現(xiàn)代教育治理體系的概念、要素及結(jié)構(gòu)探析

孫綿濤

建立現(xiàn)代教育治理體系的一個(gè)重要前提是要理解什么是教育治理體系。目前學(xué)術(shù)界對(duì)現(xiàn)代教育治理的研究，較多論及教育的某一方面，如從如何治理的角度來(lái)談教育的治理問(wèn)題，而較少?gòu)捏w系的角度來(lái)談現(xiàn)代教育治理的問(wèn)題。雖然有少數(shù)文章談到了教育治理的體系問(wèn)題，但也只是從某一方面如從治理的內(nèi)容角度來(lái)談教育治理的體系問(wèn)題。鑒于此，本文擬從現(xiàn)代教育治理體系的概念和要素及結(jié)構(gòu)的角度談?wù)剬?duì)現(xiàn)代教育治理體系的理解，以為現(xiàn)代教育治理提供一個(gè)整體的分析框架，供教育決策部門參考并就教于對(duì)此問(wèn)題感興趣的同仁。

一、現(xiàn)代、教育、治理及體系：現(xiàn)代教育治理體系的概念探析

要理解什么是現(xiàn)代教育治理體系，我們認(rèn)為首先要對(duì)“現(xiàn)代”“教育”“治理”和“體系”這四個(gè)概念有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。

現(xiàn)代教育治理體系的“現(xiàn)代”在空間和時(shí)間上為何指？一般來(lái)說(shuō)，在空間和時(shí)間上，“現(xiàn)代”在西方一般指的是思想啟蒙及工業(yè)革命后到現(xiàn)在的這個(gè)時(shí)代，在中國(guó)一般是指從五四運(yùn)動(dòng)到現(xiàn)在這個(gè)時(shí)代。而我們這里所指的現(xiàn)代教育治理體系中的“現(xiàn)代”，既不是以西方所出現(xiàn)的“現(xiàn)代”作為標(biāo)準(zhǔn)，也不是以中國(guó)一般意義上的“現(xiàn)代”作為標(biāo)準(zhǔn)，而是以“當(dāng)下”中國(guó)的這個(gè)現(xiàn)代作為標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，我們所指的現(xiàn)代教育治理體系是以當(dāng)下中國(guó)的現(xiàn)代作為我們所說(shuō)的教育治理體系的時(shí)間點(diǎn)。之所以對(duì)現(xiàn)代治理體系中的“現(xiàn)代”做出這樣的界定，是因?yàn)槲鞣胶椭袊?guó)對(duì)“現(xiàn)代”的理解是有差異的，西方所說(shuō)的現(xiàn)代比中國(guó)所說(shuō)的現(xiàn)代在時(shí)間上要長(zhǎng)。更為重要的是，兩者在價(jià)值觀和內(nèi)容上也是有差別的，如西方所講的現(xiàn)代社會(huì)制度和我們中國(guó)所說(shuō)的現(xiàn)代社會(huì)制度在性質(zhì)上完全是兩碼事。因此，我們?cè)诶斫狻艾F(xiàn)代”的含義時(shí)，不能籠統(tǒng)說(shuō)是以西方所理解的標(biāo)準(zhǔn)，抑或說(shuō)是以西方和中國(guó)合在一起所理解的標(biāo)準(zhǔn)。我們這里將中國(guó)“當(dāng)下”作為現(xiàn)代的標(biāo)準(zhǔn)，與西方所理解的現(xiàn)代及中國(guó)所理解的現(xiàn)代在時(shí)間上是重合的，因?yàn)槲鞣降默F(xiàn)代與中國(guó)的現(xiàn)代都包含有“當(dāng)下”這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，這樣就避開了西方所理解的現(xiàn)代和中國(guó)所理解的現(xiàn)代時(shí)間長(zhǎng)短不一這一矛盾。而最為重要的是，我們所說(shuō)的中國(guó)當(dāng)下的這個(gè)現(xiàn)代，是專指有中國(guó)當(dāng)下情景特點(diǎn)的現(xiàn)代，這同樣也就避開了西方和中國(guó)現(xiàn)代內(nèi)容中所指不同的矛盾。由此，現(xiàn)代教育治理體系研究的任務(wù)，就是要研究在中國(guó)當(dāng)下具有中國(guó)特色的社會(huì)主義這個(gè)背景下，我們要建立一種什么樣的教育治理體系才能既適應(yīng)和推動(dòng)中國(guó)教育改革與發(fā)展的需要，又能適應(yīng)和推動(dòng)中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

現(xiàn)代教育治理體系中的“教育”，既指各級(jí)各類教育，也指各級(jí)各類教育中的教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制、教育觀念。從教育類型來(lái)看，有從教育內(nèi)容上劃分的普通教育、職業(yè)技術(shù)教育和特殊教育，有從機(jī)構(gòu)性質(zhì)或舉辦者的角度劃分的公立教育和民辦教育。從教育層次看，有學(xué)前教育、初等教育、中等教育和高等教育。各級(jí)各類中的教育活動(dòng)是指教育活動(dòng)的主客體、教育活動(dòng)內(nèi)容（課程、教材）、教育活動(dòng)方法、過(guò)程、環(huán)境等；教育體制就是教育機(jī)構(gòu)和教育制度的結(jié)合體，教育機(jī)構(gòu)是指教育實(shí)施機(jī)構(gòu)和教育管理機(jī)構(gòu)，教育制度是建立并保證教育機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制度。教育制度與教育機(jī)構(gòu)所形成的各級(jí)各類教育體制主要是各級(jí)各類學(xué)校教育體制和各級(jí)各類管理體制；教育機(jī)制是教育現(xiàn)象各部分之間相互關(guān)系及運(yùn)行方式?；镜慕逃龣C(jī)制有層次教育機(jī)制（宏觀機(jī)制、中觀機(jī)制和微觀機(jī)制），形式教育機(jī)制（行政計(jì)劃式的機(jī)制、指導(dǎo)服務(wù)式的機(jī)制和監(jiān)督服務(wù)式的機(jī)制），功能教育機(jī)制（包括激勵(lì)機(jī)制、制約機(jī)制和保障機(jī)制）。教育觀念是對(duì)教育這種活動(dòng)的理性認(rèn)識(shí)，主要包括教育本質(zhì)觀、教育價(jià)值觀、教育實(shí)踐觀和教育質(zhì)量觀。

我們之所以這樣理解現(xiàn)代教育治理體系中的“教育”，是因?yàn)檫\(yùn)用歷史唯物主義物質(zhì)的實(shí)踐活動(dòng)第一性的原則研究各級(jí)各類教育現(xiàn)象時(shí)，人們首先發(fā)現(xiàn)的是這些教育現(xiàn)象的活動(dòng)范疇，包括活動(dòng)的主客體、活動(dòng)的內(nèi)容、活動(dòng)的方法、活動(dòng)的過(guò)程等要素，以及反映這些要素之間關(guān)系及其運(yùn)行方式的活動(dòng)的機(jī)制范疇；而使活動(dòng)有序而高效，就要建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與制度，于是就形成了與教育活動(dòng)有關(guān)同時(shí)又上位于教育活動(dòng)的教育體制范疇。在教育體制形成過(guò)程中，機(jī)構(gòu)與制度之間、各種機(jī)構(gòu)之間以及各種制度之間就會(huì)形成一定的聯(lián)系及產(chǎn)生一定的運(yùn)行方式，于是就產(chǎn)生了教育體制的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)教育體制形成后，教育體制與教育活動(dòng)之間也要形成一定的關(guān)系并產(chǎn)生一定運(yùn)行方式，于是就產(chǎn)生了教育體制與教育活動(dòng)之間的一種機(jī)制。我們知道，教育活動(dòng)的開展，教育體制的建構(gòu)，教育機(jī)制的運(yùn)行，都要產(chǎn)生并受制于一定的觀念。于是就產(chǎn)生了教育觀念這個(gè)范疇。當(dāng)教育觀念形成后，各種教育觀念之間及教育觀念與教育體制、教育機(jī)制和教育

由于活動(dòng)之間都要發(fā)生一定的聯(lián)系并形成一定的聯(lián)系方式，于是就產(chǎn)生了教育觀念的運(yùn)行機(jī)制及整個(gè)教育現(xiàn)象運(yùn)行機(jī)制這兩個(gè)范疇?？梢姡逃F(xiàn)象四大基本范疇中，教育活動(dòng)是第一層次，教育體制是第二層次，而教育機(jī)制與教育觀念是第三層次。我們之所以把教育活動(dòng)作為第一層次的范疇，是因?yàn)榻逃顒?dòng)與其它三個(gè)范疇相比，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的范疇；將教育體制作為第二層次的范疇，是因?yàn)榻逃w制這個(gè)范疇是建立的教育活動(dòng)這個(gè)范疇之上的；將教育機(jī)制與教育觀念作為第三層次的范疇，是因?yàn)檫@兩個(gè)范疇是融于教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制與教育觀念這四個(gè)范疇之中而存在的范疇。如在教育活動(dòng)中有教育活動(dòng)的機(jī)制與教育活動(dòng)的觀念，在教育體制中有教育體制的機(jī)制和教育體制的觀念，在教育機(jī)制中有教育機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制和教育機(jī)制的觀念，在教育觀念中有教育觀念的機(jī)制和教育觀念的觀念，以及反映整個(gè)教育活動(dòng)、體制、機(jī)制、觀念的教育機(jī)制與教育觀念。由此可見，教育現(xiàn)象四個(gè)范疇的形成和認(rèn)識(shí)的應(yīng)然邏輯，首先是教育活動(dòng)，然后是教育體制，最后才是教育機(jī)制或教育觀念。然而，現(xiàn)實(shí)中的教育現(xiàn)象的形成與認(rèn)識(shí)并非全然遵循這一應(yīng)然邏輯，往往偏離應(yīng)然的邏輯路徑，呈現(xiàn)出非線性的復(fù)雜特征。比如先是形成和認(rèn)識(shí)教育體制、教育機(jī)制，然后在教育體制、教育機(jī)制下展開具體的教育活動(dòng)，隨后再認(rèn)識(shí)和形成關(guān)于教育的觀點(diǎn)等。

我們這里所說(shuō)的“治理”，是公共管理學(xué)的一個(gè)范疇。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅斯瑙認(rèn)為，治理是通行于規(guī)則空隙之間的那些制度和安排，或許更重要的是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)則出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或者在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間需要調(diào)解時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。格里·斯托克指出：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制不依靠政府的權(quán)威和制裁。治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強(qiáng)加進(jìn)來(lái)，它發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的互動(dòng)”，1995年全球治理委員會(huì)將治理的定義表述為，治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或者不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從正式的機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意，或者認(rèn)為符合他們利益而授予其權(quán)力。它有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理的建立不經(jīng)支配為基礎(chǔ)；治理同時(shí)涉及公私部門；治理并不意味著一種正式制度，機(jī)電有賴于持續(xù)的相互作用。根據(jù)上述對(duì)治理的理解，我們可以將治理的定義表述為，治理是指通過(guò)一定的規(guī)則和程序?qū)ο嗷_突和相互競(jìng)爭(zhēng)的利益的各方進(jìn)行調(diào)解的一種過(guò)程。這種調(diào)解不是外部強(qiáng)加，而參與調(diào)解的各方之間的互動(dòng)而完成的。治理與管制不同。一方面，管制的權(quán)威主要來(lái)自政府，而治理是權(quán)威并不為政府所壟斷，治理的過(guò)程是國(guó)家與公民的合作，政府與非政府組織的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作。政府在治理過(guò)程中只起到制度的供給、政策激勵(lì)和外部的約束作用。另一方面，管制是自上而下的單向度的過(guò)程，而治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，在這一過(guò)程中，與治理活動(dòng)有關(guān)的各方，主要是通過(guò)合作、協(xié)商處理公共事務(wù)。由上我們對(duì)治理的理解我們可以說(shuō)，教育治理是通過(guò)一定規(guī)則和程序?qū)逃邢嗷_突相互競(jìng)爭(zhēng)的利益各方進(jìn)行調(diào)解的一種過(guò)程。這種調(diào)解不以參與調(diào)解的任何一方為權(quán)威，而是參與調(diào)解的各方平等、合作、互動(dòng)地處理教育的公共事務(wù)。

二、誰(shuí)治理、治理什么、如何治理：現(xiàn)代教育治理體系的要素及結(jié)構(gòu)探析

我們認(rèn)為，現(xiàn)代教育治理這一現(xiàn)象是由誰(shuí)治理、治理什么、如何治理這三個(gè)基本要素所組成的邏輯結(jié)構(gòu)。誰(shuí)治理這一要素是指參與治理的各方。一般來(lái)說(shuō)，參與現(xiàn)代教育治理有政府、學(xué)校與社會(huì)三方即三個(gè)子要素。政府是教育的舉辦者，學(xué)校是教育的實(shí)施者，而社會(huì)是教育的支持者和制約者，這三方理應(yīng)成為現(xiàn)代教育治理的參與者。這里要說(shuō)明的是，我們這里所說(shuō)的社會(huì)，還包括市場(chǎng)的成分。因?yàn)閷?shí)際上，市場(chǎng)在調(diào)節(jié)政府、學(xué)校和社會(huì)關(guān)系，以及調(diào)節(jié)各種教育的關(guān)系上正在發(fā)揮其作用，而且將要發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。上面我們已經(jīng)指出，政府不是治理的唯一主體，社會(huì)（市場(chǎng)），當(dāng)然也包括學(xué)校在治理中也發(fā)揮著重要的作用。這種重要的作用，不僅指社會(huì)和學(xué)校相對(duì)獨(dú)立地發(fā)揮作用，而且還指學(xué)校和社會(huì)能通過(guò)各種渠道對(duì)政府施加的影響。

治理什么是治理的內(nèi)容。治理的內(nèi)容包括四個(gè)子要素，第一個(gè)子要素是要協(xié)調(diào)好學(xué)校、政府與社會(huì)之間三方之間的關(guān)系?？偟囊缶褪且畬?duì)學(xué)校實(shí)行管、辦、評(píng)分離，使學(xué)校能面向社會(huì)依法獨(dú)立自主辦學(xué)。為此，在政府這方面要協(xié)調(diào)好各級(jí)政府之間，及政府內(nèi)部各行政部門之間的關(guān)系，如中央政府與地方政府管理教育的職責(zé)權(quán)限的劃分，地方各級(jí)政府管理教育的職責(zé)權(quán)限的劃分等，政府內(nèi)教育行政部門與財(cái)政部門和人事部門等部門的關(guān)系均屬此列。在學(xué)校這方面要協(xié)調(diào)好各級(jí)各類學(xué)校之間的關(guān)系，以及學(xué)校內(nèi)部各種關(guān)系，如在各級(jí)各類學(xué)校之間的關(guān)系上，在各類學(xué)校中，對(duì)學(xué)校外部來(lái)說(shuō)，要協(xié)調(diào)好普通教育學(xué)校與職業(yè)技術(shù)教育學(xué)校之間，以及公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之間的關(guān)系，在各級(jí)學(xué)校中，要協(xié)調(diào)好學(xué)前、初等、中等和高等學(xué)校之間的關(guān)系。在學(xué)校內(nèi)部的各種關(guān)系中，這些關(guān)系的協(xié)調(diào)，主要是要擺正這些學(xué)校教育之間的關(guān)系。除此之外，在學(xué)校內(nèi)部，還要協(xié)調(diào)好教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)部門與人事總務(wù)、財(cái)務(wù)等行政部門和黨委、團(tuán)委、工會(huì)等黨群部門之間的關(guān)系，以及各業(yè)務(wù)部門，各行政部門，各黨群部門之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好學(xué)校內(nèi)部教學(xué)、科研、德育、管理等工作之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好學(xué)校內(nèi)部教師、學(xué)生、管理者等各種人員之間的關(guān)系。在社會(huì)這方面，要協(xié)調(diào)好各有關(guān)社會(huì)民眾，社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)媒體之間的關(guān)系。過(guò)去人們雖然也知道社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)民眾和社會(huì)傳媒對(duì)學(xué)校和政府存在這樣或那樣的影響，但人們比較看重的或討論得比較多的是市場(chǎng)對(duì)學(xué)校和政府的影響，而較少?gòu)木C合的角度來(lái)看待社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)民眾和社會(huì)媒體及市場(chǎng)對(duì)學(xué)校和政府所產(chǎn)生的影響。事實(shí)上，市場(chǎng)對(duì)學(xué)校和政府的影響總是和社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)民眾和社會(huì)媒體對(duì)學(xué)校和政府的影響交織在一起的。從綜合的角度來(lái)看這些社會(huì)因素的影響，有利于從整體上處理好這些社會(huì)因素之間的關(guān)系。

第二子要素是協(xié)調(diào)好普通教育、職業(yè)技術(shù)教育、特殊教育及公立教育和民辦教育各類教育之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好學(xué)前教育、初等教育、中等教育和高等教育各級(jí)教育之間的關(guān)系。這些關(guān)系的協(xié)調(diào)，主要是指國(guó)家在發(fā)展這些教育時(shí)，如何擺正這些教育之間的關(guān)系。擺正各級(jí)各類教育之間的關(guān)系與上面提到的擺正各級(jí)各類學(xué)校之間的關(guān)系有一定的聯(lián)系。因?yàn)檎劦礁骷?jí)各類教育，一般都要談到這些教育中的學(xué)校。然而，各級(jí)各類教育與各級(jí)各類學(xué)校又是有區(qū)別的。因?yàn)楫?dāng)我們談到各級(jí)各類教育時(shí)，除了學(xué)校以外，還有與學(xué)校有關(guān)的教育管理部門即管理各級(jí)各類學(xué)校的教育行政部門。因此，當(dāng)我們說(shuō)要協(xié)調(diào)好各級(jí)各類教育的關(guān)系時(shí)，是把學(xué)校與管理學(xué)校的教育行政部門作為一個(gè)整體來(lái)看待的。

第三個(gè)子要素是協(xié)調(diào)好教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念之間的關(guān)系。教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制與教育觀念四個(gè)范疇之間存在著應(yīng)然和實(shí)然兩種邏輯關(guān)系。由此，我們所說(shuō)的要協(xié)商好教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念這四個(gè)范疇之間的關(guān)系，要么按這四個(gè)范疇之間的應(yīng)然邏輯來(lái)協(xié)調(diào)，要么按這四個(gè)范疇的實(shí)然邏輯來(lái)協(xié)調(diào)。但無(wú)論按這四個(gè)范疇的哪種邏輯來(lái)協(xié)調(diào)，都必須注意這四個(gè)范疇之間的相互作用與相互影響的關(guān)系，而不能顧此失彼。如我們?cè)诟母锝逃龝r(shí)，不能只改革四個(gè)范疇中一兩個(gè)范疇而不顧其它范疇，否則即使改革這一兩個(gè)范疇，隨著改革的深入，必須要跟進(jìn)其它范疇的改革。如我國(guó)開始于教育體制的改革，后來(lái)教育活動(dòng)的改革（教育活動(dòng)的內(nèi)容即課程改革、課堂教學(xué)方法的改革）、教育機(jī)制的改革及教育觀念的改革也隨之開展起來(lái)而取得了較好的改革效果，就說(shuō)明了這一點(diǎn)。

第四個(gè)子要素是協(xié)調(diào)好教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念四個(gè)基本要素中各子要素之間的關(guān)系。如教育活動(dòng)中的教育的主體教師、學(xué)生和管理者之間的關(guān)系，教育活動(dòng)中的國(guó)家課程、地方課程和學(xué)校課程及學(xué)科課程、活動(dòng)課程、綜合課程之間的關(guān)系，教育活動(dòng)方法中的講解、講授、實(shí)驗(yàn)、問(wèn)答等方法之間的關(guān)系，教育活動(dòng)過(guò)程中的各個(gè)活動(dòng)環(huán)節(jié)及課堂教學(xué)與課外活動(dòng)之間的關(guān)系等；教育體制中的機(jī)構(gòu)與制度之間、各種機(jī)構(gòu)之間、各種制度之間，由各種機(jī)構(gòu)與各種制度所形成的學(xué)校教育體制與教育管理體制之間、各級(jí)各類學(xué)校教育體制之間、各級(jí)各類教育管理體制之間的關(guān)系，教育管理體制中的教育行政體制與學(xué)校管理體制等；教育機(jī)制中的層次機(jī)制與形式機(jī)制和功能機(jī)制之間的關(guān)系，層次機(jī)制中的宏觀、中觀、微觀機(jī)制之間的關(guān)系，形式機(jī)制中的行政計(jì)劃式的機(jī)制、指導(dǎo)服務(wù)式的機(jī)制和監(jiān)督服務(wù)式的機(jī)制的關(guān)系，功能機(jī)制中激勵(lì)機(jī)制、制約機(jī)制和保障機(jī)制之間的關(guān)系；教育觀念中的教育本質(zhì)觀、教育價(jià)值觀、教育實(shí)踐觀和教育質(zhì)量觀之間的關(guān)系，以及各種教育本質(zhì)觀、教育價(jià)值觀、教育實(shí)踐觀和教育質(zhì)量觀之間的關(guān)系。

在上述四個(gè)方面的治理內(nèi)容中，學(xué)校、政府和社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)是整個(gè)治理內(nèi)容的主軸，也就是說(shuō)，各級(jí)各類教育關(guān)系，以及某一類或某一級(jí)教育中的各種關(guān)系；教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制、教育觀念，以及教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念各個(gè)子要素關(guān)系的協(xié)調(diào)，都是依賴于學(xué)校、政府和社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，它們這些關(guān)系的協(xié)調(diào)，都是在政府、學(xué)校和社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)，以及這三方面中某一方面各種關(guān)系的協(xié)調(diào)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。在余下的三個(gè)方面的治理內(nèi)容中，各級(jí)各類教育關(guān)系的協(xié)調(diào)屬于宏觀的教育治理，而教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念的關(guān)系的協(xié)調(diào)屬于中觀的教育治理，而教育活動(dòng)、體制、機(jī)制和觀念中各子要素關(guān)系的協(xié)調(diào)則是微觀的教育治理。雖然這三種治理都具有相對(duì)的獨(dú)立性，但一般來(lái)說(shuō)，這三種治理是相互作用的相互影響的。

如何治理這個(gè)要素，包括治理的依據(jù)、治理的原則、治理的程序、治理的過(guò)程及治理結(jié)果的處理等五個(gè)子要素。教育治理首先要有一個(gè)依據(jù)，有了依據(jù)就要有治理的原則即要求。根據(jù)一定的依據(jù)和要求進(jìn)行治理，就要關(guān)注治理過(guò)程，爾后還要關(guān)注治理的結(jié)果是否按一定的依據(jù)和要求來(lái)進(jìn)行治理。

治理的依據(jù)是指現(xiàn)代教育治理要依據(jù)法律和法規(guī)來(lái)治理。除了依據(jù)一般的法律法規(guī)外，特別要依據(jù)教育方面的法律和法規(guī)。當(dāng)前我國(guó)已出臺(tái)的教育的法律和法規(guī)還不太健全，有些已出臺(tái)的教育法律法規(guī)在當(dāng)前教育改革出現(xiàn)一些新的情況下還需要修定，所以為保證依法治理，就要加快教育立法和有些教育法修正的速度。另外，在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)中，由于學(xué)校章程是依法制定的學(xué)校的憲法，所以在學(xué)校治理中，我們要注意依據(jù)學(xué)校章程來(lái)治理。做到以法治教、以章治

校。我國(guó)當(dāng)下在學(xué)校章程的建制過(guò)程中，只有小部分大學(xué)和中小學(xué)制定了章程。因此要滿足以法治教，以章治校的需要，不僅要加快教育立法和修定教育法的速度，還要加快制定學(xué)校章程的速度。

治理的原則是說(shuō)教育治理要遵循一定的原則要求。這種原則就是平等、公正的原則。這一原則要求參與治理的各方是平等的，協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)是公正的，對(duì)各方的訴求是一視同仁的。提出這樣的治理原則，是因?yàn)樵诮逃卫淼膶W(xué)校、政府的社會(huì)三者的關(guān)系中，政府行使著行政權(quán)利，學(xué)校往往代表著學(xué)術(shù)方面的權(quán)力，而社會(huì)一般體現(xiàn)著民主權(quán)力。在這三個(gè)權(quán)力中，政府的行政權(quán)力一般處于強(qiáng)勢(shì)地位，不僅如此，在各級(jí)和類教育的治理中，在教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系上，在學(xué)校內(nèi)部的黨政管理部門與一般業(yè)務(wù)部門的關(guān)系上，在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與一般教師的關(guān)系上，在教師與學(xué)生的關(guān)系上，一般前者都處于強(qiáng)勢(shì)地位。在這種狀況下，教育治理的各方如果不遵循不平等、公正的原則，那就不是現(xiàn)代教育治理而是傳統(tǒng)意義上的管理了。

治理的程序是說(shuō)治理要有一定的步驟，按序進(jìn)行，協(xié)調(diào)要有一個(gè)輕重緩急，要按教育現(xiàn)象各要素的內(nèi)在邏輯進(jìn)行，不能急于求成，否則不會(huì)取得好的效果?？偟膩?lái)說(shuō)，要先做好教育外部的治理，即處理好學(xué)校、政府和社會(huì)之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)教育內(nèi)部的各種關(guān)系。如果教育外部的關(guān)系，如政府與學(xué)校的關(guān)系都沒(méi)能厘清，學(xué)校還是政府的附屬品，要厘清學(xué)校內(nèi)部的各種關(guān)系是不可能的。在教育內(nèi)部的治理中，先要注意協(xié)調(diào)各級(jí)各類教育關(guān)系，然后才可能關(guān)注這些教育中的教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念之間的關(guān)系。協(xié)調(diào)好這四個(gè)范疇之間的關(guān)系，才有可能進(jìn)一步協(xié)調(diào)好這四個(gè)范疇中各子要素之間的關(guān)系。

由于治理是依法和依章治理，因而現(xiàn)代教育治理的過(guò)程不可能是一個(gè)絕對(duì)開放和自由的過(guò)程，而應(yīng)是一個(gè)開放與約束的對(duì)立與統(tǒng)一的過(guò)程，或者說(shuō)是一個(gè)自由與控制的對(duì)立統(tǒng)一的過(guò)程。這一過(guò)程在很大程度上表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)的對(duì)立統(tǒng)一的過(guò)程。這就要求現(xiàn)代教育治理要注意處理好開放與約束，自由與控制的關(guān)系，既要強(qiáng)調(diào)開放，也要注意約束；既要強(qiáng)調(diào)自由，也要注意控制；既要注意發(fā)揮政府的作用，也要注意發(fā)揮市場(chǎng)的作用?，F(xiàn)代教育治理只有注意處理好了這些關(guān)系，才有可能取得好的治理效果。

最后，所謂治理結(jié)果的處理是說(shuō)現(xiàn)代教育治理要充分考慮治理各方在治理過(guò)程中的地位及表現(xiàn)，注意處于強(qiáng)勢(shì)的一方可能出現(xiàn)的非理性行為而產(chǎn)生的一些非預(yù)料的后果。當(dāng)一些非預(yù)料性的結(jié)果產(chǎn)生時(shí)，就要采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，以消除這些非預(yù)料的后果所帶來(lái)的消極影響，以保證取得預(yù)想的治理效果。

（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所）

（摘自《教育管理研究》2015年第6期）