淺析城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問(wèn)題

成娟

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快，政府的征地規(guī)模越來(lái)越大，失地農(nóng)民也隨之增多，由此引發(fā)了許多社會(huì)問(wèn)題。文章在明確城市化和失地農(nóng)民概念的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，對(duì)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)具體的分析，深入剖析了產(chǎn)生失地農(nóng)民問(wèn)題的根源。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；社會(huì)保障

一、前言

我國(guó)在城市化進(jìn)程中，大量征收農(nóng)民土地，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變成非農(nóng)用地，這樣就產(chǎn)生了一個(gè)新的群體——失地農(nóng)民。對(duì)于農(nóng)民而言，失去土地，就等于失去了最基本的生活保障?！叭裏o(wú)”①和“六失”②曾經(jīng)是對(duì)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生存狀態(tài)的最有代表性的概括，本世紀(jì)初學(xué)術(shù)界掀起的解決失地農(nóng)民生存問(wèn)題的研究熱潮也持續(xù)至今。無(wú)論學(xué)術(shù)界提出解決失地農(nóng)民城市生存困境的措施是否有效，失地農(nóng)民都必須面臨已經(jīng)產(chǎn)生的失地問(wèn)題。

如果要繼續(xù)清楚、透徹地研究相關(guān)問(wèn)題，研究者就必須更準(zhǔn)確地把握農(nóng)民手中的土地從有到無(wú)的演變過(guò)程，不僅要提出相關(guān)的政策建議，更要注重這些政策建議的可操作性和實(shí)用價(jià)值。本文試圖從失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀入手，得出失地農(nóng)民在安置以及社會(huì)保障方面存在的一些問(wèn)題，并尋找產(chǎn)生問(wèn)題的根源，以便于提出更加具有執(zhí)行性和實(shí)用性的政策建議。

二、概念界定

（一）城市化

城市化一詞的出現(xiàn)，至今已一百多年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，學(xué)術(shù)界對(duì)城市化的研究也日益深入。然而，對(duì)城市化的概念分析的角度不同，則說(shuō)法也就不同，一般來(lái)說(shuō)，大部分學(xué)者都是從各自的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域入手，對(duì)城市化展開(kāi)定義。因此，關(guān)于城市化的概念至今仍未有統(tǒng)一的界定。

為了更加全面的對(duì)城市化的概念作出解釋?zhuān)恼虏捎谩冻鞘幸?guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》中的定義，即為人類(lèi)生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)變的過(guò)程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展完善的過(guò)程。又稱(chēng)城鎮(zhèn)化、都市化。③而城市化在促進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)一步發(fā)展的同時(shí)，也使農(nóng)村的生活方式和生產(chǎn)方式隨之改變，原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)文明、思維方式、價(jià)值觀念和行為方式等都受到城市化的影響，逐步與城市接軌，而這將最終達(dá)到“城鄉(xiāng)一體化”的目標(biāo)。

（二）失地農(nóng)民

在城市化過(guò)程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)化成非農(nóng)用地，他們?cè)谑ネ恋睾?，和普通的農(nóng)民以及城市居民有很大區(qū)別，成為一個(gè)邊緣群體，即失地農(nóng)民④。

失地農(nóng)民這個(gè)特殊群體的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程中的必然，目前我國(guó)的失地農(nóng)民問(wèn)題具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，城市化進(jìn)程太快，土地的征收規(guī)模也隨之增大，這直接導(dǎo)致失地農(nóng)民群體越來(lái)越多；其次，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償過(guò)低，不能維持他們的基本生存；最后是失地農(nóng)民存在社會(huì)保障困難和再就業(yè)障礙。

三、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析

（一）失地農(nóng)民分布集中，總量持續(xù)增長(zhǎng)

除了大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國(guó)的非農(nóng)占用耕地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，并向中等發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)展。同時(shí)，失地農(nóng)民的數(shù)量也在迅速增加。據(jù)東方經(jīng)濟(jì)網(wǎng)預(yù)測(cè)，失地農(nóng)民的數(shù)量以每年200到300萬(wàn)的速度增長(zhǎng)，而且在未來(lái)的20到30年的時(shí)間里，我國(guó)的失地農(nóng)民將會(huì)增至1億人以上。

（二）失地農(nóng)民生活水平低下

1.失地農(nóng)民沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源

“十二五”期間，我國(guó)農(nóng)民人均收入年均增長(zhǎng)9.5%，城鄉(xiāng)居民在農(nóng)民收入比下降到2.9：1以下，同時(shí)，農(nóng)民收入不高且不平衡的問(wèn)題依然存在，隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下行和農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)乏力“雙碰頭”，使得農(nóng)民收入情況并不樂(lè)觀。⑤

而造成這一結(jié)果的重要原因正是因?yàn)樽鳛檗r(nóng)業(yè)收入的根本要素——土地被征收之后，農(nóng)民的基本收入更加沒(méi)有了保障，就算實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，其收入也極具不穩(wěn)定性。

2.失地農(nóng)民生活缺乏保障

失地農(nóng)地失去土地之后，成為了城市的無(wú)業(yè)人員，他們的就業(yè)面臨著巨大困難。再加上他們?nèi)狈碡?cái)意識(shí)，對(duì)征地補(bǔ)償款的支配缺乏合理規(guī)劃，所以有限的補(bǔ)償款對(duì)于他們的生活而言，作用并不大。同時(shí)，城市社會(huì)保障體系中，養(yǎng)老和醫(yī)療成本比較高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了失地農(nóng)民的承受能力，對(duì)于失地農(nóng)民的生活而言，這無(wú)疑使雪上加霜。

四、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題的具體分析

（一）失地農(nóng)民收入微薄，征地補(bǔ)償無(wú)法助其擺脫困境

近幾年來(lái)，我國(guó)的城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民的收入相對(duì)有所上升，但是對(duì)于失地農(nóng)民而言，收入?yún)s只有減少的趨勢(shì)。盡管失地農(nóng)民得到了政府的一次性補(bǔ)償款，但是物價(jià)的上漲直接導(dǎo)致了家庭支出的增加，從而生活質(zhì)量也大不如前，只能在城市的排擠和歧視的夾縫中生存。

（二）失地農(nóng)民就業(yè)能力不足，就業(yè)安置難度大

對(duì)于主要靠土地來(lái)維持生計(jì)的農(nóng)民而言，失地就意味著失業(yè)，他們?cè)诎盐赵倬蜆I(yè)機(jī)會(huì)方面困難重重。失地農(nóng)民的就業(yè)率低，失業(yè)率高，就業(yè)安置難度大。就算政府成功引導(dǎo)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作，但是仍然存在農(nóng)民回流返村就業(yè)的失業(yè)現(xiàn)象，這就給當(dāng)?shù)卣畮?lái)很大的經(jīng)濟(jì)和工作壓力，成為社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。

（三）社會(huì)保障體系不健全，失地農(nóng)民陷入“三無(wú)”困境

土地對(duì)農(nóng)民具有社會(huì)保障的功能，大多數(shù)失地農(nóng)民處于無(wú)保障或者低保障的狀態(tài)。他們作為不同于農(nóng)民和城市居民的邊緣群體，既不能享有土地的保障，又沒(méi)有條件享受同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的空白區(qū)域。再加上，失地農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性使得傳統(tǒng)的“自給自足”的家庭保障模式遭到?jīng)_擊，土地一旦被政府征占，就意味著農(nóng)民失去了基本的生活保障，導(dǎo)致失地農(nóng)民陷入“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的困境。

（四）征地規(guī)模越來(lái)越大，失地農(nóng)民越來(lái)越多

城市化進(jìn)程必然帶來(lái)征地規(guī)模的增加，要讓農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，就必須在農(nóng)村大量征地，而農(nóng)民就面臨著失去土地的現(xiàn)實(shí)，他們要把基本的生產(chǎn)要素“貢獻(xiàn)”出來(lái)，被迫接受成為城市居民的現(xiàn)實(shí)。城市化發(fā)展成為政府征地的“催化劑”，而失地農(nóng)民的規(guī)模也就越來(lái)越大。這一逐漸增大的群體被邊緣化為弱勢(shì)群體，成為城市化進(jìn)程中亟需解決的失地農(nóng)民問(wèn)題之一。

五、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的根源分析

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，方式單一，分配過(guò)程缺乏規(guī)范性

我國(guó)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面的立法存在問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四章的第四十七條：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”、“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”。由此可見(jiàn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定忽視了土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，而這種保障功能無(wú)論大小，都是十分可靠的。然而現(xiàn)如今，生活支出大幅度增加，政府在持續(xù)保障方面的工作也存在缺位現(xiàn)象。同時(shí)，補(bǔ)償款在分配的過(guò)程中也存在權(quán)力尋租和雙方信息不對(duì)稱(chēng)的缺陷，容易出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”的問(wèn)題。失地農(nóng)民往往只能得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償款中的一小部分，而且分配的比例和時(shí)間也因人而異。

（二）政府行為失當(dāng)，存在“政府失靈”

政府對(duì)城市化的發(fā)展進(jìn)程缺乏科學(xué)規(guī)劃，一味追求城市化水平的提高，而限于發(fā)展經(jīng)驗(yàn)又只能“摸著石頭過(guò)河”；政府對(duì)土地征占的監(jiān)管不到位，對(duì)亂批、亂占土地的惡性用地現(xiàn)象未能及時(shí)進(jìn)行查處，使得農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵犯；現(xiàn)有的制度環(huán)境使官員缺少自律行為，他們重視“政績(jī)工程”，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有些官員甚至以地生財(cái)、牟取暴利。這些行為都使失地農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的基本權(quán)利得不到保障。

（三）法律法規(guī)不完善，滯后性問(wèn)題突出

征地制度和措施的不完善主要體現(xiàn)在征地的目的不明確以及征地補(bǔ)償?shù)姆秶^(guò)窄。我國(guó)《土地資源管理法》總則的第二條中規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡俏覈?guó)對(duì)于“公共利益”概念的界定卻很不明確，在實(shí)際生活當(dāng)中，政府往往打著“公共利益”的旗號(hào)盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，他們?cè)谡魇胀恋刂?，既沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，也沒(méi)有仔細(xì)聽(tīng)取被征收土地農(nóng)民的意見(jiàn)，農(nóng)民根本沒(méi)有機(jī)會(huì)通過(guò)博弈來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益導(dǎo)致違法違規(guī)侵犯農(nóng)民利益的惡性行為的頻繁出現(xiàn)。而有關(guān)失地農(nóng)民的政策方面也常常是“亡羊補(bǔ)牢”，出現(xiàn)了問(wèn)題，才出臺(tái)政策或者措施來(lái)進(jìn)行補(bǔ)救，具有極大的滯后性，比如，政府對(duì)失地農(nóng)民的基本情況很不了解，只能在失地農(nóng)民就業(yè)難的困境出現(xiàn)之后對(duì)他們進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)。這樣不利于制度建設(shè)的完善。

（四）失地農(nóng)民的自身素質(zhì)低，再就業(yè)難

根據(jù)人力資本理論，就業(yè)能力與求職者的文化素質(zhì)密切相關(guān)。失地農(nóng)民普遍文化素質(zhì)偏低，沒(méi)有一技之長(zhǎng)，缺乏適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)培訓(xùn)和生涯規(guī)劃，這些都成為制約他們?cè)倬蜆I(yè)的重要因素。雖然政府對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移具有極大的促進(jìn)作用，但是就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈，而失地農(nóng)民卻依舊堅(jiān)守著“等、靠、要”的陳舊觀念，缺乏主動(dòng)尋找工作的就業(yè)意識(shí)，不愿意參與競(jìng)爭(zhēng)，這就造成就業(yè)單位對(duì)低素質(zhì)勞動(dòng)力的吸納能力十分有限，使他們?cè)桨l(fā)處于不利的地位。

（五）社會(huì)保障水平低，覆蓋面窄

首先，失地農(nóng)民既有別于城市居民，又不同于普通農(nóng)民，因此他們不能享有像城市居民那樣高水平的社會(huì)保障，也不能像普通農(nóng)民那樣享有最低社會(huì)保障等救濟(jì)。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民被排斥在城市社會(huì)保障體制之外，再加上土地的基本保障權(quán)被剝奪，失地農(nóng)民只能自己養(yǎng)老，故只能淪為這種不公平體制下的“犧牲品”。其次，我國(guó)在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，盲目追求現(xiàn)代化大都市的發(fā)展，而忽視農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村一直在社會(huì)保障體系的安排之外，這就造成關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的設(shè)置和安排一直空缺。最后，計(jì)劃生育政策的推行導(dǎo)致獨(dú)生子女越來(lái)越多，隨之而來(lái)的是核心小家庭數(shù)量的增加，家庭規(guī)模縮小了，也就削弱了家庭養(yǎng)老的功能，使得完善社會(huì)保障體系更加緊迫。

（六）城市化發(fā)展模式畸形，速度過(guò)快

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)的城市化的進(jìn)步也決定于工業(yè)化的發(fā)展。西方國(guó)家的城市化是工業(yè)化自然而然帶來(lái)的人口聚集，而我國(guó)是為了城市化而城市化。我國(guó)的工業(yè)化水平還比較低，農(nóng)業(yè)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代化水平，而我國(guó)城市化發(fā)展卻脫離了循序漸進(jìn)的原則，超出了正常的城市化發(fā)展軌道。據(jù)中華工商時(shí)報(bào)報(bào)道，達(dá)到當(dāng)前我國(guó)的城市化水平，英國(guó)花了120年，美國(guó)花了80年，而我國(guó)僅僅用了二十幾年。這種畸形發(fā)展模式直接導(dǎo)致了我國(guó)耕地在短短幾十年間就減少了數(shù)億畝，而這些土地絕大多數(shù)被城市所占有，失地農(nóng)民必須背井離鄉(xiāng)，成為城市化的犧牲品。（作者單位：東北師范大學(xué)）

注解：

① “三無(wú)”一般表述為：“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)路（崗）、保障無(wú)門(mén)（份）”，是指中國(guó)失地農(nóng)民所面臨的完全失去土地，在城市中不易獲得工作機(jī)會(huì)、社會(huì)保障機(jī)制薄弱等不良生存現(xiàn)狀的概括性描述。這一說(shuō)法已得到學(xué)界、政界及民間的普遍認(rèn)同。失地農(nóng)民問(wèn)題最大特征在于上述“三無(wú)”狀態(tài)，因此與“農(nóng)民工”和“轉(zhuǎn)移的農(nóng)村富余勞動(dòng)力”群體所面臨的問(wèn)題相區(qū)別，參見(jiàn)王凱.關(guān)注城市化背景下的農(nóng)民失地現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，互聯(lián)網(wǎng)，2006（4）。

② “六失”具體表述為：“失地、失業(yè)、失屋、失保、失教、失身（份）”，此為蘇州大學(xué)中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究中心主任任平教授所歸納。參見(jiàn)殷杰等.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題的調(diào)查與思考，蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），互聯(lián)網(wǎng)，2005（3）。

③ 秦潤(rùn)新.農(nóng)村城市化的理論與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000：221-222.

④ 失地農(nóng)民是指農(nóng)民的土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶(hù)口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統(tǒng)稱(chēng)為失地農(nóng)民。

⑤ 新華網(wǎng)：http：//finance.qq.com/a/20151225/009888.htm.

參考文獻(xiàn)：

[1] 王作安，中國(guó)城市近郊失地農(nóng)民生存問(wèn)題研究，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007

[2] 柏駿等，失地農(nóng)民問(wèn)題——成因、風(fēng)險(xiǎn)、政策、含義，南京大學(xué)出版社，2012

[3] 孔祥智，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的“受償意愿”（WTA）和補(bǔ)償政策研究，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011

[4] 王凱，關(guān)注城市化背景下的農(nóng)民失地現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2006（4）

[5] 岑萬(wàn)俊，關(guān)于失地農(nóng)民出路的思考，北京農(nóng)業(yè)，2010（1）