農(nóng)民土地政策參與的困境與破解思路

陳丹+高銳

摘要：農(nóng)民是土地政策過程的重要參與者，農(nóng)民參與度直接影響土地政策實(shí)施效果。因此，土地政策制定和實(shí)施過程應(yīng)廣泛吸納農(nóng)民參與。當(dāng)前，由于“傳統(tǒng)型”政策運(yùn)行制度對農(nóng)民參與空間的擠壓，基層政府為爭奪征地收益對農(nóng)民參與活動(dòng)的排斥，以及農(nóng)民組織化水平、農(nóng)村現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)條件的制約，農(nóng)民土地政策參與活動(dòng)陷入了困境。為此，我國應(yīng)不斷完善土地政策運(yùn)行制度，加大對基層政府的財(cái)政投入；同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，著力提高農(nóng)民組織化水平，培育農(nóng)民民主意識(shí)，從而提升農(nóng)民政策參與水平。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地利益博弈；土地政策；農(nóng)民政策參與

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2016）02-0043-06

土地政策是黨和國家農(nóng)村政策的基石?？v觀新中國農(nóng)村發(fā)展變遷的歷史，每一次土地政策變化都深刻地影響了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。不管農(nóng)村土地政策如何變化，其政策設(shè)計(jì)的初衷或者最終目標(biāo)無疑是在于保障農(nóng)民的根本利益和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。然而，土地政策過程的運(yùn)轉(zhuǎn)受到多種內(nèi)外因素的影響，一項(xiàng)土地政策能否達(dá)到政策目標(biāo)不是確定的。利用博弈論的方法，可以將土地政策過程看作各個(gè)利益相關(guān)者動(dòng)態(tài)博弈的過程。在這一過程中，博弈方都希望土地政策能增進(jìn)自身的利益。所以，博弈方會(huì)憑借其掌握的政策資源推動(dòng)土地政策的最終效果朝著利己的方向發(fā)展。因此，參與土地利益博弈，則成為各博弈方發(fā)揮自身政策影響、保障和增進(jìn)自身利益的前提。在我國，人口基數(shù)龐大的農(nóng)民階層經(jīng)常只是單純地以政策對象的角色出現(xiàn)，在土地政策過程中，他們的參與程度相對較低，常處于“集體失語”的境地。這種境地的出現(xiàn)是由于農(nóng)民土地政策參與（以下簡稱農(nóng)民政策參與）存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。如果不能有效破解這些困境，農(nóng)民將失去參與土地政策的機(jī)會(huì)，這就意味著他們將無法正常參與土地利益博弈，從而無法有效維護(hù)自身合法土地權(quán)益。由于我國社會(huì)對農(nóng)民政策參與關(guān)注不足，在深入探討此問題之前，需要揭示農(nóng)民政策參與的必要性和可行性，在此基礎(chǔ)上，探究農(nóng)民政策參與的現(xiàn)實(shí)困境，最后提出相應(yīng)的破解思路。

一、農(nóng)民政策參與的必要性和可行性

（一）農(nóng)民政策參與的必要性

農(nóng)民政策參與是農(nóng)民表達(dá)土地利益訴求的需要。在我國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，農(nóng)村土地政策主要服務(wù)于國家建設(shè)，國家通過土地政策長期從農(nóng)村汲取發(fā)展所需的資源，擠占了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的空間。同時(shí)，長久以來，在中國這樣一個(gè)后發(fā)國家，國家建設(shè)更多地體現(xiàn)了政治精英的意志[1]。20 世紀(jì)中國政治的一個(gè)特征，就是政黨及其領(lǐng)袖的決策對政治發(fā)展的影響，比其他國家更長期、更直接、更重大、更顯而易見[2]，一定程度上造成了土地政策變遷中農(nóng)民權(quán)利的缺失。但是，國家和農(nóng)村社會(huì)并非單向的控制關(guān)系，農(nóng)民對土地政策變遷的影響不是顯性的，他們發(fā)揮作用的渠道和方式在制度化參與渠道供給不足的背景下帶有濃厚的傳統(tǒng)氣息。農(nóng)民會(huì)采用人類學(xué)家斯科特（James Scott）所說的“弱者的武器”，或政治學(xué)家湯森（James Townsend）等所說的“不合作”行為，來表達(dá)他們對國家政策及其執(zhí)行之偏差的不滿，表達(dá)自己的利益訴求和政策主張[3]，或者通過一些極端的行為來抵制國家的土地政策，毛澤東稱之為“生產(chǎn)力起來暴動(dòng)”。例如，建國初，黨和政府在農(nóng)村大力推行土地集體所有制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實(shí)行人民公社制度。由于頂層政策設(shè)計(jì)不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平，政策執(zhí)行工具單一，以致農(nóng)民利益遭受了嚴(yán)重的損失，農(nóng)村出現(xiàn)了屠殺牲畜、“退社鬧社”[4]及“瞞產(chǎn)私分”[5]等過激行為。農(nóng)民通過“弱者的武器”來引起決策層關(guān)注，間接引起了農(nóng)村土地政策調(diào)整。換言之，農(nóng)民具有很強(qiáng)烈的土地利益表達(dá)需求，他們對制度化參與渠道具有強(qiáng)烈的需求。

農(nóng)民政策參與可以減少農(nóng)村群體性事件的發(fā)生比率。中國社科院法學(xué)院研究所發(fā)布的《2014年中國法治發(fā)展報(bào)告》稱：2000年1月1日至2013年9月30日期間，發(fā)生在中國境內(nèi)、規(guī)模在百人以上的群體性事件達(dá)871起，其中97起是因拆遷征地而引發(fā)的，占總數(shù)的11%[6]。如2008年11月17日發(fā)生的“隴南事件”[7]。土地糾紛引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，反映了農(nóng)地糾紛觸發(fā)的矛盾無法通過正常渠道得以舒緩，農(nóng)民政策參與應(yīng)有的矛盾緩沖作用并未顯現(xiàn)出來。如果農(nóng)民無法通過制度化政策參與方式表達(dá)訴求、處理矛盾，長此以往，農(nóng)民群體性事件就會(huì)增多。長久來看，類似于“隴南事件”的非制度化政策參與方式的增多不僅無益于維護(hù)農(nóng)民利益，也會(huì)對土地政策執(zhí)行主體的合法性與權(quán)威性構(gòu)成威脅，直接影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。正如美國著名政治學(xué)家亨廷頓所言：在現(xiàn)代化政治中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的“鐘擺”角色；農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源[8]。因而，必須對農(nóng)民政策參與的困境進(jìn)行深入地剖析，找出問題癥結(jié)，提出破解思路，使農(nóng)民可以通過制度化參與方式解決農(nóng)地糾紛問題，防止征地矛盾升級(jí)，從而減少農(nóng)村群體性事件的發(fā)生幾率，保持國家長治久安。

（二）農(nóng)民政策參與的可行性

關(guān)于農(nóng)民政策參與的可行性尚處于爭論階段。一些學(xué)者受科學(xué)管理理論的影響，認(rèn)為農(nóng)民參與土地政策可能造成行政管理活動(dòng)的拖延、低效率和高成本，而使土地政策局限在短期且易見成效的目標(biāo)上。他們認(rèn)為，就目前的農(nóng)村民主制度建設(shè)水平和經(jīng)濟(jì)條件而言，大范圍地、深度地農(nóng)民政策參與還不具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。另一些學(xué)者通過分析農(nóng)民政策參與的村莊社會(huì)基礎(chǔ)，認(rèn)為村民的大多數(shù)行為絕非是在為權(quán)利而斗爭，往往是簡單的利益導(dǎo)向和社會(huì)關(guān)系導(dǎo)向，農(nóng)民的行動(dòng)邏輯既非傳統(tǒng)中國社會(huì)的鄉(xiāng)土邏輯，也非現(xiàn)代公民的權(quán)利邏輯，而是一種復(fù)雜的融貫狀態(tài)[9]，農(nóng)民這種“融貫的行為邏輯”常常會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民政策參與的結(jié)果偏離原先的政治預(yù)期。因而，農(nóng)民政策參與不具備現(xiàn)實(shí)的可行性。

筆者認(rèn)為，學(xué)者們提出的農(nóng)民政策參與不可行的論據(jù)大多是當(dāng)前農(nóng)民政策參與的現(xiàn)實(shí)困境。美國、韓國等發(fā)達(dá)國家農(nóng)村民主的發(fā)展軌跡證明，農(nóng)民政策參與的前進(jìn)道路不可能一帆風(fēng)順，遭遇現(xiàn)實(shí)困境在所難免。例如，韓國政府開展新村運(yùn)動(dòng)之初，單純依靠政府的行政推動(dòng)，忽視了農(nóng)民參與的重要作用，導(dǎo)致新村運(yùn)作舉步維艱，一時(shí)陷入了困境。隨后，韓國政府通過采用自上而下的行政推動(dòng)和農(nóng)民自下而上的參與相結(jié)合的決策模式，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，新村運(yùn)動(dòng)最終取得了巨大進(jìn)展。另外，從部分發(fā)達(dá)國家推進(jìn)農(nóng)村民主的實(shí)踐來看，破解這些現(xiàn)實(shí)困境必須具備堅(jiān)實(shí)的參與制度依據(jù)，而我國農(nóng)民政策參與制度框架已然基本成型。首先，我國憲法第二條第2 款規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！弊鳛檗r(nóng)民政策參與的制度根基，人民代表大會(huì)制度是農(nóng)民維護(hù)自身土地權(quán)益的有力武器。農(nóng)民可以通過自己選出的人大代表間接地參與到土地政策中，間接影響土地資源分配的規(guī)則與方式，以達(dá)到維護(hù)自身土地權(quán)益的目的。其次，村民自治是我國農(nóng)村基層民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，也是農(nóng)民政策參與的重要方式，農(nóng)民可以依托村民自治制度提供的組織形式和參與渠道親身參與土地政策執(zhí)行的具體事務(wù)，行使一定的表決權(quán)，發(fā)揮制約、監(jiān)督行政權(quán)力的作用。例如《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。此外，政治協(xié)商制度、政務(wù)公開制度、信訪制度、行政聽證制度、政府調(diào)研制度、專家咨詢制度以及網(wǎng)絡(luò)參與制度等是農(nóng)民政策參與制度的重要補(bǔ)充，搭建了農(nóng)民參與土地政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等諸環(huán)節(jié)的橋梁。以上制度組成了縱橫交錯(cuò)的制度保障網(wǎng)絡(luò)，以多種形式保證農(nóng)民政策參與權(quán)利的落實(shí)?？偠灾?，我國農(nóng)民政策參與具備現(xiàn)實(shí)可行性。

二、農(nóng)民政策參與的困境

（一）“傳統(tǒng)型”政策運(yùn)行制度下，農(nóng)民政策參與空間狹小

當(dāng)前，主流的土地政策運(yùn)行制度依然是“傳統(tǒng)型”的。這種政策運(yùn)行制度以政府主導(dǎo)、自上而下運(yùn)行為主要特征。政府位于公共權(quán)力的中心，既負(fù)責(zé)土地政策的制定，又負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，過分依賴管制、直接提供等強(qiáng)制性政策工具，較少使用社區(qū)、自愿者組織等自愿性政策工具，與“開放型”政策運(yùn)行制度所倡導(dǎo)的公開透明、雙向溝通等原則背道而馳。在這種政策運(yùn)行體制下，政府較易成為土地政策過程的唯一主體，廣大農(nóng)民容易被排斥在政策運(yùn)行體制之外，參與空間十分狹小。雖然，我國業(yè)已具備保障農(nóng)民政策參與的法律制度體系，但這種封閉式的政策運(yùn)行制度所產(chǎn)生的固化的組織運(yùn)行機(jī)制具有很強(qiáng)的制度抵消作用，廣大農(nóng)民常常遭遇尋訪無效的窘境。另外，我國政府層級(jí)關(guān)系很大程度上是靠壓力型權(quán)力體制維系的，基層政府為了討好上級(jí)，往往唯上是從，對“繁瑣”的農(nóng)民政策參與程序沒有太多好感。因此，在“傳統(tǒng)型”政策運(yùn)行制度環(huán)境下，農(nóng)民即使有參與的熱情，也很難真正參與土地政策，農(nóng)民集體“失語”也就不足為怪了。

（二）基層政府爭奪征地收益，農(nóng)民政策參與活動(dòng)遇阻

政府通過土地政策的實(shí)施，來實(shí)現(xiàn)它對物質(zhì)性或政策性利益的權(quán)威性分配。在利益分配過程中，基層政府和農(nóng)民之間產(chǎn)生了利益博弈關(guān)系。基于“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，博弈雙方會(huì)依據(jù)本集團(tuán)所擁有資源的不同和動(dòng)用資源能力的強(qiáng)弱而獲得實(shí)際權(quán)力，對土地政策的過程施加影響，最終追求本集團(tuán)利益最大化[10]。由此，基層政府和農(nóng)民在未能找到有效合作方式的情況下，常常相互抵制，甚至相互沖突。

對基層政府而言，農(nóng)民政策參與不利于其攫取征地收益。農(nóng)業(yè)稅取消后，加之由于現(xiàn)行分稅制度對地方財(cái)政收入比例的壓縮，基層政府以較少的財(cái)政收入承擔(dān)了大量的社會(huì)服務(wù)。巨大的財(cái)政壓力和債務(wù)危機(jī)促使基層政府將雙手伸向了農(nóng)地征收、出讓過程產(chǎn)生的巨大收益。在土地收益分配的問題上，基層政府可以通過對資源分配規(guī)則與過程的掌握，來推動(dòng)分配的結(jié)果向有利于自己的方向發(fā)展，并通過“土地財(cái)政”的運(yùn)作而在實(shí)際上“取”走了許多本應(yīng)該由農(nóng)民享有的資源[11]?；鶎诱廊粺o法擺脫傳統(tǒng)的“資源汲取者”角色，只不過它通過資源分配而轉(zhuǎn)換了汲取的形式。由于農(nóng)民政策參與會(huì)對基層政府通過“土地財(cái)政”汲取農(nóng)村資源的能力構(gòu)成挑戰(zhàn)，基層官員對農(nóng)民政策參與常常采取冷漠，甚至排斥的態(tài)度。與此同時(shí)，農(nóng)民對基層干部的信任度普遍不高，對政府的信任度隨著政府層級(jí)的降低而下降：居民對中央政府的信任度最高，省級(jí)和市級(jí)政府次之，依此類推，農(nóng)民對區(qū)（縣）政府、街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府的信任度則更低[12]。在缺乏信任和合作方式的環(huán)境下，基層政府和農(nóng)民無法通過協(xié)商制定合理的征地收益分配方案，取而代之的是雙方為爭奪收益而產(chǎn)生的對立、沖突。由于農(nóng)民相對于政府處于弱勢地位，政府常保持對農(nóng)民的高壓態(tài)勢，農(nóng)民合法的參與活動(dòng)受到很大的阻礙。

（三）農(nóng)民參與組織基礎(chǔ)薄弱，政策參與整體實(shí)力較低

分散的農(nóng)民個(gè)體無法集中表達(dá)利益訴求，所以，廣大農(nóng)民必須依托組織載體，整合力量，統(tǒng)一行動(dòng)，才能提高政策參與的質(zhì)量和水平。但目前，我國農(nóng)民的組織程度較低，農(nóng)民的利益表達(dá)呈現(xiàn)出高度分散化和個(gè)性化的特點(diǎn)，缺乏相應(yīng)的組織依托。一方面，作為法定的農(nóng)民自治組織，村委會(huì)是農(nóng)民參與土地政策重要的組織依托。但是，在現(xiàn)實(shí)中，由于政府對農(nóng)村地區(qū)傾向于“管制”而非治理，村委會(huì)的自治功能往往大打折扣，農(nóng)民參與土地政策大多流于形式。村委會(huì)儼然成為一個(gè)“微型政府”，其主要工作是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交付的任務(wù)，而非代表農(nóng)民、表達(dá)農(nóng)民的呼聲。美國著名學(xué)者奧斯特羅姆曾指出：一個(gè)群體能否有效地自組織治理公共事務(wù)與政府能否給予這個(gè)群體的組織權(quán)最低限度的認(rèn)可有很大關(guān)系。所以，如果村委會(huì)的自治權(quán)受到來自政府權(quán)威的干擾，其自治能力將會(huì)受到較大影響。另一方面，我國農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民自組織團(tuán)體的數(shù)量和管理水平較低，為數(shù)眾多的農(nóng)民無法通過組織載體參與土地政策。在很多農(nóng)村地區(qū)，除紅白理事會(huì)外，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、科技文化組織、志愿服務(wù)組織等公民組織不僅數(shù)量較少，參與人數(shù)也不多，維護(hù)其基本權(quán)益、表達(dá)其愿望與主張的制度化水平更低[13]。距離組織化、網(wǎng)絡(luò)化的成熟性農(nóng)村公民社會(huì)的要求還很遠(yuǎn)，這嚴(yán)重限制了農(nóng)民自主參與土地政策的機(jī)會(huì)，也削弱了農(nóng)民政策參與的整體實(shí)力。

（四）農(nóng)村現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)落后，農(nóng)民政策參與能力較低

我國農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展水平比較低，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為落后，農(nóng)民的政策參與能力普遍不高。農(nóng)民是小生產(chǎn)者，占有一定的生產(chǎn)資料，具有根深蒂固的“自私”心理，他們的行為模式是利益導(dǎo)向的。換言之，他們的參與行為是基于保護(hù)自身具體利益而產(chǎn)生的一種類似“刺激反射性”行為，而不是基于對于民主信念的認(rèn)知與訴求。如果土地政策不涉及他們的切實(shí)利益，農(nóng)民則沒有動(dòng)力參與政策，“各人自掃門前雪”；若土地政策牽扯到他們的切身利益，農(nóng)民則會(huì)全心投入，甚至不惜采用非制度化手段達(dá)到目的。由此可見，農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平間接地影響了農(nóng)民政策參與意識(shí)。再者，自農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營生產(chǎn)方式后，農(nóng)村社會(huì)的原子化趨勢愈發(fā)明顯，社會(huì)關(guān)聯(lián)度越來越低，農(nóng)民內(nèi)部出現(xiàn)了明顯的階層分化，各個(gè)階層之間的社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)能力、政治傾向都有不同程度的差異[14]，農(nóng)村社會(huì)的向心力減弱，農(nóng)民公共生活的參與度逐年下降，參與能力提升緩慢。此外，受封建思想長期影響，我國農(nóng)村社會(huì)一直缺乏民主文化。廣大農(nóng)民依然受“順民”文化影響，參與公共事務(wù)的熱情不高。同時(shí)，他們尋求制度援助的意識(shí)還處在萌芽階段，還不具備成熟的制度運(yùn)用能力。值得一提的是，在村莊日常生活中，存在以血緣為紐帶、交往十分密切的社會(huì)單位——“家族”。在家族交往“圈子”里，家族成員往往對非家族成員具有排斥心理。而且，在村干部選舉等村集體活動(dòng)中，家族結(jié)構(gòu)常常成為村莊精英為達(dá)成自身目的所利用的工具。這種家族式的人情關(guān)系紐帶不僅阻礙著農(nóng)村社會(huì)的融合，而且無益于農(nóng)村民主氛圍的形成，間接阻礙著農(nóng)民政策參與能力的提升。

三、破解農(nóng)民政策參與困境的思路

（一）建立“開放型”政策運(yùn)行制度，擴(kuò)大農(nóng)民政策參與空間

我國政府應(yīng)積極進(jìn)行相關(guān)機(jī)制創(chuàng)新，建立“開放型”政策運(yùn)行制度。政府應(yīng)改變獨(dú)攬公共權(quán)力的做法，逐步學(xué)會(huì)和公民社會(huì)合作使用公共權(quán)力。在土地政策運(yùn)行過程中，積極吸納廣大農(nóng)民參與土地政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估等活動(dòng)。保證農(nóng)民政策參與不能只停留在“農(nóng)民行使選舉權(quán)”這樣的間接民主的范疇內(nèi)，而是要逐漸嘗試使農(nóng)民參與進(jìn)入到諸如政策制定等的直接民主領(lǐng)域，包括對政策制定、執(zhí)行和評(píng)估諸環(huán)節(jié)的參與[15]，形成“開放型”的土地政策運(yùn)行模式。一方面，運(yùn)用治理理論中“善治”思想，政府應(yīng)以平等的態(tài)度對待其他政策參與主體，積極為農(nóng)民、土地開發(fā)商、村干部等搭建協(xié)商對話的平臺(tái)、提供相關(guān)知識(shí)服務(wù)等。另一方面，在土地政策過程中，政府要充分尊重村民自治的作用，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。例如，政府可以通過調(diào)研制度及聽證制度吸納農(nóng)民參與土地政策的制定；通過信息溝通機(jī)制了解農(nóng)民反饋的土地政策執(zhí)行情況；通過農(nóng)民監(jiān)督執(zhí)法人員的行政行為；通過信訪機(jī)制依法、依政策妥善處理農(nóng)民的土地利益問題等。總而言之，政府要把農(nóng)民當(dāng)作一個(gè)平等主體納入到土地政策的運(yùn)行體系中，變政府自上而下的單一決策模式為政府自上而下的行政推動(dòng)和農(nóng)民自下而上的參與相結(jié)合的決策模式[16]，為農(nóng)民參與土地政策留足必要的空間。

（二）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，構(gòu)建政府與農(nóng)民之間的利益協(xié)商機(jī)制

由于基層政府對“土地財(cái)政”的依賴，農(nóng)村征地收益成為其重要的財(cái)政收入來源，基層政府常通過“土地財(cái)政”汲取農(nóng)村資源；加之，農(nóng)民對基層干部的信任度不高，不相信基層干部能客觀、公正地分配征地收益。因此，政府與農(nóng)民常常因土地利益分配問題產(chǎn)生分歧，甚至發(fā)生沖突。在對立甚至沖突的背景環(huán)境下，農(nóng)民政策參與活動(dòng)將失去支撐其運(yùn)作的平臺(tái)，無法真正發(fā)揮作用。為扭轉(zhuǎn)這種困局，應(yīng)從以下方面入手：首先，應(yīng)加大中央及上級(jí)政府對基層政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，使基層政府?dāng)[脫“財(cái)政危機(jī)”。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以緩解基層政府財(cái)政收入的壓力，使其能在正常履行提供基本公共服務(wù)職責(zé)的前提下，不再依賴“土地財(cái)政”創(chuàng)收，從而有效避免基層政府與農(nóng)民爭奪土地收益。其次，應(yīng)積極構(gòu)建政府與農(nóng)民之間的利益協(xié)商機(jī)制，提升農(nóng)民對基層干部的信任度。在土地政策制定和實(shí)施過程中，政府應(yīng)通過各種方式，如利用網(wǎng)絡(luò)通訊手段與農(nóng)民就土地收益分配方案、土地政策方案的選擇等進(jìn)行磋商和談判。另外，政府應(yīng)針對土地政策制定與執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)召開專門的聽證會(huì)、村民大會(huì)、懇談會(huì)等，讓農(nóng)民把對政策制定、執(zhí)行等意見表達(dá)出來。與此同時(shí)，政府應(yīng)把農(nóng)民的想法、意見和建議匯總上去，并積極做出回應(yīng)，以及快速解決農(nóng)民反映強(qiáng)烈的問題?？偠灾?，基層政府和農(nóng)民只有在融洽的合作氛圍下，農(nóng)民政策參與的積極效果才能顯現(xiàn)出來。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村組織建設(shè)，提高農(nóng)民整體博弈能力

一個(gè)社會(huì)群體博弈能力的大小與其組織化程度成正比。因此，必須加強(qiáng)農(nóng)村組織建設(shè)。首先，應(yīng)加強(qiáng)村委會(huì)建設(shè)。村委會(huì)是法定的并受到政府扶持的村民自治組織，有很強(qiáng)的號(hào)召和動(dòng)員能力。目前，村委會(huì)因受到較多的行政干預(yù)，自治功能得不到良好的發(fā)揮。所以，當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化村委會(huì)的自治功能、淡化行政色彩，使之成為名副其實(shí)的農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織。為此，政府應(yīng)改變與村委會(huì)的直線命令、指揮型關(guān)系，變?yōu)楹献鳌⒅笇?dǎo)型關(guān)系。村委會(huì)自治功能加強(qiáng)，就會(huì)成為農(nóng)民和基層政府進(jìn)行土地利益分配談判的組織平臺(tái)。其次，政府應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織、自助服務(wù)組織等社會(huì)組織，積極扶持農(nóng)村帶頭人發(fā)起的合作性組織，給予資金援助、登記注冊、技術(shù)指導(dǎo)方面的幫助。農(nóng)民組織化程度提高具有重要意義。農(nóng)村組織通過合作互助的方式把分散經(jīng)營的個(gè)體農(nóng)民凝聚起來，使農(nóng)民不再以個(gè)體為單位去爭取自身的合法權(quán)益，成為農(nóng)民參與土地利益博弈的重要組織通道。另外，隨著農(nóng)民組織化程度的提高，農(nóng)村社會(huì)的向心力就會(huì)大大增強(qiáng)，農(nóng)民參與公共事務(wù)的熱情也會(huì)被激發(fā)出來，使農(nóng)民改變以往對待公共生活的冷漠態(tài)度，積極參與土地政策。再次，加快相關(guān)制度建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)村組織發(fā)展的基礎(chǔ)。我國應(yīng)著手修訂《農(nóng)村社會(huì)組織法》，將農(nóng)村社會(huì)組織納入法制、規(guī)范的軌道內(nèi)運(yùn)行。與此同時(shí)，為解決組織化過程中集體與個(gè)人的利益糾紛問題，我國應(yīng)加快農(nóng)村土地制度改革的步伐，加緊進(jìn)行集體土地登記確權(quán)工作，明確農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)屬性，解決土地征收利益分配不清、村干部壟斷土地收益等問題，防止基層政府以實(shí)現(xiàn)公共利益為借口侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。

（四）促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升農(nóng)民參與能力

農(nóng)村落后的社會(huì)基礎(chǔ)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民政策參與能力的提高，且一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的社會(huì)，一定要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治現(xiàn)代化之間取得某種平衡[17]。為此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加快提升農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。我國應(yīng)以新農(nóng)村建設(shè)為著力點(diǎn)，努力發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提高農(nóng)民的生活水平，從而為農(nóng)民政策參與打下扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)村的民主政治，塑造先進(jìn)、文明的文化環(huán)境，培育農(nóng)民的主體意識(shí)，達(dá)到維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的目的。大力營造農(nóng)民政策參與氛圍的同時(shí)，我國應(yīng)注重培養(yǎng)具有政策參與能力的新農(nóng)民。首先，應(yīng)從教育著手，加強(qiáng)對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，提高他們的科學(xué)文化素質(zhì)和生產(chǎn)生活技能。政府要加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，逐步推廣高中教育，全面提高農(nóng)民的基本文化素質(zhì)。除此之外，政府還要加大農(nóng)村職業(yè)教育的投入力度，健全縣域職業(yè)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用人才。其次，政府要引導(dǎo)農(nóng)民依據(jù)現(xiàn)有的組織載體——村民委員會(huì)，法定的民主活動(dòng)——民主選舉等，扎實(shí)地對農(nóng)民進(jìn)行民主化培育，從而達(dá)到培養(yǎng)農(nóng)民權(quán)利、義務(wù)意識(shí)和現(xiàn)代規(guī)則意識(shí)的目的。因?yàn)槿绻r(nóng)民通過參與行動(dòng)能夠切實(shí)維護(hù)自身的利益或權(quán)利，并從中感受到履行對他人或社會(huì)的責(zé)任實(shí)際上就是維護(hù)自身的利益或權(quán)利，那么這樣的參與就能很好地激發(fā)他們的權(quán)利和義務(wù)意識(shí)；如果他們的參與是在現(xiàn)代規(guī)范的指導(dǎo)下進(jìn)行的，那么這樣的參與一定會(huì)有利于他們現(xiàn)代規(guī)則意識(shí)的形成[18]。換言之，民主實(shí)踐是培養(yǎng)農(nóng)民政策參與意識(shí)、提升參與能力最好的課堂。

四、結(jié)語

隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面展開，土地制度改革迫在眉睫。在土地制度變革中保障農(nóng)民的政策參與權(quán)利，對有效維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益、維持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定至關(guān)重要。從當(dāng)前農(nóng)民政策參與情況來看，能否破解農(nóng)民政策參與困境的關(guān)鍵在于政府能否真正尊重農(nóng)民政策參與的主體地位，能否將國家的政策投入與農(nóng)民自身的參與有機(jī)結(jié)合起來。當(dāng)然，大范圍、深層次地開展農(nóng)民政策參與需要完善的政策參與制度作支撐，也需要成熟的農(nóng)村民主環(huán)境作依托。因此，如何完善農(nóng)民政策參與的制度保障體系，以及如何培育農(nóng)民的民主意識(shí)是需要進(jìn)一步探討的課題。目前，各地政府開始有計(jì)劃、有步驟地吸納農(nóng)民參與土地政策過程，讓農(nóng)民通過合法方式表達(dá)自身的土地利益訴求，取得了良好的效果。接下來，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民政策參與的進(jìn)程，在具體實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，探索適應(yīng)各地實(shí)際情況的政策參與模式?？傊?，通過扎實(shí)的制度建設(shè)和民主實(shí)踐，推動(dòng)政府的治道變革與農(nóng)民的意識(shí)覺醒相互動(dòng)，我國農(nóng)民政策參與勢必進(jìn)入新的階段。

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Abstract：Farmers are important participants in the process of land policymaking， and the level of farmers participation has direct impacts on the result of land policy implementation in China. Therefore， the process of land policymaking should widely absorb farmers participation. At present， because of the “traditional” policy operating system， the grassroots government excludes activities of farmers participation for land expropriation income， also the farmers organization level and the rural social basic conditions， farmers participation in land policymaking is stuck in trouble. Thus， we should continuously improve land policy operating system， increase financial input to the grassroots government. At the same time， we should vigorously develop the rural economy， increase farmers organization level and cultivate farmers democracy consciousness in order to enhance the level of farmers participation in policymaking.

Key words： farmer； game of benefits； land policy； participation in policymaking