種能力，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演重要甚至是主導(dǎo)角色。不過，政府的作用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段是不同的。在早期，政府不僅需要支持企業(yè)的成長，也需要培養(yǎng)市場的發(fā)育。但在企業(yè)成長起來和市場逐漸成熟后，政府本身就要轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟(jì)活動的主體轉(zhuǎn)型成為規(guī)制者。

今天中國政府也面臨轉(zhuǎn)型的困境。就政府和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來說，已經(jīng)發(fā)生了幾方面的變化。第一，經(jīng)濟(jì)規(guī)模變大，政府的經(jīng)濟(jì)治理變得極其困難。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府可以隨心所欲地管理經(jīng)濟(jì)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)僅是政府的組成部分。在改革早期，經(jīng)濟(jì)規(guī)模比較小的時候，政府也可以找到各種方法有效地干預(yù)經(jīng)濟(jì)。今天中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)是世界第二，傳統(tǒng)的辦法不會像從前那樣有效了。最近政府對金融市場的管治連連失利，就充分說明了這種情況。

第二，也是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基數(shù)的龐大，項目經(jīng)濟(jì)的時代已經(jīng)過去了。政府以前可以采用項目投入來刺激經(jīng)濟(jì)增長，像港口、機(jī)場、高速公路、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施、奧運(yùn)會和世界博覽會，但現(xiàn)在則不行了。一方面是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期已經(jīng)過去，另一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基數(shù)大了。

第三，因?yàn)橐粋€龐大的國有企業(yè)的存在，政府仍然會繼續(xù)是一個經(jīng)濟(jì)角色，但這個角色的性質(zhì)和作用變了。從前國有企業(yè)的目的是為了“平準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)”，但現(xiàn)在國有企業(yè)更多的是企業(yè)，無論是盈利還是提供公共服務(wù)，其“平準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)”的功能越來越弱。

第四，政府很難干預(yù)國際經(jīng)濟(jì)。中國政府有能力防止國際經(jīng)濟(jì)的影響，但沒有能力來干預(yù)國際經(jīng)濟(jì)。對國際經(jīng)濟(jì)的變化，政府只能反應(yīng)，沒有控制能力。除了絕少數(shù)幾個國家例如美國，大多數(shù)政府沒有足夠的能力來干預(yù)國際資本主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)市場。

警惕產(chǎn)生新的過度供給

中國新聞周刊：從經(jīng)濟(jì)改革的視角，你怎么看供給側(cè)改革提出的幾個實(shí)際目標(biāo)，比如去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿？

鄭永年：供給過度的就是這次改革需要對付的三個“去”，即去產(chǎn)能、去庫存和去杠桿。其中產(chǎn)能和庫存實(shí)際上是一回事，而杠桿則是制度上的事情。產(chǎn)能和庫存是可以在短時間內(nèi)應(yīng)付的，但“去杠桿”即制度的改造和去除，則是比較長遠(yuǎn)的事，很難一蹴而就。庫存和產(chǎn)能供給過度，這是和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整有關(guān)。通過“去”來促成產(chǎn)業(yè)的調(diào)整也會是一個有效的方法。不過，這里的問題是如何消化庫存和產(chǎn)能？是內(nèi)部消化還是外部消化，或者兩者同時？如果沒有切實(shí)可行的計劃，“去”也是不容易的。但在這方面還沒有深刻的研究和考察。

更為嚴(yán)重的是，在強(qiáng)調(diào)“去”的同時，更應(yīng)當(dāng)考察有沒有產(chǎn)生新的過度供給？在中國的政策環(huán)境中，討論這個問題非常重要。原因很簡單，政治的“政策風(fēng)”，即新政策所導(dǎo)致的“跟風(fēng)效應(yīng)”，經(jīng)常迅速導(dǎo)致政策的扭曲。關(guān)于這個方面，我本人已經(jīng)多次討論過中國近年來的過度金融化和互聯(lián)網(wǎng)化。在過度金融化方面，在很大程度上，中國正在發(fā)生美國2008年之前的情況。2008年以來，美國接受了過度金融化的教訓(xùn)，通過再工業(yè)化大力復(fù)興實(shí)體經(jīng)濟(jì)，使得經(jīng)濟(jì)開始走上健康的發(fā)展方向。中國則在走向反面，過度的金融化和互聯(lián)網(wǎng)化，在急速促成實(shí)體經(jīng)濟(jì)的衰落。

金融過度更是對中國經(jīng)濟(jì)的國際化構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。一方面，金融國際化有其需要，因?yàn)橹袊呀?jīng)是資本過剩國家，需要國際化，走向世界。過剩的資本和過剩的產(chǎn)能是“一帶一路”倡議的背后理性，也促成了包括亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)項目。不過，在金融國際化方面，中國既沒有足夠的金融實(shí)力，也沒有足夠的操作經(jīng)驗(yàn)。因此在和國際資本互動的時候，力不從心，處處處于被動挨打的局面。更為嚴(yán)重的是，因?yàn)椴恢匾晫?shí)體經(jīng)濟(jì)，無論是外國資本還是本國資本，都看不到經(jīng)濟(jì)的潛力，開始資本外逃。不可否認(rèn)的是，近年來資本外流的速度在加快。

中國新聞周刊：那你認(rèn)為，中國哪些方面存在供給不足？需要什么樣的有效供給？

鄭永年：這里有一個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向問題。概括地說，簡單的擴(kuò)張時代已經(jīng)過去，現(xiàn)在是到了建設(shè)質(zhì)量經(jīng)濟(jì)的時代，追求一個精致的高附加值經(jīng)濟(jì)。人們所需要思考和行動的都必須符合這個總體方向。

我認(rèn)為去產(chǎn)能最重要的是國內(nèi)市場。中國需要新一輪的財政刺激計劃，通過內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促成大規(guī)模的庫存和產(chǎn)能的內(nèi)部消化。內(nèi)部消費(fèi)可以通過進(jìn)一步的基礎(chǔ)設(shè)施投資、發(fā)展性社會投資和農(nóng)村現(xiàn)代化而達(dá)成。通過增加基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行內(nèi)部消化產(chǎn)能，增加有效需求，但不會產(chǎn)生新的過剩。盡管基礎(chǔ)設(shè)施投資的高峰期已經(jīng)過去，但中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域仍然很多，尤其是地方層面的，例如城市改造，包括城市地下管道建設(shè)、污水處理、各類污染的治理等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。也可以進(jìn)行新型城市化，提高城市的品質(zhì)和城市的整體提升。這些從一線城市到二、三線城市都有需求，尤其是二、三線城市，這些方面仍然很落后。

以往，中國只有生產(chǎn)性投資，而沒有生產(chǎn)性社會投資。包括社會保障、醫(yī)療、教育和公共住房等以往都被視為是社會福利，但實(shí)際上這些都不是簡單的社會消費(fèi)，而是生產(chǎn)性社會投資。假如沒有這些社會政策，中產(chǎn)階級就沒有制度基礎(chǔ)，而沒有中產(chǎn)階級就沒有消費(fèi)社會。同樣重要的是學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、體育設(shè)施、停車場等的建設(shè)。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以為培養(yǎng)中產(chǎn)階級的生活方式提供物質(zhì)條件。例如體育設(shè)施建設(shè)。在新加坡，每一個小區(qū)都有一個游泳池和體育館，方便的體育設(shè)施培養(yǎng)了新加坡人喜好鍛煉的生活方式。國民身體健康能大大減少醫(yī)療費(fèi)用，也就是減少了政府的負(fù)擔(dān)。又如停車場的建設(shè)，中國私家車在大量增加的同時，停車場沒有相應(yīng)的增加，使得整個城市變成了停車場。所有這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是可以消化大量的庫存和過剩產(chǎn)能的。較之庫存和產(chǎn)能的對外輸出，內(nèi)部消費(fèi)更具有保障，因?yàn)檫@是中國本身所能操作的。

另外，更重要的是要建設(shè)內(nèi)部消費(fèi)社會。建設(shè)消費(fèi)社會很多年來都是政府的目標(biāo)，但近年來中國儼然已經(jīng)形成了一個外部消費(fèi)社會。中國居民的消費(fèi)能力很強(qiáng)，但國內(nèi)供給不足，只好到外部消費(fèi)。從各種名牌包包、服裝到技術(shù)含量高的馬桶蓋、電飯煲、安全套和感冒藥都要去國外購買。這是對中國制造業(yè)的巨大諷刺。中國商品在質(zhì)量、品牌等方面存在著瓶頸，不能適應(yīng)消費(fèi)者的需求。同時也有價格要素的影響，即各類產(chǎn)品的國內(nèi)價格和國外價格相差實(shí)在過大。

為什么會產(chǎn)生這些荒唐的情況？這些年，有關(guān)部門都在大力抓虛擬經(jīng)濟(jì)，搞虛的東西，不僅忘記了實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而且對實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的打擊。例如，網(wǎng)購市場大量充斥假貨，減低中產(chǎn)階級的消費(fèi)趣味；同時，也把整個正式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化成為非正式經(jīng)濟(jì)。除了通信領(lǐng)域，中國很多方面的制造技術(shù)都跟不上他國，甚至在退化。在技術(shù)創(chuàng)新被忽視的情況下，產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)問題，就導(dǎo)致了外部消費(fèi)社會的產(chǎn)生。政府部門不僅沒有規(guī)制網(wǎng)購市場，更對網(wǎng)購市場做毫無理性的推動，這是要負(fù)起責(zé)任的。

中央政策環(huán)境是關(guān)鍵

中國新聞周刊：你曾撰文分析供給側(cè)改革的中央政策環(huán)境，認(rèn)為要推進(jìn)供給側(cè)改革，中央政策環(huán)境是關(guān)鍵。為什么這么說？

鄭永年：從歷史看，亞洲那些成功逃避中等收入陷阱的經(jīng)濟(jì)體，主要是早先的日本和稍后的“四小龍”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每一個環(huán)節(jié)都能提供有效的中央政策環(huán)境，促成經(jīng)濟(jì)一步一步上行，在三四十年的時間里把經(jīng)濟(jì)體從低度發(fā)展轉(zhuǎn)型成為高收入經(jīng)濟(jì)體。另一方面，亞洲很多其他經(jīng)濟(jì)體包括菲律賓、馬來西亞和泰國，盡管它們的經(jīng)濟(jì)增長潛力并不比上述經(jīng)濟(jì)體差（甚至要好得多），兩者之間的國際環(huán)境也類似，但沒有能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而讓國家直到今天仍然長期陷入中等收入陷阱。促使這些經(jīng)濟(jì)體陷入中等收入陷阱的因素有很多，尤其是低度民主陷阱，但直接的原因在于中央政府不能提供有效的經(jīng)濟(jì)政策。

中國目前力圖通過供給側(cè)改革，從短期來說阻止經(jīng)濟(jì)急劇下行，從中期來說逃避中等收入陷阱，從長期來說促成國家進(jìn)入高收入社會。供給側(cè)改革的設(shè)計者當(dāng)然是中央政府，改革意在激活中國四個經(jīng)濟(jì)主體即地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資的經(jīng)濟(jì)活動。改革開放以來，正是這四個經(jīng)濟(jì)主體促成了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但好長時間以來，這些主體猶如進(jìn)入“冬眠”狀態(tài)，造成了今天中國經(jīng)濟(jì)的急速下行。

要推進(jìn)供給側(cè)改革，中央政府是關(guān)鍵。作為政策的設(shè)計者，中央政府要為所有這些經(jīng)濟(jì)主體不僅提供一個有利于它們從事正常經(jīng)濟(jì)活動，而且可以刺激它們具有更大的動力來從事經(jīng)濟(jì)活動的政策環(huán)境。

中國新聞周刊：你可否詳細(xì)談一談，中央政府營造的政策環(huán)境應(yīng)該包括哪些具體的內(nèi)容？

鄭永年：中央政府需要明了自己應(yīng)當(dāng)做什么和不應(yīng)當(dāng)做什么，能夠做什么和不能夠做什么。從近年的經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐來看，很多方面的政策仍然有很大的改進(jìn)空間。

首先，必須明了要以什么樣的經(jīng)濟(jì)杠桿來推動經(jīng)濟(jì)增長，這里主要指財政和金融政策之間的關(guān)系。財政和金融都是政府可以應(yīng)用的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效方法。不過，在過去的數(shù)年里，中國出現(xiàn)了過度依賴金融杠桿的情況，對整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了負(fù)面的影響。從目前提倡的供給側(cè)改革來說，這個趨向仍然存在。如果不能加以糾正，更多的負(fù)面效果會出現(xiàn)，惡化經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

其次，明了法治和意識形態(tài)之間的矛盾。法治建設(shè)是十八屆四中全會決議的主題，也是中國市場經(jīng)濟(jì)和國家制度建設(shè)的核心。但是，最近一段時間以來，民粹主義盛行起來，很多方面的經(jīng)濟(jì)生活變得過度意識形態(tài)化。盡管民粹主義或者其他意識形態(tài)的復(fù)興有其根源，可以理解，例如收入差異加大，社會分化、缺失正義等等，但意識形態(tài)并不能幫助解決具體問題。無論什么樣的意識形態(tài)，其背后都具有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)。作為政府，必須通過經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整來遏止意識形態(tài)化的泛濫化，而不是通過求助于意識形態(tài)來解決實(shí)際問題。否則，問題會持續(xù)惡化。

另外，明了給各類企業(yè)和地方政府“松綁”的重要性。給企業(yè)和地方松綁是80年代以后很長一段時間里的有效改革方法。但長期的“松綁”也出現(xiàn)了諸多弊端，例如大規(guī)模的腐敗和不規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為。因此，十八大以來，通過大規(guī)模的反腐敗、對黨紀(jì)國法的強(qiáng)調(diào)、重建政商關(guān)系等，在把“權(quán)力關(guān)在籠子里”的同時整頓不規(guī)范的市場行為。這些舉措很有效?，F(xiàn)在的問題在于如何在三中全會和四中全會新確立的市場規(guī)范和法治制度下，重新給企業(yè)和地方政府松綁。正如前面所論述的，如果不能調(diào)動地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)的積極性，那么單靠中央政府的力量很難逃避中等收入陷阱，更難實(shí)現(xiàn)從中等收入到高收入經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)型。

不能放棄對市場的干預(yù)

中國新聞周刊：當(dāng)前，中國學(xué)術(shù)界對供給側(cè)改革的解讀非常多。你對此有何評價？

鄭永年：這次供給學(xué)派重新在學(xué)術(shù)界熱起來，完全是因?yàn)樵谥袊慕?jīng)濟(jì)實(shí)踐出現(xiàn)了對這個領(lǐng)域知識的巨大需求。盡管也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家想把它和中國經(jīng)濟(jì)實(shí)踐結(jié)合起來，但至少到現(xiàn)在為止并沒有任何新的貢獻(xiàn)，大多停留在對其的介紹、解讀和傳播。如果中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)界能夠把供給學(xué)派“中國化”，哪怕是加上一些中國元素，也可以說是有所貢獻(xiàn)了。

如果學(xué)術(shù)界和政策研究界這樣做是意在影響中國政府的經(jīng)濟(jì)政策，目前的很多解讀可能會誤入歧途，反而會造成改革的退步。

一些自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)信奉者——包括很多中國學(xué)者——認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)市場，而應(yīng)當(dāng)讓位于市場。但就政策來說，供給側(cè)改革所強(qiáng)調(diào)的是政府的行為要符合市場規(guī)則，利用市場本身的力量來干預(yù)市場，而絕對不是完全放棄對市場的干預(yù)。

從中國的現(xiàn)實(shí)來說，很多新的發(fā)展迫切需要政府發(fā)展出新的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，而非退出市場。雖然今天中國所面臨的產(chǎn)能過剩、杠桿過高、制度供給不足等，都是政府過度干預(yù)的結(jié)果，但供給側(cè)改革并不是說不要政府的作用了。在很多領(lǐng)域，如果沒有政府的干預(yù)，市場很難自動調(diào)節(jié)。

例如今天金融經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的失衡局面。現(xiàn)在的情況就是大量的金融資源從實(shí)體經(jīng)濟(jì)流出，進(jìn)入金融和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。金融公司通過各種操作大量收購優(yōu)良的實(shí)體企業(yè)。如果實(shí)體經(jīng)濟(jì)被遏止，過度的金融和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)本身也難以持續(xù)。沒有任何跡象表明，市場可以自動實(shí)現(xiàn)它們之間的平衡。

供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派再次在中國崛起有其好處，它會促使人們思考中國經(jīng)濟(jì)學(xué)如何發(fā)展的問題。但在政策面，它的崛起絕對不能成為新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的簡單回歸。新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)盡管給中國帶來了一些好處，但也造成了諸多嚴(yán)重的惡果，尤其是社會領(lǐng)域的淪陷。

供給側(cè)改革所需要的是理性的回歸，再次審視政府和市場之間的關(guān)系，使得兩者在新的情況下再次實(shí)現(xiàn)平衡。任何拋棄市場或者拋棄政府的努力，在理論上都會是徒勞無功的，在實(shí)際政策層面則是非常有害的。

（實(shí)習(xí)生國佳佳對本文亦有貢獻(xiàn)）