防止冒進(jìn)式“低質(zhì)城鎮(zhèn)化”

周少來

新型城鎮(zhèn)化，是中國(guó)全面現(xiàn)代化進(jìn)程不斷發(fā)展的要求，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要渠道，受到了中央政府和各級(jí)地方政府的高度重視，正在中國(guó)大地上轟轟烈烈推進(jìn)并取得了巨大成就。但我們也必須清醒看到，在新一輪城鎮(zhèn)化大潮中，普遍存在著各種形態(tài)的“低質(zhì)城鎮(zhèn)化”問題，嚴(yán)重制約著新型城鎮(zhèn)化的品質(zhì)和質(zhì)量。概而言之，“低質(zhì)城鎮(zhèn)化”主要有以下幾種表現(xiàn)形態(tài)。

一、“含有水分”的城鎮(zhèn)化

“含有水分”的城鎮(zhèn)化，是一種從鄉(xiāng)村社會(huì)到城市社會(huì)轉(zhuǎn)型中特有的問題。按照城市常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率與按照城市戶籍人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率之差，即是各地城鎮(zhèn)化中的“水分”。如 2014年，按照常住人口計(jì)算，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為54.77%；但按照戶籍人口計(jì)算，2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為35.9%，二者相差18.87個(gè)百分點(diǎn)。如往前推，2013年中國(guó)城鎮(zhèn)化按常住人口總計(jì)達(dá)53.7%，而按戶籍人口統(tǒng)計(jì)則為35.7%，相差18個(gè)百分點(diǎn)。2012年常住人口與戶籍人口的城鎮(zhèn)化率則分別是52.57%和35.33%，相差17.24個(gè)百分點(diǎn)。

其實(shí)，不用列舉太多的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們每一個(gè)人都可以在城市生活的各個(gè)角落、各個(gè)社區(qū)，感受到大量打工人員的存在。在各式各樣大樓的地下室里、在城中村的平房里、在城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊里，都駐扎著成群結(jié)隊(duì)的農(nóng)民工。外來打工人員或農(nóng)民工只要在一個(gè)城市常住超過六個(gè)月，即被納入常住人口統(tǒng)計(jì)，成為影響城鎮(zhèn)化率的因子。但我們只要稍微深入地訪談和調(diào)查一下，農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和社會(huì)生活的方方面面，只是在城市“淺層次融入”，他們的“城市社會(huì)品質(zhì)”還處在很低的水平和質(zhì)量層級(jí)。這種城鎮(zhèn)化現(xiàn)象可以概括為“一淺一低”的“低質(zhì)城鎮(zhèn)化”。

這種“低質(zhì)城鎮(zhèn)化”人群，不論是在北京、上海這種城鎮(zhèn)化率高達(dá)86%以上的一線城市，還是在貴州、西藏這樣城鎮(zhèn)化率不到40%的地區(qū)，都以各種“淺程度”的融入方式在各級(jí)城市中頑強(qiáng)地生存著。這種含有水分的城鎮(zhèn)化，被學(xué)界稱為“不完全城鎮(zhèn)化”或“半城鎮(zhèn)化”。其主體便是以2.7億多農(nóng)民工為主要成分的打工人群。從絕大部分打工者的各種權(quán)利保障與福利待遇來看，他們只是在城市“掙錢”維持生存和溫飽，只是在很淺、很低的層次上住在城市。他們一般生活在工友和同鄉(xiāng)構(gòu)成的小圈子中，與其他城市群體來往或交往不多，在同質(zhì)性圈子中工作、生活和消費(fèi)，根本談不上在城市深度的經(jīng)濟(jì)融入、政治融入和社會(huì)融入。

二、“要地不要人”的城鎮(zhèn)化

土地是生產(chǎn)和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，在人多地少程度特別嚴(yán)重的中國(guó)，土地作為稀缺資源的公共特性愈發(fā)凸顯。在當(dāng)前各地快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化熱潮中，雖也取得了一些成功的模式和經(jīng)驗(yàn)，但在“上下共推”的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些地方政府或多或少存在著“要地不要人”“拿地不管人”的冒進(jìn)發(fā)展現(xiàn)象。

“要地不要人”，是指在快速城鎮(zhèn)化中，一些地方政府僅僅緊盯土地資源的稀缺和升值預(yù)期，急切地征用和開發(fā)鄉(xiāng)村土地。它們通過把城郊或遠(yuǎn)郊的各個(gè)自然村落集中合并，集體搬遷到統(tǒng)一建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)公寓樓，以置換出農(nóng)民自身的宅基地，再利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一制度機(jī)制，把遠(yuǎn)郊的農(nóng)村建設(shè)用地置換為城市周邊上的城市建設(shè)用地。通過這一“神奇”的置換機(jī)制，鄉(xiāng)村的低價(jià)土地一夜轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械母邇r(jià)土地，土地升值空間加倍放大。而與此同時(shí)，對(duì)土地被征用且被集中起來的農(nóng)村社區(qū)居民，并沒有很好地安排其工作和生活的各種保障措施，造成“表面城鎮(zhèn)化”的“要地不要人”現(xiàn)象。這也是各種各樣強(qiáng)制性“集中上樓”現(xiàn)象多發(fā)，并導(dǎo)致相關(guān)上訪和群體性事件的重要原因。

“要地不要人”的“低質(zhì)城鎮(zhèn)化”之所以多發(fā)，除了各地政府充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一政策機(jī)制外，更多看中的是轉(zhuǎn)換出來的城市建設(shè)用地的巨大開發(fā)和商業(yè)價(jià)值。比如，遠(yuǎn)郊的1畝未開發(fā)的土地價(jià)格如果是1萬元，置換為近郊的具備了基礎(chǔ)設(shè)施的“熟地”則可能升值為10萬元，如果蓋好樓盤后則可能1畝升值為100萬元。這也是多年來各級(jí)地方政府“土地財(cái)政”長(zhǎng)盛不衰的根本原因。

“要地不要人”的“表面城鎮(zhèn)化”，只是土地的城鎮(zhèn)化，而沒有相應(yīng)地推進(jìn)市民一體融入的“人的城鎮(zhèn)化”，城市規(guī)模擴(kuò)張只是土地?cái)U(kuò)展和樓房增多，而沒有相應(yīng)配套的工業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)支撐，難以有效吸納大規(guī)?；衅饋淼乃^“城鎮(zhèn)居民”。而一些還保留農(nóng)田需要耕種的農(nóng)民，由于被集中起來在農(nóng)村社區(qū)居住，距離耕種地塊路途變遠(yuǎn)，生產(chǎn)和生活成本增加了。這種現(xiàn)象對(duì)地方政府來說是只看重“土地升值”的城鎮(zhèn)化；但對(duì)居住在農(nóng)村社區(qū)，而沒有相應(yīng)工作安排和生活保障的“農(nóng)村居民”來說，只是徒有其表的城鎮(zhèn)化。

三、重新登記的“紙上城鎮(zhèn)化”

中國(guó)的戶籍管理制度自1958年實(shí)施以來，對(duì)于加強(qiáng)城市社會(huì)管理和增進(jìn)工業(yè)化積累發(fā)揮了巨大作用， 至今仍然持續(xù)發(fā)揮著“制度性作用”。但同時(shí)也帶來了“城鄉(xiāng)二元”的分隔分離體制，嚴(yán)重阻滯了農(nóng)民工“落地扎根”城鎮(zhèn)的進(jìn)程。

因此，進(jìn)入新世紀(jì)以來，全國(guó)各地都在不同程度上推進(jìn)戶籍制度改革，除了一線特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模和城市擴(kuò)張以外，二線、三線城市都在放松城市落戶限制，甚至一些地級(jí)市、縣級(jí)市完全放開了戶籍控制，極大地促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的均等發(fā)展。這也是未來戶籍制度進(jìn)一步改革的方向和希望。

但在一些地級(jí)市、縣級(jí)市以及個(gè)別“新城開發(fā)區(qū)”，所謂的完全放開戶籍管制，只是在所轄地區(qū)簡(jiǎn)單地進(jìn)行城鄉(xiāng)居民的重新“統(tǒng)一登記換證”，取消城市戶口和農(nóng)村戶口的區(qū)別，統(tǒng)一登記為某市的“居民”。這種重新?lián)Q證登記的“紙上城鎮(zhèn)化”，對(duì)于地方政府來說，不但快速地提高了本市的所謂“城鎮(zhèn)化率”，而且可以把農(nóng)村的“集體土地”利用各種辦法轉(zhuǎn)換為城市的“國(guó)有土地”，更加刺激了“要地不要人”的城鎮(zhèn)化沖動(dòng)。但對(duì)于本地的“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”了的農(nóng)村居民來說，依附在戶籍制度上的各種政府服務(wù)和公共產(chǎn)品并沒有“自動(dòng)”延伸到自己身上，“工作”還是原來的“農(nóng)民工作”，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障還是原來“農(nóng)民身份”的交納和受益標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，沒有產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的相應(yīng)支撐，沒有公共服務(wù)的均等化普惠，簡(jiǎn)單換證登記的“紙上城鎮(zhèn)化”，只是一種“口惠而實(shí)不至”的城鎮(zhèn)化。

真正的城鎮(zhèn)化，不僅需要遵循“人本城鎮(zhèn)化” 的根本理念，更需要扎實(shí)的政府改革和服務(wù)延伸。這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)改革工程，農(nóng)民及農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化過程，是一個(gè)漫長(zhǎng)的融入過程，需要經(jīng)濟(jì)融入、政治融入，更需要社會(huì)文化和心理習(xí)慣等的深度一體融入。而在此期間，需要我們的地方政府扎扎實(shí)實(shí)地做到政府服務(wù)和公共產(chǎn)品的均等化和普惠化。

新型城鎮(zhèn)化，包含著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和拉動(dòng)內(nèi)需的發(fā)展謀劃，更寄托著人們向往城市美好生活的熱情期盼，是中國(guó)現(xiàn)代化全面進(jìn)步的大勢(shì)所趨。在中央政府和各地政府的上下共推中還將持續(xù)一二十年。據(jù)有關(guān)專家和權(quán)威人士預(yù)估，到2020年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將提高到60%，到2030年將提高到66%左右，這將不僅是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和文明形態(tài)的巨大轉(zhuǎn)型，也是人類城市文明發(fā)展史上的壯舉。但我們需要的是更加“自然的城鎮(zhèn)化”，更加“人本的城鎮(zhèn)化”。這就需要通過扎實(shí)的制度改革和體制創(chuàng)新，防止各種形式的冒進(jìn)式的“低質(zhì)城鎮(zhèn)化”。

（作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、政治理論室主任）

責(zé)任編輯：尹霞 馬建輝endprint