人地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動(dòng)、市場(chǎng)合作

車樂++鄧小兵

摘 要：

經(jīng)過30年快速發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式日益暴露出城鄉(xiāng)對(duì)立、人地分離、發(fā)展要素資源分配行政化層級(jí)化等弊端，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。借鑒廣州市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以 “人地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動(dòng)、市場(chǎng)合作”為核心理念的可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式：以城鄉(xiāng)居民綜合發(fā)展的要求為本，統(tǒng)籌制訂都市區(qū)外圍相對(duì)獨(dú)立發(fā)展、自我平衡的新城區(qū)和其鄰近村莊的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃；以解決“三農(nóng)”問題為契入點(diǎn)和重點(diǎn)，立足鄉(xiāng)村開辟新的增長(zhǎng)空間，緩解城市土地、環(huán)境容量不足的問題，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域空間布局；建立城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的通道和平臺(tái)，以市場(chǎng)化方式形成多元合作網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力、資本、土地、信息、技術(shù)等發(fā)展要素資源分配的決定性作用，實(shí)現(xiàn)人、地、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

人地統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)互動(dòng)；市場(chǎng)合作；新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

中圖分類號(hào)： F274 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2016）02-0075-09

一、研究背景

中國(guó)城鎮(zhèn)化和美國(guó)新技術(shù)革命是21 世紀(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩大引擎”。①我國(guó)城鎮(zhèn)化保持近30年高速發(fā)展， 2014年城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，經(jīng)濟(jì)總量63萬(wàn)億人民幣，躍居全球第二位，人均GDP達(dá)到7485美元。在跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵時(shí)期，沿用30年的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式暴露出諸多弊端，以廉價(jià)土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素粗放投入、以量取勝的生產(chǎn)方式和蔓延無(wú)序的城市開發(fā)，隨著土地和各類原材料日益短缺、價(jià)格高昂，人口紅利達(dá)到臨界點(diǎn)而不可持續(xù)，由此造成的空氣、水、土壤環(huán)境污染等生態(tài)問題以及相伴而生的食品安全問題令人擔(dān)憂。突出地表現(xiàn)在以下方面：第一，人地分離。土地城鎮(zhèn)化水平和增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于人的城鎮(zhèn)化水平和速度。城鎮(zhèn)化與人的發(fā)展需求相背離，城市空間擁擠、質(zhì)量低下，能源資源緊缺，垃圾圍城，市民遠(yuǎn)離自然生態(tài)和傳統(tǒng)的鄰里生活，身體和心理健康水平下降，人際關(guān)系淡漠。第二，城鄉(xiāng)對(duì)立。在過去的20年，依托城鄉(xiāng)二元隔絕的制度安排將農(nóng)村土地、農(nóng)產(chǎn)品原材料和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素掠奪式集中到城市，而又排除農(nóng)村和農(nóng)民分享發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾積累和激化，“三農(nóng)”發(fā)展緩慢。近年來(lái)局面扭轉(zhuǎn)，各級(jí)政府多次加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)稅與政策補(bǔ)貼。無(wú)論以往城市掠奪農(nóng)村的傳統(tǒng)發(fā)展方式還是時(shí)下城市反哺農(nóng)村的回饋發(fā)展方式，任何供給——索取的單向思維都不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。第三，發(fā)展要素資源分配行政化層級(jí)化。[1]15我國(guó)城市有直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市等不同行政級(jí)別，城市內(nèi)部一般分市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）幾個(gè)行政等級(jí)，各級(jí)政府財(cái)政資金撥付等行政資源是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主要力量，而發(fā)展要素資源按照行政級(jí)別的高低從高到低逐級(jí)以行政劃撥的方式分配。

現(xiàn)代民主國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)是公民。公民是無(wú)所謂鄉(xiāng)下農(nóng)民或者城市市民的，公民在制度面前是平等的，它們具有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和選擇權(quán)利。中國(guó)的城鄉(xiāng)身份差別是糧食短缺時(shí)代的產(chǎn)物，為保證從事非農(nóng)職業(yè)的城市居民的糧食安全以及工業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品原材料的需求，必須把足夠數(shù)量的人員束縛在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以提供足夠的口糧和工業(yè)原材料，并且在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上形成剪刀差，以農(nóng)補(bǔ)工以確保工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1990年代后期，我國(guó)糧食已經(jīng)告別短缺時(shí)代，與城市居民身份相伴的糧油關(guān)系隨之不復(fù)存在的同時(shí)，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力或者“離土不離鄉(xiāng)”或者奔赴大中城市轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)工作。農(nóng)民和城市居民只是出于國(guó)家整體發(fā)展需要從事不同分工的公民，共同為國(guó)家發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的積累重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化上，造成城鄉(xiāng)差別加劇擴(kuò)大。從某種意義講，這個(gè)過程也是一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，只不過是嚴(yán)重傾向于城市發(fā)展的不均衡統(tǒng)籌。時(shí)至今日，傳統(tǒng)的粗放擴(kuò)張依靠要素投入的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)走到末路，依靠低地價(jià)和人口紅利的工業(yè)化模式也無(wú)法再推行下去了。至此，工農(nóng)身份上的差別已經(jīng)喪失了最初存在的特殊意義，而轉(zhuǎn)化為一種基于教育、醫(yī)療等福利區(qū)分的政治概念。

2012年，廣州等東部沿海發(fā)達(dá)城市人均GDP超過17000美元，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破80%，第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的占比達(dá)到60%以上，農(nóng)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重小于5%，已經(jīng)率先進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代。與工業(yè)化發(fā)展階段工業(yè)大生產(chǎn)帶動(dòng)人口由農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，由分散在農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，并帶動(dòng)居住、商業(yè)、游憩、交通等需求，從而集聚形成現(xiàn)代城鎮(zhèn)的發(fā)展模式不同，進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，工業(yè)化已不是城鎮(zhèn)化的核心動(dòng)力，城鎮(zhèn)化不應(yīng)是單一地?cái)U(kuò)大城市和工業(yè)，消滅農(nóng)村和農(nóng)民。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、以及服務(wù)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該成為城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿?。隨著農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的破除、農(nóng)村人居環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的確立，農(nóng)民可以也樂意以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人或者商業(yè)服務(wù)者的身份在農(nóng)村生活就業(yè)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生活方式的改變，進(jìn)而完成城市化。農(nóng)民不再必須涌入城市以求生存發(fā)展，甚至部分城市居民可能會(huì)到農(nóng)村就業(yè)居住，城市擁擠得到緩解，鄉(xiāng)村得到復(fù)興，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)互動(dòng)發(fā)展。后工業(yè)時(shí)代，以互聯(lián)網(wǎng)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)為特征的新的產(chǎn)業(yè)革命在生產(chǎn)方式上發(fā)生了根本性的改變，為人類社會(huì)生產(chǎn)和生活組織、為產(chǎn)業(yè)、人口和全要素資源在城鄉(xiāng)空間的重新布局和組織創(chuàng)造了條件。我們借此機(jī)遇可能探索出一條新的更可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式。

二、理論啟示

（一）內(nèi)發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略

內(nèi)發(fā)型發(fā)展是相對(duì)于外發(fā)型而提出的。內(nèi)發(fā)型指適應(yīng)地區(qū)自然生態(tài)體系，按照社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)，依靠地區(qū)居民的創(chuàng)造性，創(chuàng)造和發(fā)展新行業(yè)的發(fā)展類型。內(nèi)發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略的主要方向是中小市鎮(zhèn)與其腹地鄉(xiāng)村的綜合發(fā)展，一是注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)商品化；二是注重中小城鎮(zhèn)在大城市和鄉(xiāng)村之間的橋梁作用；三是注重政策措施在鄉(xiāng)村發(fā)展中的作用。約翰遜（E.A.J.Johnson）“自下而上”的發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)正確的發(fā)展政策應(yīng)該是建立一個(gè)城鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)，通過這一網(wǎng)絡(luò)把鄉(xiāng)村也納入其中，小城鎮(zhèn)必須在大城市與鄉(xiāng)村之間架設(shè)橋梁。國(guó)際發(fā)展署美國(guó)部后來(lái)在此基礎(chǔ)上發(fā)展提出了“整合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”。弗里德曼和韋弗（Friedmann，J.and Weaver，C.）提出的“選擇性閉環(huán)和鄉(xiāng)村都市發(fā)展戰(zhàn)略”不倡導(dǎo)把地方和區(qū)域緊密地納入世界甚至國(guó)家經(jīng)濟(jì)軌道，而是認(rèn)為發(fā)展應(yīng)通過選擇封閉環(huán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上就是把權(quán)力下放給地方和區(qū)域，由他們根據(jù)自身需要規(guī)劃其發(fā)展以防止“回波”或“極化”。同時(shí)指出，功能的規(guī)劃是建立在空間相互作用引力模型之上的純技術(shù)操作，而地域規(guī)劃是注重歷史背景的、特定區(qū)域內(nèi)人力和自然資源的總規(guī)劃，地域規(guī)劃是內(nèi)源所在，其基本單位是“鄉(xiāng)村都市區(qū)”。費(fèi)孝通倡導(dǎo)的“離土不離鄉(xiāng)”與柳田國(guó)男“社會(huì)變動(dòng)論”推動(dòng)的“一村一品”都屬于內(nèi)發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略，在一定時(shí)期的實(shí)踐中收到較好的成效。內(nèi)發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略的形式不拘一格，但在特征上仍有共同之處，鶴見和子概括為：要尊重人作為社會(huì)發(fā)展的主體地位；發(fā)展要靠地區(qū)居民自己的創(chuàng)造來(lái)想辦法進(jìn)行；把地區(qū)的文化和傳統(tǒng)作為新發(fā)展的基礎(chǔ)；尊重自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)；居民互相合作，重建新型、開放的共同體，然后轉(zhuǎn)向社會(huì)各個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改革。[2]從這些特征來(lái)看，內(nèi)發(fā)型發(fā)展戰(zhàn)略符合科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵要求。但從整體上如何同大區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合，以及如何對(duì)待“外發(fā)力”，并與本地區(qū)的發(fā)展結(jié)合，有待我們進(jìn)一步探討。

（二）信息革命與知識(shí)經(jīng)濟(jì)引發(fā)的空間模糊化

互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)技術(shù)支撐的大數(shù)據(jù)信息推動(dòng)人類社會(huì)步入后工業(yè)社會(huì)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，創(chuàng)新的人而非資本、技術(shù)、勞動(dòng)成為城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力[3]，發(fā)生了系列的社會(huì)轉(zhuǎn)型：生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化；工作、生活方式的變化；人際交流、傳播媒介的變化；人們生活目標(biāo)的變化；人與人之間關(guān)系的變化，等等。信息和知識(shí)不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心要素，更是社會(huì)和空間發(fā)展的重要元素?？臻g影響因子的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與變革必然會(huì)引發(fā)空間發(fā)展、組織與結(jié)構(gòu)的系列變革。[4]48以知識(shí)與信息的生產(chǎn)、分配和使用為突出特征的知識(shí)經(jīng)濟(jì)也必將對(duì)城鄉(xiāng)空間發(fā)展產(chǎn)生十分深遠(yuǎn)的影響。無(wú)論是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素及其資源優(yōu)化配置方式，還是城鄉(xiāng)功能組織和空間布局，都將發(fā)生深刻變化。城鄉(xiāng)空間發(fā)展在一定程度上表現(xiàn)出復(fù)雜的模糊的“無(wú)邊界”的特征，同時(shí)呈現(xiàn)出新的集聚與分散相結(jié)合的彈性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征。[5]

三、實(shí)踐啟示

與大多數(shù)城市一樣，廣州長(zhǎng)期以來(lái)“輕農(nóng)村重城市”的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式使鄉(xiāng)村游離于城市發(fā)展體系之外，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。當(dāng)前廣州城鄉(xiāng)之間存在人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間功能三大不均衡。與此同時(shí)，經(jīng)過數(shù)十年高速發(fā)展后，廣州已經(jīng)開始面臨土地資源、交通擁堵、環(huán)境污染等方面的

壓力。在此形勢(shì)下，發(fā)展農(nóng)村地區(qū)，推動(dòng)解決三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為廣州建設(shè)國(guó)家中心城市的重要內(nèi)容。[6]152近年來(lái)廣州也就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與合作發(fā)展開展了系列探索。

（一）政府支持，企業(yè)與村集體合作建設(shè)

蓮塘村是廣州市首批美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)，鄰近廣州中新知識(shí)城。如圖1所示，村域總面積6.8平方公里，其中村鎮(zhèn)建設(shè)用地為26.78公頃，耕地1400畝，總?cè)丝跒?05戶，2100多人，有5個(gè)自然村及10個(gè)經(jīng)濟(jì)社。蓮塘村按照政府主導(dǎo)、引入社會(huì)資金建設(shè)的模式，由某發(fā)展商與村集體合作成立公司，合作公司作為實(shí)施主體，參照“三舊”改造相關(guān)政策，從舊村整體改造入手，首期投資2.3億元對(duì)全村土地進(jìn)行綜合整治和開發(fā)利用，區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施給予1.5億元補(bǔ)貼。合作公司統(tǒng)籌蓮塘村的需求以及毗鄰中新知識(shí)城的優(yōu)勢(shì)條件，集中建設(shè)新村、發(fā)展新型經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)和農(nóng)民增收，尋求服務(wù)中新知識(shí)城的配套發(fā)展。①

1.整體規(guī)劃，統(tǒng)籌定位，分步實(shí)施

在中新知識(shí)城總體規(guī)劃指導(dǎo)下，“全村域、一體化”統(tǒng)籌發(fā)展。合作公司組織編制了《蓮塘美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃（整合）》，如圖2所示，經(jīng)過村民代表大會(huì)90%表決通過，并報(bào)區(qū)政府審批通過。在規(guī)劃中保持蓮塘古村獨(dú)特的嶺南村落肌理，深入挖掘歷史文化和生態(tài)旅游資源，打造具有濃郁嶺南地域特色的鄉(xiāng)村文化名片。重點(diǎn)保護(hù)時(shí)四陳公祠等歷史文化建筑，建設(shè)蓮塘文化長(zhǎng)廊、民俗博物館群、蓮塘?xí)阂约八囆g(shù)家街區(qū)等項(xiàng)目。在定位方面考慮為中新知識(shí)城企業(yè)及精英量身定制，發(fā)展以“綠色、生態(tài)、人文、休閑”為主題的高端商務(wù)配套。高規(guī)格、成體系地構(gòu)建會(huì)議酒店、精品酒店、企業(yè)會(huì)所、SPA 等高端商務(wù)配套項(xiàng)目。同時(shí)，依托白玉蘭等生態(tài)農(nóng)業(yè)基地，通過引入定制農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、景觀農(nóng)業(yè)及生態(tài)農(nóng)業(yè)，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的都市生態(tài)農(nóng)業(yè)體系。

2.政府主導(dǎo)，多元主體，合作共贏

蓮塘村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)秉承保障村民利益、企業(yè)利益和公共利益的基本原則，實(shí)現(xiàn)三方共贏。合作公司先后共投入12億元進(jìn)行舊村拆遷和村民安置，通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)吸引更多企業(yè)進(jìn)入，帶動(dòng)社會(huì)投資約40億元。創(chuàng)造當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位200個(gè)，村民人均年總收入從約11000元翻一番，達(dá)到22000元以上。.

（二）地產(chǎn)商主導(dǎo)，扶貧開發(fā)與合作發(fā)展

廣州北部山區(qū)農(nóng)村仍然存在一定貧困人口，影響著全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的進(jìn)程，同時(shí)成為一些社會(huì)隱患的源頭?？偨Y(jié)以往扶貧工作的經(jīng)驗(yàn)和不足，2011年起廣州市在農(nóng)村扶貧開發(fā)中創(chuàng)造性地實(shí)施了“一區(qū)帶一鎮(zhèn)、名企幫一鎮(zhèn)、百企助百村”的模式。從化市獅象村是由星河灣地產(chǎn)集團(tuán)投資對(duì)口幫扶的貧困村參考星河灣地產(chǎn)集團(tuán).從化市獅象村扶貧工作總結(jié).2012. ，主要經(jīng)驗(yàn)有：

1.建設(shè)用地集約化，提高土地利用效率

獅象村全村共有599戶，2195人，行政區(qū)域面積44052.5畝，村民建設(shè)用地914.48畝。由于居住點(diǎn)分散及農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流，致使農(nóng)民的自留用地及房屋空置，形成巨大的土地資源浪費(fèi)。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，將15個(gè)社隊(duì)的15個(gè)農(nóng)民居住點(diǎn)集中到3個(gè)片區(qū)居住，戶均約120平方米，總建筑面積約7萬(wàn)平方米。[JP+1]每個(gè)片區(qū)建設(shè)文化室和文化廣場(chǎng)，新屋邨周邊建設(shè)道.路、照明、供水、綠化等。新屋邨建設(shè)用地約

450畝，節(jié)約出464.48畝土地用于耕種和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大大提高了土地利用率。

2.培育多元產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條

根據(jù)獅象村的自然條件、地域特點(diǎn)和市場(chǎng)需求，優(yōu)化組合各種生產(chǎn)要素，發(fā)展本地畜禽養(yǎng)殖、菜圃種植等專業(yè)化生產(chǎn)及旅游業(yè)。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)率和農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化加工率，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)行區(qū)域化布局，有效拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)業(yè)附加值，使農(nóng)業(yè)的整體效益得到顯著提高。同時(shí)，通過與星河灣酒店等大中型酒店、軍隊(duì)、企業(yè)及學(xué)校飯?zhí)?、食肆建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，為它們定點(diǎn)供應(yīng)綠色食物，充分利用互聯(lián)網(wǎng)拓展農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道。本村市政環(huán)境維護(hù)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和星河灣集團(tuán)酒店物業(yè)等成為獅象村勞動(dòng)力就地和外出就業(yè)的主要渠道。

3.多元主體的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式

星河灣集團(tuán)投資2000萬(wàn)～3000萬(wàn)元建立發(fā)展基金，和獅象村村委共同成立了“星河灣獅象農(nóng)業(yè)發(fā)展公司”。建立了企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)制度，讓村民參與到經(jīng)營(yíng)中。村干部從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)者，為村里的老百姓服務(wù)，安排生產(chǎn)，將村里的農(nóng)產(chǎn)品集中對(duì)外銷售，提高銷售效益，做好產(chǎn)與出的協(xié)調(diào)，促進(jìn)良性運(yùn)作。收益方面，70%分配給獅象村農(nóng)民，30%留作發(fā)展基金。

四、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，在前文所述理論和實(shí)踐啟示下，筆者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展模式應(yīng)該樹立以下目標(biāo)：第一，統(tǒng)籌區(qū)域、兼顧城鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)多主體多層面共贏；第二，以人為本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民充分就近就業(yè)，共同富裕，精神富足；第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)人居生態(tài)環(huán)境改善，減少對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的破壞。適應(yīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)新趨勢(shì)，新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展模式要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)應(yīng)該以解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題為出發(fā)點(diǎn)和重點(diǎn)，在發(fā)展理念、行動(dòng)規(guī)劃和政策策略上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵是作為個(gè)體的人以及作為群體的人類社會(huì)的生產(chǎn)、生活方式由農(nóng)業(yè)文明類型向工業(yè)文明類型的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為人在地理位置上的遷移和地理景觀的變化，并引發(fā)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念要有針對(duì)性地解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式存在的人地分離、城鄉(xiāng)對(duì)立、行政化層級(jí)化的主要弊端，做到人地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動(dòng)、市場(chǎng)合作。

1.人地統(tǒng)籌

所謂人地統(tǒng)籌，是指土地利用和空間開發(fā)要做到以人為本，與人的實(shí)際需求相一致：一方面，土地利用和空間開發(fā)要有利于保護(hù)和創(chuàng)造良好的人居和工作環(huán)境，有利于滿足人精神和物質(zhì)需求，有利于避免社會(huì)矛盾沖突創(chuàng)建和諧社會(huì)；另一方面，各類發(fā)展資源要素空間配置，尤其是產(chǎn)業(yè)和就業(yè)崗位空間布局要與勞動(dòng)力人口分布統(tǒng)籌，不僅要空間鄰近，而且要類型契合。

2.城鄉(xiāng)互動(dòng)

依靠城鄉(xiāng)二元隔絕低價(jià)征收農(nóng)村土地、吸引農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工形成的土地紅利和人口紅利是工業(yè)化階段城市發(fā)展的基本路徑，也是造成城市無(wú)序蔓延、城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾激化的的主要原因，這種“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)補(bǔ)城”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)不可持續(xù)。同樣，實(shí)踐證明，由于資金匱乏、機(jī)制僵化等原因我們目前正在全力推行的以公共服務(wù)設(shè)施均等化為主要方式的“以工補(bǔ)農(nóng)、以城補(bǔ)鄉(xiāng)”的路徑也步履維艱、收效甚微。這兩種模式下的城鄉(xiāng)關(guān)系暴露出的共同問題在于其簡(jiǎn)單單向度的特征，是一種零合的博奕關(guān)系。本文所謂城鄉(xiāng)互動(dòng)，包括兩層涵義：一方面，是要把城市和其周圍的鄉(xiāng)村當(dāng)作一個(gè)完整的區(qū)域概念來(lái)研究規(guī)劃和調(diào)配各類發(fā)展要素資源，去除制度藩籬；另一方面，作為同一區(qū)域內(nèi)發(fā)展基礎(chǔ)和類型不同的單元，城市和鄉(xiāng)村以及小城鎮(zhèn)之間要建立起分工協(xié)作、合作交流的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。

3.市場(chǎng)合作

當(dāng)前行政化層級(jí)化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新趨勢(shì)。體制弊端導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化的征程中政府孤軍奮戰(zhàn)、舉步維艱；農(nóng)村集體和個(gè)人發(fā)展的主動(dòng)性不足；大量的民間社會(huì)資本由于缺少通道只能駐足觀望。土地規(guī)模指標(biāo)、財(cái)政資金等發(fā)展要素資源以行政計(jì)劃的方式層級(jí)下達(dá)大大降低了發(fā)展的效益和效率。新型城鎮(zhèn)化改革的關(guān)鍵是要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)各類要素資源配置的決定性作用，政府、企業(yè)、村集體（村民）、社會(huì)團(tuán)體等多元主體按照市場(chǎng)規(guī)則分工合作、各盡所長(zhǎng)，合理分配共享發(fā)展要素資源，形成發(fā)展的合力和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。資源使用和創(chuàng)新發(fā)展由傳統(tǒng)模式下的層級(jí)傳動(dòng)式擴(kuò)散向網(wǎng)絡(luò)傳染式擴(kuò)散轉(zhuǎn)變。

（二）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃

發(fā)展理念的實(shí)現(xiàn)有賴于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，采取融入全球城市體系的開放的區(qū)域規(guī)劃和尋求培育核心競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)發(fā)的地域規(guī)劃相結(jié)合的策略。類似廣州這樣的超大和特大城市應(yīng)改變傳統(tǒng)的單中心城市結(jié)構(gòu)為都市區(qū)和外圍區(qū)域兩個(gè)層級(jí)，在外圍區(qū)域培育與都市區(qū)相對(duì)獨(dú)立發(fā)展、自我平衡的新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）。都市區(qū)在疏解絕對(duì)人口數(shù)量的同時(shí)，調(diào)整人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)和用地結(jié)構(gòu)，提升空間和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，其功能應(yīng)與全球化和區(qū)域主動(dòng)對(duì)接。新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）和其鄰近村莊融合發(fā)展，接納都市區(qū)疏解人口和適合的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)崗位，在本地域依托自身?xiàng)l件和優(yōu)勢(shì)以內(nèi)發(fā)戰(zhàn)略發(fā)展（如圖3所示）。注重新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）在大城市和鄉(xiāng)村之間的橋梁作用，各類要素資源在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間統(tǒng)籌優(yōu)化，城鄉(xiāng)互動(dòng)互惠，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?？紤]到外圍農(nóng)村和城市都市區(qū)空間距離大、聯(lián)系強(qiáng)度弱，本文主要探討都市區(qū)外圍相對(duì)獨(dú)立發(fā)展、自我平衡的新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）和其鄰近村莊的人地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動(dòng)和市場(chǎng)合作的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃。

規(guī)劃空間范圍應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略確定的空間格局確定，包括一個(gè)作為核心的新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）和若干鄰近的村莊。規(guī)劃可以劃分為兩個(gè)層次，即總體層面的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實(shí)施層面的片區(qū)規(guī)劃，片區(qū)規(guī)劃可分為鄉(xiāng)村片區(qū)和城市片區(qū)。

結(jié)構(gòu)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該包括：第一，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，根據(jù)不同片區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。第二，統(tǒng)籌平衡各片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)崗位布局、人口分布與土地開發(fā)容量及教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施布局。第三，統(tǒng)籌安排全域道路交通、信息網(wǎng)絡(luò)等市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)空間布局。第四，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的項(xiàng)目庫(kù)或項(xiàng)目包，統(tǒng)籌平衡全域建設(shè)用地、耕地和碳匯指標(biāo)，在城鄉(xiāng)項(xiàng)目之間形成內(nèi)在聯(lián)系機(jī)制。

片區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在結(jié)構(gòu)規(guī)劃的指導(dǎo)下編制和實(shí)施，與結(jié)構(gòu)規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系。城市片區(qū)規(guī)劃與鄉(xiāng)村片區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循城市和鄉(xiāng)村各自發(fā)展規(guī)律，形成互補(bǔ)關(guān)系。城市片區(qū)的規(guī)劃可以參照城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制辦法來(lái)編制，并根據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)劃的要求對(duì)開發(fā)控制體系予以創(chuàng)新優(yōu)化。鄉(xiāng)村片區(qū)規(guī)劃可以與村莊規(guī)劃相結(jié)合，要充分尊重農(nóng)村的發(fā)展規(guī)律和農(nóng)民自主發(fā)展意愿。傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)土地利用主要包括農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地（包括宅基地、道路、部分服務(wù)設(shè)施）、耕地、菜地苗圃、魚塘水系、山林地、空閑廢棄地等，有時(shí)還有村辦企業(yè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。鄉(xiāng)村片區(qū)規(guī)劃應(yīng)以農(nóng)村土地利用綜合整治為基礎(chǔ)，在結(jié)構(gòu)規(guī)劃的指導(dǎo)下對(duì)空間和功能兩方面都予以整合。在空間方面，整合零星用地，將鄉(xiāng)村規(guī)劃片區(qū)劃分為建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境用地、農(nóng)業(yè)用地三大類；在功能方面，劃分為居住用地（包括住宅、各種集中布置的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施）、耕地、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)用地（經(jīng)濟(jì)林地、菜地苗圃、魚塘等）、道路等線形基礎(chǔ)設(shè)施用地、其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地（商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的工業(yè)、服務(wù)業(yè)等）、生態(tài)山林等禁止開發(fā)用地等。居住用地、道路等基礎(chǔ)設(shè)施用地、其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地歸入建設(shè)用地；耕地和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)用地歸入農(nóng)業(yè)用地；生態(tài)山林等禁止開發(fā)用地歸入生態(tài)環(huán)境用地。農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)與城市建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)增減掛鉤，統(tǒng)一按現(xiàn)行國(guó)土管理政策管理，并可以上市交易。農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)環(huán)境用地均可按一定標(biāo)準(zhǔn)折算為碳匯指標(biāo)，在專門制訂的規(guī)則指導(dǎo)下與城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)容量掛鉤，碳匯指標(biāo)可以上市交易。各鄉(xiāng)村片區(qū)應(yīng)按結(jié)構(gòu)規(guī)劃要求保證足夠規(guī)模質(zhì)量的耕地，結(jié)余耕地可自用或上市交易，用于補(bǔ)償城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)專用。

上述兩個(gè)層面的規(guī)劃以“人地統(tǒng)籌”為指導(dǎo)方針參考廣州市人民政府.廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案，2012.，在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮功能、人口和產(chǎn)業(yè)布局、土地、資金、生態(tài)指標(biāo)平衡，同時(shí)建立項(xiàng)目庫(kù)和項(xiàng)目包為城鄉(xiāng)互動(dòng)合作提供可操作的具體實(shí)質(zhì)內(nèi)容。城鄉(xiāng)互動(dòng)合作應(yīng)包括城鄉(xiāng)土地開發(fā)和人居建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)生活服務(wù)、城鄉(xiāng)能源開發(fā)合作等多方面。針對(duì)目前城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、社會(huì)矛盾突出和城市發(fā)展空間不足的局面，城鄉(xiāng)互動(dòng)合作應(yīng)以農(nóng)村為切入點(diǎn)，以解決三農(nóng)問題為重點(diǎn)，優(yōu)先推動(dòng)三農(nóng)發(fā)展，并以農(nóng)村全域土地整治利用為抓手（包括耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和專業(yè)化生產(chǎn)、宅基地和其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)用地等建設(shè)用地整備利用、生態(tài)環(huán)境整治，完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等），通過對(duì)農(nóng)村的存量調(diào)整優(yōu)化創(chuàng)造土地、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、生態(tài)等增量發(fā)展空間，進(jìn)而疏解城市的人口、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)，合理控制城市無(wú)序擴(kuò)張，為城鄉(xiāng)的存量空間調(diào)整優(yōu)化創(chuàng)造條件。同時(shí)，吸引城市資本、技術(shù)、人才等各種發(fā)展要素進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展。這樣，就形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展互動(dòng)循環(huán)的良好態(tài)勢(shì)。

按照人地統(tǒng)籌的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，需要政府、企業(yè)、村集體（村民）、城市居民、社會(huì)組織以市場(chǎng)化的方式合作推進(jìn)。針對(duì)當(dāng)前各級(jí)政府財(cái)政資金有限、村集體力量薄弱，而大量社會(huì)資本缺少投資渠道的狀況，應(yīng)當(dāng)通過政府引導(dǎo)鼓勵(lì)各類大中型企業(yè)（尤其是民營(yíng)企業(yè)）擔(dān)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主力軍，以分散的社會(huì)資本為補(bǔ)充，政府給予建設(shè)和運(yùn)營(yíng)單位一定的財(cái)政補(bǔ)貼，并在土地、稅收、融資等方面給予政策扶持。農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展應(yīng)該充分尊重村集體和村民的意愿，充分發(fā)揮他們的主動(dòng)性和積極性。在農(nóng)村地區(qū)，由企業(yè)和村集體合作成立獨(dú)立法人的合作公司作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的主體，可以兼顧二者的優(yōu)勢(shì)，又可以保證社會(huì)穩(wěn)定、溝通順暢，是比較好的一種選擇。

政府依據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)劃，設(shè)置一定條件，將某個(gè)或若干村莊的綜合整治開發(fā)權(quán)或單獨(dú)或與相應(yīng)的城市片區(qū)（或項(xiàng)目）開發(fā)權(quán)捆綁，通過市場(chǎng)公開出讓等形式授予中標(biāo)企業(yè)。企業(yè)出資，村集體（村民）以土地使用權(quán)做資入股，成立合作公司，按照股份制公司模式運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)村莊（或村莊和城市片區(qū)項(xiàng)目）進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和整治開發(fā)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)、農(nóng)專用補(bǔ)充耕地指標(biāo)、碳匯指標(biāo)統(tǒng)一增減平衡，結(jié)余指標(biāo)可以上市交易。城市生活垃圾可以通過市場(chǎng)交易的方式分散運(yùn)到農(nóng)村處理并合理利用，緩解垃圾圍城的困境并實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，獲得經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)村豐富的風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)岷蜕锬艿惹鍧嵞茉丛谧杂弥獾挠嗔靠梢怨┙o城市使用，為改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境作出貢獻(xiàn)的同時(shí)取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。城市企業(yè)和個(gè)人可以通過“社區(qū)支援農(nóng)業(yè)”模式訂單或網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)定向獲得農(nóng)村生產(chǎn)的糧食、蔬菜、食用油、花卉苗木等放心食品和服務(wù)。社會(huì)合作主要體現(xiàn)在人口和信息等在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的雙向交流，城鄉(xiāng)居民社會(huì)交往、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以及城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障系統(tǒng)。

如圖4所示，通過人（市區(qū)居民和鄉(xiāng)村居民居住、工作、交往與服務(wù)）、財(cái)（政府財(cái)政、企業(yè)投資和社會(huì)分散資本）、地（建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)、耕地補(bǔ)充、生態(tài)用地和碳匯指標(biāo)）、物（糧食等生活必需品、商品、能源與資源）的全面合作，達(dá)成了政府、企業(yè)、村集體（村民）、城市居民多贏的格局。政府節(jié)省財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)政治和社會(huì)效益；城鄉(xiāng)空間融合經(jīng)濟(jì)社會(huì)連通；推進(jìn)“三農(nóng)”問題解決，緩解社會(huì)矛盾。企業(yè)通過農(nóng)村土地整理獲得部分開發(fā)土地和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及商業(yè)經(jīng)營(yíng)土地從而獲得經(jīng)濟(jì)受益；以田園生活為賣點(diǎn)將城市開發(fā)樓盤與農(nóng)村聯(lián)動(dòng)開發(fā)吸引城市業(yè)主購(gòu)買或租用其物業(yè)；按照相關(guān)土地政策規(guī)定，通過節(jié)余的建設(shè)用地和耕地指標(biāo)、碳匯指標(biāo)獲得城市土地開發(fā)權(quán)或者將其交易獲得經(jīng)濟(jì)收益。村莊整體人居環(huán)境改善，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)民留鄉(xiāng)居住就業(yè)，并吸引城市居民在農(nóng)村居住創(chuàng)業(yè)就業(yè)。通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地多元化經(jīng)營(yíng)，村集體和村民的土地收益權(quán)得到切實(shí)保障，去除了土地對(duì)人身的經(jīng)濟(jì)束縛和戶籍制度對(duì)人的政治桎梏，使得有意愿進(jìn)城的農(nóng)民可以踏過城市門檻。城市居民獲得鄉(xiāng)村提供的更放心、更安全的食物和其他服務(wù)，享受人口疏解后的更好的城市人居環(huán)境，擁有在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)更多的就業(yè)選擇和發(fā)展機(jī)遇，更重要的是城市的孩子又重新獲得親近自然的機(jī)會(huì)。

（三）政策策略

要推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式得以落實(shí)，必須在政策策略上給予必要的支持，在體制機(jī)制上有所創(chuàng)新。

1.鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本、技術(shù)、信息等發(fā)展要素進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)

大中型民營(yíng)企業(yè)與村集體合作成立公司承擔(dān)農(nóng)村綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)，是城鄉(xiāng)互動(dòng)和市場(chǎng)化合作啟動(dòng)的關(guān)鍵。政府應(yīng)拓寬民資準(zhǔn)入領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的所有行業(yè)和領(lǐng)域，即“非禁即入”，重點(diǎn)支持民資進(jìn)入可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、其他公共服務(wù)領(lǐng)域。應(yīng)進(jìn)一步完善配套政策，落實(shí)投資平等待遇，發(fā)揮財(cái)政性資金對(duì)民間投資的引導(dǎo)作用，實(shí)行鼓勵(lì)民間投資的土地管理政策、投融資管理政策、新能源使用管理政策，放寬民間投資登記注冊(cè)條件，積極推進(jìn)企業(yè)投資管理體制改革，減輕涉企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，為民間投資創(chuàng)造良好環(huán)境。參考廣州市人民政府.關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資加快發(fā)展的意見.2013.

2.推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃利用城鄉(xiāng)土地

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下城鄉(xiāng)二元土地管理制度已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需要。土地政策應(yīng)該因循而變。首先，要推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高節(jié)約集約用地水平和土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。一方面，土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和專業(yè)化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益的主要途徑和必由之路。另一方面，只有土地流轉(zhuǎn)起來(lái)才能落實(shí)農(nóng)村土地綜合整治，提高節(jié)約集約用地水平，有序拓展建設(shè)用地、耕地和生態(tài)用地空間，進(jìn)而才能保證按規(guī)劃合理安排功能布局。其次，要引導(dǎo)土地資源在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍內(nèi)合理配置。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“三規(guī)合一”為指導(dǎo)，按照資源、資產(chǎn)、資本三位一體的要求，擴(kuò)大土地資源市場(chǎng)配置范圍，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素合理流動(dòng)。以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，一方面優(yōu)化農(nóng)村土地利用效率效益和空間結(jié)構(gòu)，另一方面通過農(nóng)村的增量為城鄉(xiāng)的存量調(diào)整優(yōu)化創(chuàng)造空間。建立城鄉(xiāng)一體的土地規(guī)劃、土地供應(yīng)、土地監(jiān)管、土地審批新機(jī)制，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地有償使用及退出機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地復(fù)墾結(jié)余指標(biāo)入市交易，探索城鄉(xiāng)碳匯指標(biāo)交易機(jī)制。

3.打破城鄉(xiāng)二元的社會(huì)隔籬，創(chuàng)造新型人地關(guān)系

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在糧食短缺時(shí)代起到了積極作用，比較改革開放前的公社集體經(jīng)營(yíng)制在農(nóng)民的土地使用權(quán)和收益之間建立了聯(lián)系，使激勵(lì)得到增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到發(fā)展。但是，農(nóng)民和土地的關(guān)系仍然是人被土地所束縛。新土地政策應(yīng)該明確農(nóng)民對(duì)承包土地（在承包期限內(nèi)）和宅基地的完全使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，無(wú)論其自己使用、出租給別人使用，還是抵押或出售給其他個(gè)人或企業(yè)。這樣，農(nóng)民就可以自主決定是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城市，是從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)還是從事工業(yè)或者商業(yè)服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。破除城鄉(xiāng)二元對(duì)立，推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。只有作為發(fā)展主體的人能夠在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，并且其享受的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)不會(huì)因?yàn)楣ぷ魃畹攸c(diǎn)不同而受到影響，才有可能真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。這正在成為國(guó)家層面和全社會(huì)的共識(shí)。以戶籍管理體制改革和基本公共服務(wù)均等化為核心的社會(huì)政策的重大意義，不僅僅局限在解決目前城市農(nóng)民工的城市福利。更重要的意義在于，在推進(jìn)農(nóng)村物質(zhì)空間建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，消除社會(huì)身份的歧視，不但使原有村民愿意留在農(nóng)村居住就業(yè)，更可以吸引城市居民尤其是各類人才到農(nóng)村來(lái)創(chuàng)業(yè)、居住、就業(yè)。這樣，改變了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下農(nóng)村人口單向向城市涌入，在城鄉(xiāng)之間季節(jié)性搖擺，造成城市擁擠和鄉(xiāng)村空心化的“雙輸”局面，形成人口根據(jù)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)發(fā)展需要和居住選擇喜好等，在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)化布局的新型城鎮(zhèn)化模式。一方面疏解了城市人口，另一方面固化培育了農(nóng)村發(fā)展主體，真正體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展理念。在本文研究的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域，即超大和特大城市都市區(qū)外圍相對(duì)獨(dú)立發(fā)展、自我平衡的新城區(qū)（中小城鎮(zhèn)）和其鄰近村莊率先推行以戶籍管理制度改革和基本公共服務(wù)均等化為核心的社會(huì)政策，是可行和穩(wěn)妥的。

五、結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)歷30年快速城鎮(zhèn)化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成績(jī)顯著。與此同時(shí)，我們不得不面對(duì)的是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)矛盾復(fù)雜、“三農(nóng)”問題突出、就業(yè)崗位短缺和人居環(huán)境惡化等諸多挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展理念模式亟待轉(zhuǎn)型。新時(shí)期，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)，尤其是人的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展必須破除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下人地分離、城鄉(xiāng)對(duì)立、發(fā)展要素資源分配行政化層級(jí)化等弊端，以解決“三農(nóng)”問題為契入點(diǎn)和重點(diǎn)，以人地統(tǒng)籌的規(guī)劃為指導(dǎo)，建立城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的通道和平臺(tái)，以市場(chǎng)化的方式形成多元合作網(wǎng)絡(luò)。要破除城鄉(xiāng)之間的隔籬，以城鄉(xiāng)居民綜合發(fā)展的要求為本，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)等資源要素重新配置，從以城市為重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在鄉(xiāng)村開辟新的增長(zhǎng)空間。農(nóng)村全要素生產(chǎn)率提高直接貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高農(nóng)民收入，擴(kuò)大內(nèi)需消費(fèi)能力，連同創(chuàng)造出的第二人口紅利成為拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α＾r(nóng)村人居環(huán)境提升，就業(yè)崗位增加，促使農(nóng)民外出務(wù)工減少甚至回流，還吸引城市人口來(lái)農(nóng)村就業(yè)，避免農(nóng)村空心化并減小城市人口擁擠壓力。城市因人口、產(chǎn)業(yè)等疏解，土地、環(huán)境發(fā)展容量不足得到緩解，有了進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的機(jī)會(huì)。希望由此可以探索建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)互動(dòng)互利發(fā)展、城鄉(xiāng)人居生態(tài)環(huán)境改善、城鄉(xiāng)居民全面發(fā)展的人、地、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式。

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