基于精準(zhǔn)扶貧視角下地方政府的角色轉(zhuǎn)換

袁瑗瑗

摘 要：本文在對(duì)精準(zhǔn)扶貧涵義界定的基礎(chǔ)上，指出精準(zhǔn)扶貧的意義。同時(shí)從現(xiàn)有扶貧機(jī)制的識(shí)別、幫扶以及考核等方面指出扶貧機(jī)制的問(wèn)題，最后從健全精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制、政府考核機(jī)制、健全產(chǎn)業(yè)幫扶機(jī)制以及金融扶持機(jī)制、完善資金管理和整合機(jī)制等方面提出建議，以期地方政府能夠轉(zhuǎn)變職能，更有效地進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；識(shí)別機(jī)制；考核機(jī)制

習(xí)近平總書(shū)記在2015年1月云南考察時(shí)指出“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上、讓貧困群眾真正得到實(shí)惠”。在中央政府倡導(dǎo)下和地方政府密切配合下，精準(zhǔn)扶貧取得一定成效，但也存在諸多問(wèn)題，比如在貧困人口的識(shí)別上缺乏精確性和動(dòng)態(tài)性，在扶持方式上存在單一性和短期性，以及在扶貧工作的考核上缺乏細(xì)致量化的指標(biāo)等。因此，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的背景下，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變過(guò)去扶貧過(guò)程中的方法和機(jī)制，更快適應(yīng)新形勢(shì)下扶貧工作的要求。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和意義

精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)不同區(qū)域環(huán)境，不同貧困群體，采取差異化的扶貧程序進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理考核的扶貧方式。與過(guò)去扶貧機(jī)制存在顯著差異。在以后的地方政府考核中應(yīng)突出扶貧效果的考核，明確細(xì)化地方政府扶貧標(biāo)準(zhǔn)，上一級(jí)政府應(yīng)分階段對(duì)扶貧效果進(jìn)行驗(yàn)收和評(píng)估，對(duì)于扶貧資金的使用要建立監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)控資金流向，考核扶貧業(yè)績(jī)。

二、精準(zhǔn)扶貧面臨的問(wèn)題

全面建設(shè)小康社會(huì)要求全面脫貧勢(shì)在必行。但由于扶貧工作受到以前固有模式的影響，扶貧的識(shí)別和幫扶模式固化，在精準(zhǔn)扶貧的環(huán)境下不能有效且針對(duì)性地進(jìn)行扶貧，因此，地方政府有必要理解精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在涵義，轉(zhuǎn)變過(guò)去扶貧機(jī)制，更好的應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)幫扶工作。

（一）扶貧識(shí)別機(jī)制不明確

在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中主要存在貧困人口人數(shù)不清、貧困人口層次劃分模糊以及扶貧措施針對(duì)性差等問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧首先面臨的問(wèn)題是貧困人口的界定問(wèn)題。我國(guó)過(guò)去對(duì)貧困人口的收入界定是人均純收入低于2736元，但是對(duì)于全國(guó)低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)收入的人口統(tǒng)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，如果通過(guò)政府部門(mén)出資統(tǒng)計(jì)將耗費(fèi)大量的人力和財(cái)力。因此在貧困人口不能精確確定的情況下，地方政府通常采取對(duì)貧困人口采取建檔立卡的方法。首先通過(guò)抽樣的方式獲得一個(gè)地區(qū)的貧困人口比例，根據(jù)比例分配貧困幫扶名額，并允許名額存在10%的浮動(dòng)。名額控制的主要目的是防止地方夸大貧困名額。

扶貧名額確定以后，就會(huì)從省一級(jí)落實(shí)到縣一級(jí)，再?gòu)目h一級(jí)落實(shí)到村鎮(zhèn)一級(jí)。由于村級(jí)干部不能全面每戶的收入狀況，所以在貧困人口的識(shí)別上通常會(huì)采取民主評(píng)議的方式確定貧困對(duì)象。但在民主評(píng)議過(guò)程中可能并沒(méi)有考慮到貧困家庭的年齡分布、收入來(lái)源、子女教育等問(wèn)題，造成部分實(shí)際貧困農(nóng)戶不能享受扶貧幫助。因此，貧困人口的識(shí)別不精確是精準(zhǔn)扶貧面臨的巨大挑戰(zhàn)。

（二）扶貧項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)

在農(nóng)村的扶貧過(guò)程中，地方政府常采取項(xiàng)目扶貧，如通過(guò)修建基礎(chǔ)設(shè)施、安民工程等方式。由于貧困戶通常不具有利用基礎(chǔ)設(shè)施從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的能力，所以，通過(guò)修建基礎(chǔ)設(shè)施的方式并不能直接惠及到貧困戶，而是富裕戶利用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另外一些安居工程如戶戶通自來(lái)水、修建沼氣池等工程，這些對(duì)于貧困戶來(lái)說(shuō)并不是急需解決的問(wèn)題，貧困戶最需解決的問(wèn)題通常是溫飽及子女教育問(wèn)題，而這些項(xiàng)目并不能使貧困戶直接受益。因此，在精準(zhǔn)扶貧的新環(huán)境下，需要地方政府重新審視過(guò)去行為，采取因人而變的幫扶措施，切實(shí)解決貧困戶最需要解決的問(wèn)題。

（三）扶貧缺乏制度保障和有效激勵(lì)

對(duì)于扶貧，一直以來(lái)都不是政府的工作重心，政府往往將工作重心放在地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，扶貧工作常流于表面，通過(guò)工程和項(xiàng)目粗放式扶貧，扶貧結(jié)果缺乏監(jiān)督考核。扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜且耗費(fèi)財(cái)政的事情，扶貧效果的好壞也不是強(qiáng)制性考核標(biāo)準(zhǔn)。這就造成地方政府不愿意扶貧，也不會(huì)為扶貧耗費(fèi)太多的財(cái)政資金。

（四）扶貧資金配置不當(dāng)

目前，全國(guó)各貧困地區(qū)普遍存在區(qū)域以及農(nóng)戶之間收入差距大，公共服務(wù)配置滯后等問(wèn)題，這也加劇了扶貧工作的難度。對(duì)于那些生態(tài)環(huán)境脆弱、土地資源、水資源等農(nóng)業(yè)資源不足的地區(qū)，農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)落后，交通、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)條件也相對(duì)較差。另外，由于我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)是一種自上而下的單向政府行為，貧困人口的參與只是被動(dòng)地投入人力物力，主觀能動(dòng)性和發(fā)展決策權(quán)并沒(méi)得到充分的重視和挖掘，農(nóng)民的自我發(fā)展能力不強(qiáng)，扶貧項(xiàng)目在實(shí)施和管理中也缺乏群眾的有效監(jiān)督，造成扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費(fèi)。

三、精準(zhǔn)扶貧的政策建議

（一）完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制

由于技術(shù)水平和資源的有限性，造成目前地方政府不能全面和詳細(xì)地統(tǒng)計(jì)貧困人口數(shù)量，另外，以收入作為貧困人口的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也缺乏全面性。因此，應(yīng)采取多維的貧困標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貧困人口進(jìn)行劃分。通過(guò)對(duì)貧困人口的收入、消費(fèi)、年齡分布、健康水平等綜合考慮建檔立卡。這一轉(zhuǎn)變不僅更符合貧困人口的實(shí)際狀況，同時(shí)也符合國(guó)際社會(huì)對(duì)貧困人口的統(tǒng)計(jì)口徑。因此，在精準(zhǔn)扶貧的新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)更全面的覆蓋貧困人口，建立多口徑的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使更多貧困線以下的人口受益。

（二）完善地方政府扶貧考核機(jī)制

將扶貧納入政府政績(jī)考核機(jī)制，與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)、社會(huì)保障放在等同的位置。上一級(jí)政府通過(guò)制定細(xì)致的考核標(biāo)準(zhǔn)，逐一落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部承包制和問(wèn)責(zé)制，對(duì)于扶貧任務(wù)不能按時(shí)完成的要采取懲罰措施。對(duì)于扶貧任務(wù)要采取動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的方式，不定期的抽查完成情況。

（三）建立健全產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制

第一，建立農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品與市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府應(yīng)根據(jù)貧困區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特點(diǎn)及民族特色等特點(diǎn)采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、群眾參與、收益共享”的運(yùn)作模式，將資金用于有志于幫助農(nóng)民脫貧的農(nóng)業(yè)合作社，從過(guò)去資金簡(jiǎn)單發(fā)放到貧困戶轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)農(nóng)業(yè)企業(yè)與貧困人口結(jié)合的方式。

第二，健全貧困人口的培訓(xùn)機(jī)制和引導(dǎo)就業(yè)機(jī)制。農(nóng)村貧困人口一方面由于家庭條件、年齡等造成，另一方面也與貧困人口教育水平低下，缺乏技能等原因造成。因此，對(duì)于農(nóng)村貧困人口應(yīng)增加教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)，滿足企業(yè)的需要。同時(shí)，安排培訓(xùn)后的貧困戶優(yōu)先就近工作。企業(yè)也可以為貧困人口子女教育和醫(yī)療提供資金支持。另外，政府也可以聯(lián)合銀行對(duì)有志于從事養(yǎng)殖、手工工業(yè)等經(jīng)營(yíng)的貧困戶提供無(wú)息、小額貸款，政府可以提供擔(dān)保，健全金融扶貧機(jī)制。

（四）改革扶貧資金管理體制和加強(qiáng)資金整合

要滿足“扶貧到戶”的精準(zhǔn)扶貧需要，就必須給予地方政府在資金使用上的自主權(quán)。因此，扶貧資金的管理應(yīng)下放的到縣級(jí)政府，扶貧方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況自主確定。中央和省級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、考核和評(píng)估，重點(diǎn)放在實(shí)際扶貧效果。目前80%的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的管理權(quán)已經(jīng)下放到縣一級(jí)，但其它行業(yè)部門(mén)的資金管理方式變化不大，需要進(jìn)一步下放資金管理權(quán)，才可能做到扶貧資金在基層的整合，提高精準(zhǔn)扶貧的效率。（作者單位：貴州交通技師學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 汪三貴，郭子豪.論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2015，05：147-150.

[2] 黃承偉，覃志敏.我國(guó)農(nóng)村貧困治理體系演進(jìn)與精準(zhǔn)扶貧[J].開(kāi)發(fā)研究，2015，02：56-59.

[3] 張瀅.貴州省貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策研究——以赫章縣海雀村為例[J].商，2015，11：68.

[4] 劉解龍.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中的精準(zhǔn)扶貧理論與機(jī)制創(chuàng)新[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2015，04：156-159.