農(nóng)村社會救助制度建設(shè)研究

張守鑫

[摘要]我國農(nóng)村地區(qū)政府財政收入不足，無法對社會救助投入足夠的資金，導(dǎo)致救助水平較低，報銷水平低下，不能滿足救助的需求。同時，部分農(nóng)村居民沒有享受到救助，也導(dǎo)致了救助不公平等現(xiàn)象的發(fā)生。

[關(guān)鍵詞]社會救助 制度建設(shè) 農(nóng)村

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）06-0027-02

農(nóng)村社會救助體系的建立必須立足于滿足農(nóng)民基本生活需求的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民生有所靠、老有所依、病有所醫(yī)，所以應(yīng)該先以最低生活保障制度、五保制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度和自然災(zāi)害救助制度為主來構(gòu)成我國農(nóng)村社會救助體系。

鑒于歷史與制度的原因，我國農(nóng)村社會救助基本框架、制度建設(shè)、法律規(guī)制等方面還有很多亟需完善之處。本文著眼于分析當前農(nóng)村救助面臨的問題，從社會學(xué)的基本理念出發(fā)，以期對我國農(nóng)村社會救助社會工作制度的進一步發(fā)展有所裨益，能對實踐有些許參考。

一、先行農(nóng)村社會救助面臨的問題

（一）制度設(shè)計不健全，救助工作隨意性大

由于貧困和救濟標準不完善，社會救助工作沒有一個標準的制度。一方面是沒有明確誰是救助的對象，就是光憑一個感覺去判斷，另一方面就是國家根本沒有一個統(tǒng)一的標準，救助的對象夠不夠根本就達不到滿足。從目前的情況來看，我國根本無法維持救助對象的基本生活，尤其是那些老弱病殘人群，他們的生活更是難上加難。正是因為沒有相關(guān)的規(guī)范程序，這種救助實施也沒有強大的制度力，尤其是在對申請資格審查上，各地就是主要看村民小組交上來的報告，但是村民小組的推薦完全是由他們自己控制的，對于救助對象往往得不到詳細的準確信息，因而造成缺失與遺漏。另一個方面這種資金的到位情況會隨之減少，也沒有一個完整的救助制度去實施。

（二）資金保障難，救助水準低

有一些經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，存在著資金嚴重不足，籌資的方式也比較亂，這樣的縣級財政會有很大的壓力。稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌取消了，地方政府的收入大大降低，這種資金問題更加突出了。在救助過程中，存在一種這樣的矛盾現(xiàn)象，經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，地方財政比較強一些，但是這些地區(qū)需要救助的對象也不多，反而那種經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)呢，地方財政也比較吃緊，救助資金的到位也是十分困難，但是這種地方救助的對象還特別多，這種問題最后無法得到根本解決。慢慢地，城鄉(xiāng)之間的差距越來越大。

（三）組織管理體系不到位，影響救助制度的貫徹落實

自1998年政府機構(gòu)改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部以來，受管理體制改革、中央關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策變動的影響，農(nóng)村社會保障和社會救助的管理方面出現(xiàn)了一些混亂。主要表現(xiàn)在多頭管理、政出多門。從管理機構(gòu)上看，部分在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障統(tǒng)籌歸勞動和社會保障部門管理；醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和鄉(xiāng)村勞動者所在地一位或鄉(xiāng)村集體共同管理；農(nóng)村養(yǎng)老、“五?！惫B(yǎng)、最低生活保障和優(yōu)撫救濟等歸民政部門管理。由于部門所處地位和利益關(guān)系不同，導(dǎo)致在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，出現(xiàn)相互扯皮、辦事效率低下的狀況。

二、農(nóng)村社會救助困境的原因分析

（一）經(jīng)濟發(fā)展相對落后

我國農(nóng)村地區(qū)，政府財政收入不足，無法對社會救助投入足夠的資金，導(dǎo)致救助水平較低，報銷水平低下，不能滿足救助需求，部分農(nóng)村居民沒有享受到救助，也導(dǎo)致了救助不公平等現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，由于資金不足，導(dǎo)致從事社會救助事業(yè)的人員工資低、待遇差、工作環(huán)境差，特別是基層救助機構(gòu)，工作量大，收入還不如外出打工，這些導(dǎo)致工作人員缺失，工作不夠上心，影響農(nóng)村社會救助建設(shè)。

（二）政府及社會對農(nóng)村社會救助社會工作的重視不夠

目前有些農(nóng)村雖然建立了一系列社會救助項目，但沒有專業(yè)社會工作者參與，救助水平低下，管理混亂，人情保、關(guān)系保普遍存在，使真正急需社會救助的群體得不到及時的救助。相關(guān)法律法規(guī)的制定沒能跟上步伐，幾乎沒有專業(yè)、專職的社會工作人才，農(nóng)村社會救助機制不完善、管理制度落后，這些方面都可以看出各級政府未能充分重視社會救助建設(shè)的重要性和緊迫性。目前亟待建立完善的農(nóng)村社會救助社會工作的體制，使農(nóng)村社會救助運行正常、有序。另一方面，由于社會也沒有重視農(nóng)村社會救助的重要性，導(dǎo)致人們對農(nóng)村社會救助的支持不夠，具體表現(xiàn)在社會捐助不足、農(nóng)村社會救助公益組織不足，完全依靠政府財政投入等方面。

（三）農(nóng)民思想保守

在廣大的農(nóng)村，受封建保守、自給自足思想影響，依然保持著多子多福、鄰里互助的觀念，遇到養(yǎng)老這些問題都是自我解決，還有不少農(nóng)村老年人不愿意進入敬老院，害怕“丟面子”，小病一般不愿跑遠路去正規(guī)醫(yī)院治療，這些都阻礙了農(nóng)村社會救助制度的發(fā)展。另一方面，由于大量年青勞動力都進城打工，留守的大多是年老的居民以及兒童，而老年人負責(zé)帶孩子，導(dǎo)致很多老年人都放棄了社會救助的機會。

三、完善農(nóng)村社會救助的對策

結(jié)合目前我國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，并借鑒國外成功的農(nóng)村社會救助經(jīng)驗以及國內(nèi)發(fā)達城市農(nóng)村社會救助好的做法，筆者對以上現(xiàn)狀針對性地提出了以下幾點建議。

（一）理順救助管理體制和運行機制，發(fā)揮社會工作者的優(yōu)勢

理順救助管理體制和運行機制的首要任務(wù)就是將農(nóng)村救助工作領(lǐng)導(dǎo)體制進行創(chuàng)新改革和治理，各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員要轉(zhuǎn)變救助理念，針對農(nóng)村救助薄弱環(huán)節(jié)建立專門的農(nóng)村救助社會工作管理機構(gòu)，積極鼓勵社會工作機構(gòu)參與，引進專業(yè)、專職的社會工作者，擬定救助實施目標。

山東青島鑫義社會協(xié)會就開始了大膽嘗試——社工進農(nóng)村。鑫義社會工作者面對的服務(wù)對象是社會中權(quán)能最弱的人群，這群人所擁有的資源與調(diào)動資源的能力也是最低的。鑫義社會工作者作為支持者與使能者，整合各種資源，發(fā)揮自己的特長和優(yōu)勢，不僅為被救助群體提供物質(zhì)幫扶，還用優(yōu)勢的視角看待被救助者，從精神上激發(fā)被救助群體內(nèi)在的潛力和可能性，使被救助對象增強權(quán)能，以此對抗外在環(huán)境和優(yōu)勢群體的壓迫，讓被救助者在創(chuàng)傷、痛苦和困境中尋找希望，并將希望轉(zhuǎn)化為行動，最終讓被救助者走出困境，達到自食其力之目的。

（二）完善救助審核機制和報銷程序

在完善救助審核機制和報銷程序方面，一是要規(guī)范農(nóng)村社會救助準入機制和運行機制，對救助對象按照不同標準進行合理分類。首先，要確定救助對象“身份”的真假。村委會承擔(dān)的任務(wù)就是下基層、戶到戶、面對面地實地調(diào)査，然后民主小組對調(diào)查結(jié)果討論并交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，縣民政局、審計局層層把關(guān)、層層監(jiān)督，防止關(guān)系保戶、騙保戶的發(fā)生，避免錯保戶和漏保戶得不到救助，確保需要救濟的人能夠真正得到救濟，進一步嚴格管理低保申請工作程序，無論是誰申請都要嚴格按照程序和標準審核管理，首先申請人初次申請，再由上級民政部門實施二次調(diào)查，使申請、管理、監(jiān)督三步到位。第二，加強救助立法監(jiān)督。再好的目標缺少制度約束都是一張白紙，法律的貫徹實施既能對救助主體約束手中的權(quán)力，也能對享受救助人員加以保障，維護他們的利益，使得救助運行程序有法律根據(jù)。三是加強救助資源整合管理，完善報銷程序。由于目前中國人口流動較大，看病治療場所不固定，這就需要各市、縣（區(qū)）構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，完善報銷體系建設(shè)，簡化報銷程序，提高報銷的比例，讓老百姓真正得到實惠。

（三）整合救助資源，提高補貼和救助標準

首先，整合各相關(guān)救助部門的資源。青島市包括六區(qū)四縣（市），經(jīng)濟發(fā)展水平狀況和生活水平還存在一定的差異，各地政府應(yīng)根據(jù)當?shù)刎斦С瞿芰χ贫ê侠碛行У难a償標準，確保救濟范圍擴大到大多數(shù)救助對象，跨過“生命線”的杠桿，實現(xiàn)“溫飽線”的要求，并最終建立“成長線”的效果。其次，適時提高救助補貼和救助標準。近幾年來，我國CPI不斷攀高，一度超越國際所制定的5%的警戒線，農(nóng)村居民生活面臨不少困難。民政部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)村CPI與農(nóng)民基本必需品的實際情況，加大與財務(wù)部門和統(tǒng)計部門的合作，根據(jù)當?shù)貙嶋H的最低生活保障標準進行測算，提高當?shù)剞r(nóng)村居民補貼和救助標準，確保農(nóng)村低保戶能夠生活，注重加大對城鄉(xiāng)困難群體制定民生政策。例如青島市政府規(guī)定自2014年4月1日起，農(nóng)村低保標準由當時的每人每年3420元，提高到每人每年4200元。并根據(jù)當?shù)匕l(fā)展水平提高五保戶救助標準補貼生活。

（四）拓寬救助渠道，建立健全救助資金保障機制

首先政府要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度和政府補貼力度。近年來，我國國民經(jīng)濟的整體水平得到了大幅度提高，但農(nóng)村的生活水平仍然較低，國家的稅收收入不斷增加，這個“蛋糕”雖然做大了，但是吃“蛋糕”的人沒有相應(yīng)增加。這就要求政府加強對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力，理性分配“蛋糕”，這是從根本上解決“內(nèi)憂外患”情況的唯一途徑。其次，政府相關(guān)部門要拓寬救濟渠道，成立救助組織，規(guī)范社會救助人員行為。每個人在災(zāi)難面前伸出自己的一雙手，貢獻自己的微薄之力，這種集聚救助力量的強大不只是體現(xiàn)中國56個民族的凝聚力，而且是招募救助資金的主要來源。隨著市場經(jīng)濟不斷深化改革，我國貧富差距依然存在，貧困人口數(shù)目依然嚴峻，政府應(yīng)主導(dǎo)、推動社會力量舉辦基金會、慈善會、福利會等籌集資金，讓這部分福利基金、保障救助資金發(fā)揮最大的效益，使貧困人群得到救濟。

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責(zé)任編輯：張麗