我國(guó)村級(jí)干部法治能力現(xiàn)狀及提升對(duì)策

趙海全

黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的重要戰(zhàn)略部署，提出了全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的總目標(biāo)。推進(jìn)基層治理法治化、加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)、提升基層干部法治能力，成為實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)的基礎(chǔ)。相較于城市，我國(guó)農(nóng)村地理區(qū)域廣、整體法治化水平薄弱，是基層法治能力提升的關(guān)鍵領(lǐng)域。村級(jí)干部作為黨在農(nóng)村地區(qū)開展工作的執(zhí)行者和落實(shí)者，其法治能力的高低、法治觀念的強(qiáng)弱直接關(guān)乎基層治理法治化能否有序推進(jìn)。這便決定了加強(qiáng)村級(jí)干部法治能力建設(shè)的緊迫性和必要性。筆者通過(guò)訪問(wèn)、座談等形式，在北京市某區(qū)下轄的154個(gè)行政村隨機(jī)抽取50個(gè)村中的377名村級(jí)干部，向其發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，現(xiàn)場(chǎng)填寫回收，實(shí)際完成有效問(wèn)卷325份。本文對(duì)村級(jí)干部法治能力的描述、判斷和思考都基于對(duì)這次調(diào)研數(shù)據(jù)所進(jìn)行的分析。

一、村級(jí)干部法治能力建設(shè)狀況

法治能力包含學(xué)習(xí)法治知識(shí)、運(yùn)用法治思維、采取法治方式三個(gè)要素。筆者從上述三個(gè)角度設(shè)計(jì)問(wèn)題，在對(duì)北京市某區(qū)下轄行政村進(jìn)行調(diào)研后，得出對(duì)該區(qū)村級(jí)干部法治能力建設(shè)狀況的基本認(rèn)識(shí)。

1.部分村級(jí)干部法治知識(shí)掌握程度有待提高。

黨的十八大以來(lái)，特別是隨著“四個(gè)全面”重大戰(zhàn)略部署在全國(guó)范圍內(nèi)的不斷深化，村級(jí)干部對(duì)法治的重視程度不斷增強(qiáng)，干部自身學(xué)法、用法的熱情也隨之高漲。調(diào)查顯示，89.9%的村級(jí)干部認(rèn)為法律在基層工作中重要或很重要，96.5%的村級(jí)干部愿意參加提高法治能力的講座或培訓(xùn)。

然而，對(duì)法治知識(shí)的渴望和熱情并不能簡(jiǎn)單等同于對(duì)于法治知識(shí)的理解和掌握。調(diào)查顯示，對(duì)一些常見(jiàn)的法律問(wèn)題，村級(jí)干部的掌握程度差強(qiáng)人意。例如，“村民委員會(huì)三年一屆，任期屆滿須及時(shí)舉行換屆選舉，提前或延期換屆的，須經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)，一般不得提前或超過(guò)六個(gè)月”這一問(wèn)題，僅有33.1%的村級(jí)干部能夠正確回答。78.1%的村級(jí)干部認(rèn)為“法律知識(shí)缺乏制約村級(jí)干部法治能力”。 具體而言，目前村級(jí)干部的法治知識(shí)呈現(xiàn)出“兩個(gè)不夠”。一方面，表現(xiàn)為村級(jí)干部法治知識(shí)的儲(chǔ)備不夠。鄉(xiāng)村工作涉及領(lǐng)域多、內(nèi)容雜，法律法規(guī)儲(chǔ)備需求量大，相當(dāng)一部分村級(jí)干部認(rèn)為所學(xué)法治知識(shí)不足以完全用于指導(dǎo)日常村務(wù)工作。另一方面，表現(xiàn)為村級(jí)干部對(duì)法治知識(shí)的理解深度不夠。這突出反映在大多數(shù)村級(jí)干部對(duì)法治知識(shí)的掌握程度僅停留在能夠知道某條法律法規(guī)的層面，但對(duì)法律法規(guī)具體應(yīng)用的界限和程序等方面的認(rèn)識(shí)略顯不足。

2.一些村級(jí)干部實(shí)際工作背離法治方式的現(xiàn)象有待改善。

調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)村級(jí)干部具有一定的法律意識(shí)。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查顯示，90.3%的村級(jí)干部非常同意“法律面前人人平等”，83.4%的村級(jí)干部不認(rèn)同“親親相隱不為罪”的說(shuō)法，72.8%的村級(jí)干部認(rèn)為只有依法定程序，政府才能征用農(nóng)民土地。

然而，村級(jí)干部在處理實(shí)際工作時(shí)，卻往往容易偏離遵照法治方式的軌道。比如，69%的村級(jí)干部表示“遇到法律規(guī)定與領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)相左，聽從領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)”；處理群眾問(wèn)題時(shí)，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，80.8%的村級(jí)干部表示這比較符合或非常符合工作實(shí)際。但這并不是說(shuō)村級(jí)干部在實(shí)際工作中完全脫離法治方式。面對(duì)繁雜的農(nóng)村基層工作，村級(jí)干部在多數(shù)情況下還是能夠基本按照法治方式來(lái)解決的。例如，在涉及訴訟案件時(shí)，62.4%的村級(jí)干部表示肯定不會(huì)“給法官打電話、遞條子”；對(duì)于征地補(bǔ)償款問(wèn)題，66.4%的村級(jí)干部表示肯定不會(huì)“怕農(nóng)民一夜花光，暫時(shí)扣留一部分征地補(bǔ)償款”；“在工作中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)制定的政策跟現(xiàn)行憲法與法律相抵觸時(shí)”，52.5%的村級(jí)干部表示肯定會(huì)堅(jiān)持法律規(guī)定。

3.村級(jí)法治環(huán)境有所改善，提高村級(jí)干部法治能力具備一定條件。

從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，大部分村級(jí)干部能夠正視自身法治能力的實(shí)際狀況，在積極參與教育培訓(xùn)的同時(shí)，主動(dòng)尋求法治資源，為基層治理提供法治保障。在該區(qū)，61.2%的村級(jí)干部表示， “肯定會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施前主動(dòng)咨詢法律顧問(wèn)”。同時(shí)，筆者通過(guò)走訪座談了解到，法律服務(wù)進(jìn)村在該區(qū)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋和常態(tài)化。每個(gè)村都配備法律顧問(wèn)，定期進(jìn)村開展法律咨詢，為村級(jí)干部和居民提供法律服務(wù)。村級(jí)干部通過(guò)洽詢法律顧問(wèn)、建議當(dāng)事人前往司法機(jī)關(guān)或相關(guān)部門解決等方式，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)法治資源的整合，而且對(duì)彌補(bǔ)自身法治能力的不足、推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)不斷朝法治化方向發(fā)展等方面均起到促進(jìn)作用。

二、制約村級(jí)干部法治能力提升的因素

1.傳統(tǒng)“村民社會(huì)思想”制約法治權(quán)威的樹立。

目前來(lái)看，在廣大農(nóng)村地區(qū)憲法法律的權(quán)威地位尚待進(jìn)一步鞏固，不敬法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。相比之下，傳統(tǒng)“村民社會(huì)思想”在鄉(xiāng)村治理中影響更為深遠(yuǎn)。調(diào)研中，村級(jí)干部不敬法現(xiàn)象表現(xiàn)為多種形式，有的內(nèi)心不擁護(hù)法律，將法律視為“絆腳石”；有的奉行“我的地盤我做主”的觀念，忽視民主集中制；有的認(rèn)為按法律程序辦事束縛了手腳，不利于干事創(chuàng)業(yè)。究其原因，一方面是由于部分村級(jí)干部對(duì)法治的理解存在偏差。在回答“對(duì)工作來(lái)說(shuō)，只要目標(biāo)合理，可以不計(jì)手段”一題時(shí)，有近82%的人認(rèn)為這是非常符合或比較符合實(shí)際工作的。這顯然與我國(guó)樹立憲法法律權(quán)威的理念相悖。另一方面，更為深層的原因是，農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，人們出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，習(xí)慣依靠血緣、親緣、地緣關(guān)系，用地位和情感解決。雖然有相當(dāng)比例的村級(jí)干部已經(jīng)初步具備用法律思維去認(rèn)識(shí)和分析問(wèn)題的能力，但處理實(shí)際問(wèn)題時(shí)，村級(jí)干部更多的卻是希望憑借自己的身份和威信去解決問(wèn)題。

2.采用法治方式使工作成本增加的現(xiàn)實(shí)制約農(nóng)村法治化進(jìn)程。

訪談中，多位受訪者表示，他們深知法治方式的重要性，但面對(duì)工作任務(wù)多、責(zé)任重的現(xiàn)實(shí)，不折不扣的按法治方式執(zhí)行，有時(shí)會(huì)影響工作效率。調(diào)研結(jié)果顯示，有近47%的村級(jí)干部認(rèn)為“法律程序繁瑣，不利于節(jié)省行政成本”。特別是在談到土地征占、拆遷、項(xiàng)目建設(shè)等工作時(shí)，有村級(jí)干部直言“如果按照規(guī)劃審核、住建審批、環(huán)境評(píng)估等一系列的工作流程，一個(gè)工作周期就已經(jīng)超過(guò)工作時(shí)限”。這樣的工作效率與工作成本，勢(shì)必會(huì)在一定程度上阻礙法治化在農(nóng)村的開展，進(jìn)而影響村級(jí)干部法治能力的提升。endprint

3.村級(jí)干部年齡與學(xué)歷結(jié)構(gòu)制約自身法治能力的提升。

從調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，截止2015年底，在年齡結(jié)構(gòu)上，該區(qū)村級(jí)干部的平均年齡為46.4歲，村級(jí)干部整體年齡偏大，學(xué)習(xí)能力偏弱。在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，目前，該區(qū)村級(jí)干部中具有大學(xué)?？萍耙陨衔幕潭鹊谋壤秊?7.2%，這其中包括一定比例的大學(xué)生村官。因而，村級(jí)干部整體學(xué)歷結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。調(diào)研結(jié)果表明，村級(jí)干部的年齡要素和學(xué)歷要素對(duì)其法治能力有較大影響，年齡較小、學(xué)歷較高的干部法治能力普遍較強(qiáng)。反之，年齡較大、學(xué)歷較低的干部雖工作經(jīng)驗(yàn)豐富，化解矛盾能力強(qiáng)，但法治能力略顯薄弱。

4.因缺乏相應(yīng)制度保障和機(jī)制設(shè)計(jì)制約了農(nóng)村法治建設(shè)。

缺乏有效的制度保障，也是制約村級(jí)干部法治能力提升的重要因素。調(diào)研中，有村級(jí)干部提出，“在選人用人方面，同等條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部”的要求還沒(méi)得到很好的落實(shí)；在考核評(píng)價(jià)方面，相較經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，法治的考核指標(biāo)比重還不夠大，指標(biāo)設(shè)計(jì)還不夠科學(xué)，不能很好地反映村兩委班子法治成效和村級(jí)干部法治水平；在監(jiān)督管理方面，法治要求貫徹得還不夠徹底，對(duì)于那些法治意識(shí)淡漠、膽大蠻干的村級(jí)干部的糾偏機(jī)制還不夠完善。問(wèn)卷中，有近一半的被調(diào)查者認(rèn)為“當(dāng)法律法規(guī)與‘紅頭文件有抵觸時(shí)”，按“紅頭文件”辦是符合實(shí)際工作情況的。

三、提升村級(jí)干部法治能力的對(duì)策

1.各有關(guān)部門需高度重視村級(jí)干部法治能力提升工作。

各有關(guān)部門應(yīng)高度重視村級(jí)干部法治能力的提升，并將其作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。一方面，各有關(guān)部門應(yīng)重點(diǎn)做好村級(jí)干部法治意識(shí)與法治理念的教育引導(dǎo)，增強(qiáng)村級(jí)干部的法治信念。切實(shí)將中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論融入干部的黨性教育和理想信念教育之中，借鑒群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育的經(jīng)驗(yàn)，在村級(jí)干部中集中開展法治教育類活動(dòng)，幫助和指導(dǎo)廣大村級(jí)干部適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)法治建設(shè)提出的新要求，更好地規(guī)范村級(jí)干部引領(lǐng)改革發(fā)展、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧的行政作為。同時(shí)，在村級(jí)干部中試點(diǎn)舉行向憲法宣誓的儀式，進(jìn)一步樹立憲法法律權(quán)威。另一方面，強(qiáng)化法治觀念在村級(jí)干部中的日常養(yǎng)成，培養(yǎng)和提高村級(jí)干部懂法、守法、用法的能力。發(fā)揮各級(jí)法治領(lǐng)導(dǎo)辦公室的作用，分級(jí)分類抓好農(nóng)村級(jí)干部法治主體責(zé)任落實(shí)，通過(guò)權(quán)力制約、事故問(wèn)責(zé)、法治工作述職等工作機(jī)制，進(jìn)一步形成村級(jí)干部以法治思維思考問(wèn)題的習(xí)慣，將法治內(nèi)化于日常工作中。

2.建立健全提升村級(jí)干部法治能力的體制機(jī)制。

提升村級(jí)干部法治能力應(yīng)從建立健全體制機(jī)制入手，通過(guò)發(fā)揮選人用人和考核評(píng)價(jià)這兩種機(jī)制的作用，引導(dǎo)和督促村級(jí)干部落實(shí)依法辦事的要求，自覺(jué)養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好習(xí)慣。一方面，要嚴(yán)把“入口關(guān)”。將法治能力作為考察村級(jí)干部的硬指標(biāo)，樹立鮮明的選人用人導(dǎo)向，著力加強(qiáng)村級(jí)后備干部隊(duì)伍建設(shè)，將那些法治能力好、依法辦事能力強(qiáng)、推進(jìn)法治建設(shè)成效明顯的干部選出來(lái)，進(jìn)一步改善干部隊(duì)伍的年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)。在選拔任用村級(jí)干部時(shí)，通過(guò)民意調(diào)研、跟蹤監(jiān)督、考核（考試）、工作紀(jì)實(shí)等多種途徑，全面了解村級(jí)干部能否做到懂法、守法、用法。同時(shí)，注重搜集 “談法”（談心談話）、 “評(píng)法”（群眾評(píng)議）、 “述法”（個(gè)人述職）等方面的信息，形成村級(jí)干部法治工作成績(jī)單，并存入個(gè)人檔案，作為提拔使用、降職免職的重要依據(jù)。另一方面，要嚴(yán)把“考核關(guān)”。 把法治能力成效作為衡量村級(jí)干部工作實(shí)績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)，將村級(jí)干部遵守法律，依法決策、依法管理、依法辦事的情況作為年度考核、任用考察的重要內(nèi)容。逐步探索建立對(duì)村級(jí)干部實(shí)行述職、述廉、述法“三位一體”的考核制度，每年由上級(jí)黨委對(duì)村級(jí)干部學(xué)法、遵法、守法、用法的情況進(jìn)行全面考評(píng)。被考評(píng)對(duì)象的述法報(bào)告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含所在村及個(gè)人學(xué)法守法情況、重大事項(xiàng)依法決策情況、依法行政的情況等。做到讓依法行政能力強(qiáng)、法治建設(shè)成績(jī)突出者有位，讓法治意識(shí)淡薄、法治建設(shè)不作為者失位。

3.增強(qiáng)村級(jí)干部法治能力教育的針對(duì)性和時(shí)效性。

一是健全針對(duì)村級(jí)干部的法治教育培訓(xùn)機(jī)制。將法治教育納入村級(jí)干部年度學(xué)習(xí)計(jì)劃。培訓(xùn)時(shí)應(yīng)綜合考慮村級(jí)干部的年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)等因素，因材施教，創(chuàng)新培訓(xùn)形式，采取理論與實(shí)際相結(jié)合的學(xué)習(xí)方式。通過(guò)引導(dǎo)基層干部就身邊發(fā)生的實(shí)例進(jìn)行討論和思考，幫助其掌握運(yùn)用法律知識(shí)和方法分析、解決基層的各種矛盾和問(wèn)題的能力。二是加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)與司法部門的對(duì)接。根據(jù)實(shí)際情況，每季度或每半年對(duì)轄區(qū)內(nèi)干部進(jìn)行法治專題培訓(xùn)，并結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部上黨課等工作，將法治培訓(xùn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)延伸至村（社區(qū)）一級(jí)。三是改進(jìn)法治教育培訓(xùn)內(nèi)容。以村級(jí)干部實(shí)際工作需要為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，圍繞村民組織法、合同法等常用法，以及征地拆遷、糾紛調(diào)解等熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，設(shè)計(jì)法治培訓(xùn)項(xiàng)目。同時(shí)，不僅把法律法規(guī)作為法治教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容，還要加強(qiáng)黨紀(jì)黨規(guī)的學(xué)習(xí)；不僅把與自己工作職責(zé)有關(guān)的法律法規(guī)學(xué)深悟透，還要全面了解與群眾日常生活息息相關(guān)的法律法規(guī)；不僅研究學(xué)習(xí)我國(guó)法治的歷史、理論與實(shí)踐，還要了解我國(guó)與外國(guó)法治道路的不同，增強(qiáng)學(xué)法的系統(tǒng)性、科學(xué)性，樹立“大法律”意識(shí)，增強(qiáng)法治自覺(jué)、堅(jiān)定法律信念。

（北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“黨內(nèi)基層選舉制度研究——以北京市為例”[15JDKDC019]階段性成果）

（作者：中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院2014級(jí)博士生）

責(zé)任編輯：尹霞 馬建輝endprint