我國第三部門發(fā)展的困境及其與政府關(guān)系的改善

單勝男

摘 要：第三部門簡言之是指介于政府與市場之間，不以營利為目的、致力于公益事業(yè)的社會組織。我國經(jīng)濟體制的改變、改革開放的推動、政府對第三部門的重新定位以及公民社會的發(fā)展等是第三部門興起的主要原因。第三部門有其自身的特征和分類，它的發(fā)展是現(xiàn)代社會的一種重要趨勢。在迅猛發(fā)展的同時，第三部門面臨著一些問題亟待解決。研究政府與第三部門之間的互動關(guān)系，找出改善政府與第三部門關(guān)系的途徑，能夠更好地推動我國第三部門的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：第三部門；困境；政府關(guān)系

一、第三部門及其發(fā)展

我國著名的管理學(xué)者陳振明這樣定義第三部門組織：第三部門就是指介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公益事業(yè)，從而實現(xiàn)服務(wù)社會公眾、促進社會穩(wěn)定與發(fā)展為宗旨的社會公共部門①。屬于第三部門的社會組織又稱“非贏利組織”、“非政府組織”、“獨立部門”、“志愿者組織”、“慈善組織”、“利他的部門”等等。我國更多的稱為“社會中介組織”。

追溯至春秋時期之前，民間結(jié)社和民間公益活動就已經(jīng)產(chǎn)生。當(dāng)時各級貴族采邑的基層組織和里社（居住單位）會在春、秋兩季，組織進行盛大的祭社活動。漢代的時候，民間的結(jié)社活動慢慢發(fā)展并持續(xù)穩(wěn)定的進行，這些活動逐漸深入人心，為普通群眾所熱衷。而最早的古代社團興起于春秋時期。我國剛出現(xiàn)的社團形式有：新興地主階級為了奪權(quán)而組織的政治性社團、百家爭鳴中各文人學(xué)派組建的學(xué)術(shù)性社團等。兩漢時期的民間私社，表明了我國古代真正的民間社團已經(jīng)形成。

到了1840年鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)后，圍繞著我國各個時期的歷史主題事件出現(xiàn)了各種各樣類型的社會團體，比如強學(xué)會、同盟會、共產(chǎn)主義小組、反侵略和反封建性社團、工農(nóng)群眾社團、婦女社團、文學(xué)社團和社會公益社團等。

1949—1978年之間，我國共產(chǎn)黨對民間結(jié)社進行了徹底的清理和整頓。一部分被定義為民主黨派，轉(zhuǎn)為政治組織，另一部分民間組織被取締。經(jīng)過清理整頓，在20世紀50到60年代，我國第三部門組織的發(fā)展迎來了比較迅速的發(fā)展時段。但是在1966年開始的“文化大革命”之后，社會主義民主與法制的建設(shè)遭到極其嚴重破壞，各地各類社會團體陷入癱瘓期，一直等到改革開放后，第三部門組織在我國才得以復(fù)蘇并繼續(xù)發(fā)展。從20世紀80年代初開始的改革開放使得我國的經(jīng)濟、政治、文化等社會生活的各個方面都受到了前所未有的沖擊和振蕩，也為我國的第三部門拓展了越來越大的發(fā)展空間。這一時期，社團組織數(shù)量快速增加，民辦非企業(yè)單位迅速發(fā)展，并且我國志愿者活動也蓬勃興起，這些都成為我國第三部門快速崛起的新景象。在1989年政治風(fēng)波之后，我國政府對各類民間組織進行了重新登記與清理，這時候的民間組織在數(shù)量有短期幅度的減少，但在不久之后數(shù)量又重新回升②。

二、我國第三部門發(fā)展面臨的困境

在憧憬第三部門美好未來的同時，對其在發(fā)展中暴露的問題我們要保持警惕，根據(jù)鄧國勝2001年公布的《全國問卷調(diào)查分析》，我國目前社團面臨的主要問題如表：③

從表上我們可以清晰地看出：

第一，在第三部門組織中最大的問題是資金的缺乏。沒有資金的注入，團體組織就沒有了血液跟生機。在現(xiàn)如今我國的第三部門組織中，無論是官辦的、半官辦的還是純民間性的，絕大部分都在反映資金不足問題。資金匱乏已經(jīng)成為制約我國第三部門發(fā)展的重要因素。

第二，缺乏自主活動能力和獨立性

非營利組織社團缺乏相關(guān)的活動場所和辦公設(shè)備，想要獨立地開展活動，阻力重重。政府和第三部門之間的關(guān)系極其模糊，第三部門在某種程度上就是一種衍生物，而這種衍生物來源于政府的行政權(quán)力。因此第三部門缺乏本身應(yīng)該具有有的自主活動能力和獨立性。這主要表現(xiàn)為第三部門組織由政府機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，第三部門組織的工作作風(fēng)、行為方式都具有濃厚的行政色彩，有的成員還具有國家公務(wù)員身份。因此，我國第三部門與政府保持著千絲萬縷的聯(lián)系。從政府的角度來說，社團應(yīng)該首先增強自身的能力，完善自身的體制建設(shè)，然后再考慮獨立性問題，但是從社團的角度出發(fā)，政府部門應(yīng)該先放棄對社團過多的行政干預(yù)，而后再考慮放棄資金方面的支持。矛盾的解決當(dāng)然需要依靠雙方長時間、緩慢的相互博弈。

第三，缺乏人才、管理、信息交流等組織發(fā)展的基本條件

人才不足，是因為我國尚缺乏專門的第三部門專業(yè)人才培訓(xùn)機制，而且第三部門吸納了大量政府淘汰的冗員和離退休人員，妨礙優(yōu)秀人才進入第三部門。其次，第三部門行政化程度比較根深蒂固，改善管理體制能夠讓第三部門組織活動更加靈活、效率。針對第三部門缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)及信息交流機會，政府或社團目前卻缺乏較為適應(yīng)的措施來填補這一缺陷，加之成員本身沒有強化自身建設(shè)的意識，致使第三部門組織人員出現(xiàn)信息不流暢、技能不足的問題。

第四，公眾對第三部門的認同度不高

對于官辦性質(zhì)濃厚的第三部門組織，我國公眾往往將其作為第二政府對待，而對于實力弱小的草根組織，公眾往往對其能力持懷疑態(tài)度，從而忽視它們的存在或堅持對它們進行謹慎的評價。此外，在這個集權(quán)化明顯的社會中，公眾尚不能真正體會到第三部門的存在和發(fā)展對他們的生活將產(chǎn)生何種影響。因此，第三部門能否得到深層次認同也就可想而知了。

第五，法律法規(guī)不健全

相關(guān)的法律法規(guī)不健全在一定程度上影響了第三部門的發(fā)展。由于政府與第三部門的關(guān)系模糊，而且相關(guān)的法律、法規(guī)不健全，我國第三部門在實際運作中不會受到強有力的監(jiān)督，如此造就的后果就是給各種違章操作制造了很大的活動空間，增加了社會的交易成本。

三、政府與第三部門關(guān)系的改善

（一）完善政府領(lǐng)導(dǎo)

1.如上表格，我們看出資金不足是制約第三部門發(fā)展和功能發(fā)揮的主要原因。政府作為強制性的組織，可以強制性的手段（比如稅收）來幫助第三部門汲取資金。

2.政府要徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，正視第三部門的作用，將第三部門看作是平等地參與公共管理活動的合作伙伴而不是自己的附屬品，保障其獨立的法人地位。同時政府應(yīng)該制定各種優(yōu)惠政策，鼓勵和支持企業(yè)、公眾參與第三部門的活動。政府理應(yīng)認識到第三部門在發(fā)達國家發(fā)揮巨大作用主要是緣于它們獨立和強大，當(dāng)然，這勢必會在一定程度上激發(fā)政府與第三部門之間的矛盾，但是第三部門組織在與政府的不斷合作與博弈中會逐漸地了解和學(xué)會怎樣有效地與政府進行溝通并且最后能夠達到雙贏。那種不允許設(shè)立分支機構(gòu)的規(guī)定已經(jīng)大大限制了第三部門的發(fā)展壯大。

3.要對《社會團體登記管理條例》中的相關(guān)項目進行修改，取消第三部門登記注冊需要業(yè)務(wù)主管和功能相似的第三部門組織不予批準這些規(guī)定，同時降低對第三部門在人員、資金等方面的限制。

4.建立健全監(jiān)督管理機制，以此來保證第三部門組織的自治性。收縮政府在第三部門組織中的活動范圍，設(shè)置合理的角色定位，并基于此進行體制和機構(gòu)方面的改革，加強政府工作的靈活性、適應(yīng)性；要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，從自身不能管、管不了、管不好的事情中解放出來。

5.政府還可以采用社會化以及市場化的方式，創(chuàng)造性地開辟第三部門組織與政府、企業(yè)組織相互合作的新形式，將第三部門、政府與市場的積極性充分調(diào)動起來，發(fā)揮各自的長處，相互彌補，從而形成政府-第三部門-市場三者合作管理的三維公共行政新體系。

（二）加強第三部門建設(shè)

1.需要強化第三部門社會的和自身的認同度。第三部門社會認同度的提高需要第三部門自己要努力做出成績，社會認同度的高低判定很大部分來自于社會監(jiān)督，例如中國紅十字會爆出的天價午餐費事件使其成為眾矢之的，而郭美美事件又將其推到了輿論的風(fēng)口浪尖，社會對第三部門的公信度大大降低。我們希望看到的是那些能夠賦予我們正能量的項目的宣傳和落實，比如希望工程。第三部門作為社會管理的一分子在不斷地往前發(fā)展，理應(yīng)依據(jù)社會的需要獨立自主地組織開展相關(guān)社會公共服務(wù)活動，努力改變自身是政府附屬機構(gòu)的傳統(tǒng)觀念，在提高社會認同度的同時也提高自身的認同度。

2.第三部門也要加強自身的內(nèi)部治理和自律。第三部門要增強自身建設(shè)，建立健全規(guī)范的民主決策機制、項目監(jiān)督和評估機制、人才培養(yǎng)和利用機制、財務(wù)和日常管理機制等一整套內(nèi)部管理機制。

3.第三部門組織必須要消除自身的行政化、官僚化傾向，增強組織的成員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員的知識水平、管理能力和管理理念。第三部門的全體成員要大力弘揚志愿奉獻、服務(wù)社會的精神，同時注重自主發(fā)展，由政府的附屬品轉(zhuǎn)變?yōu)檎膹娪辛Φ膸褪趾脱a充。

（三）健全對第三部門的監(jiān)督機制

首先，法律法規(guī)要清晰明確，不僅可以為監(jiān)督提供依據(jù)，還可以為自我問責(zé)提供方向。有了相關(guān)法律規(guī)范，政府和社會可以通過追溯法律來監(jiān)督和制約第三部門，從而使得第三部門、政府和社會形成良性的互動監(jiān)督環(huán)境。同時，由于現(xiàn)代社會傳媒已經(jīng)被譽為是立法、司法和行政權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”，因此社會輿論監(jiān)督也是規(guī)范第三部門運作和發(fā)展的一種強有力的方式。

其次，第三部門公信力的獲得不僅需要政府的他律，而且需要自身主動的自律，這就要求第三部門自身要制定適合于本組織運作和發(fā)展的規(guī)范制度，以此讓組織的事情都能夠有章可循。第三部門要利用多種宣傳和溝通渠道，增強不同社會主體之間的信息溝通，主動與政府和社會建立互動橋梁，讓政府與社會能夠關(guān)注并了解第三部門組織的各類項目。只有這樣，才會有更多的人參與到第三部門活動中來，提供豐富資源的同時給予優(yōu)質(zhì)的監(jiān)督，也能夠擴大第三部門的活動領(lǐng)域和籌資渠道。（作者單位：南京理工大學(xué)）

注解：

① 陳振明，《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第399頁。

② 趙薇，對中國工會公共服務(wù)職能研究[D]，電子科技大學(xué)，2007

③ 黃健榮，《公共管理新論》，社會科學(xué)文獻出版社，2005年，第197-198頁。

參考文獻：

[1] 段溢波，我國第三部門的興起與發(fā)展[J]，湖北社會科學(xué)，2007年，第3期。

[2] 張莉，先幼果，第三部門及其在我國發(fā)展的思考[J]，西安電子科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004年，第2期。

[3] 譚可、劉麗杭，中國第三部門現(xiàn)狀與對策[J]，湘潭師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2004年，第4期。