政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中角色探析

閆振華

摘 要：目前全球正掀起以新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、生物醫(yī)藥等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)熱，逐漸成為全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要力量。本文首先對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵和特點(diǎn)進(jìn)行了論述，其次詳細(xì)通過對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成路徑和政府在支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的扮演的角色進(jìn)行理論分析，最后結(jié)合我國實(shí)際情況，提出我國政府從引導(dǎo)、激勵、規(guī)范和服務(wù)等四個方面支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；政府角色

目前全球正掀起以新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、生物醫(yī)藥等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)熱，逐漸成為主要國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)創(chuàng)新和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展和社會全局具有重大引領(lǐng)帶動作用，知識技術(shù)密集型、發(fā)展?jié)摿Υ?，能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的產(chǎn)業(yè)。對我國政府來說，加快對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的宏觀布局，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。理清與市場關(guān)系，明確職責(zé)，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中定位好自身所扮演的重要角色，從而使我國經(jīng)濟(jì)從中高速增長邁向中高端水平。

一、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵及特點(diǎn)剖析

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是對于國家來講，是全新的產(chǎn)業(yè)，能夠反映國家未來主要發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，具有區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并擁有自身的內(nèi)涵和特點(diǎn)，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）全新性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是新興的產(chǎn)業(yè)，它的技術(shù)、產(chǎn)品、生產(chǎn)工藝以及滿足的消費(fèi)需求等方面都是新的，它的發(fā)展能夠帶動經(jīng)濟(jì)和社會等各個領(lǐng)域的全新變革，對于國家來講，是占領(lǐng)國際競爭制高點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和引領(lǐng)技術(shù)潮流的主要抓手，具有重要意義。

（二）外部性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)一般從本質(zhì)上屬于技術(shù)知識密集型產(chǎn)業(yè)。由于該種類型的產(chǎn)業(yè)具有公共屬性，因此在其開發(fā)的新產(chǎn)品推向市場后，它本身所包含的新技術(shù)和新知識就會隨之溢出和擴(kuò)散，并由于其產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，這就導(dǎo)致市場上其它企業(yè)產(chǎn)生“尋租”，存在大量“搭便車”行為，從而幾乎不付出任何成本就能夠獲得巨額利潤。比如作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的新能源汽車領(lǐng)域出現(xiàn)了多而散、不規(guī)范的中小汽車和鋰電池企業(yè)，存在騙補(bǔ)行為。

（三）不確定性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)由于是全新的行業(yè)，主要存在著技術(shù)和市場兩個方面的不確定性。第一，它的發(fā)展不斷需要新技術(shù)革新和變革，從而不斷推進(jìn)整個行業(yè)的進(jìn)步，但同時也意味著其技術(shù)的成熟度不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不確定性較強(qiáng)。第二，由于其產(chǎn)品屬于全新的產(chǎn)品，沒有標(biāo)準(zhǔn)化的、成熟的商業(yè)發(fā)展模式和市場結(jié)構(gòu)，并且競爭對手、客戶、行業(yè)未來發(fā)展趨勢等方面信息是比較缺乏的，這樣就造成公司的經(jīng)營政策一定程度上不能保持確定性，進(jìn)而將導(dǎo)致商業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)比較高。

（四）關(guān)聯(lián)帶動性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是全新的產(chǎn)業(yè)，在其開發(fā)的新產(chǎn)品推向市場后，它本身所包含的新技術(shù)和新知識就會隨之溢出和擴(kuò)散，從而帶動其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，隨著其不斷的滲透和帶動，其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)就會不斷完善和進(jìn)入，形成該行業(yè)的完整的產(chǎn)業(yè)鏈，最終提高經(jīng)濟(jì)的整體效率，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

（五）高風(fēng)險(xiǎn)性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)從其產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)品定型、工藝驗(yàn)證直至推向市場，這中間面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，包括技術(shù)、市場、營銷以及金融、管理等風(fēng)險(xiǎn)，巨大較大的不確定性，這就造成了僅僅依靠市場機(jī)制是無法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

二、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成的路徑分析

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是高新技術(shù)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的深度融合，培育和發(fā)展路徑應(yīng)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動主體和技術(shù)進(jìn)步的視角出發(fā)，主要有三種重要路徑：其一，市場主導(dǎo)的內(nèi)生路徑；其二，政府作用下的外推路徑；其三，市場與政府共推型培育路徑。

（一）市場主導(dǎo)的內(nèi)生路徑

市場主導(dǎo)下的內(nèi)生路徑是指戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依賴于市場內(nèi)部各生產(chǎn)要素，包括資本、知識、技術(shù)、人才等要素，以市場機(jī)制作為內(nèi)在驅(qū)動力，通過與其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場競爭來獲得發(fā)展所需要的技術(shù)、知識、勞動力等生產(chǎn)要素，進(jìn)而贏得市場，逐漸發(fā)育、發(fā)展和壯大起來的過程。內(nèi)生路徑的優(yōu)勢在于：一是產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展經(jīng)歷激烈市場競爭和選擇，其自有優(yōu)勢得到了固化和加強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)控制能力、應(yīng)變能力及內(nèi)生成長能力也同樣得到加強(qiáng)；二是在市場機(jī)制作用下，企業(yè)與科研院所的聯(lián)合創(chuàng)新能力得到充分發(fā)揮，科研人員的開發(fā)、創(chuàng)新積極性被高度激發(fā)。然而，存在產(chǎn)業(yè)升級換代緩慢，并帶有盲目性和波動性，如若得不到相應(yīng)政策扶持，產(chǎn)品開發(fā)到產(chǎn)業(yè)聚集的代價(jià)是極其高昂的。

（二）政府作用下的外推培育路徑

政府作用下的外推培育路徑是指產(chǎn)業(yè)在政府運(yùn)用各種調(diào)控手段，通過直接或間接政策措施逐漸培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過程方式。在該路徑下，政府通過明確的、定向性的產(chǎn)業(yè)支持政策以及配套的財(cái)政金融政策，使該產(chǎn)業(yè)獲得一定的競爭優(yōu)勢，從而迅速發(fā)展壯大。該路徑主要優(yōu)勢表現(xiàn)于在：一是在政府強(qiáng)力推動和保護(hù)下，產(chǎn)業(yè)興起和發(fā)展的速度相對來講比較快；二是政府選擇的目標(biāo)性和目的性相當(dāng)明確，前瞻性強(qiáng)、確定性高、政策不易波動等。但是，這種方式存在著一定的缺陷，產(chǎn)業(yè)發(fā)展由于沒有經(jīng)歷過激烈市場競爭和選擇，產(chǎn)業(yè)發(fā)展素質(zhì)與市場主導(dǎo)方式相對較低，產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)。

（三）市場與政府共推型培育路徑

由于“市場失靈”的存在以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初比較弱勢，其發(fā)展必然需要市場選擇與政府扶持的共同作用，這種由市場拉動與政府推動相結(jié)合的模式即是共推型培育路徑。在這種路徑下，政府與企業(yè)各司其職，各自發(fā)揮作用。市場的內(nèi)生動力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展最根本力量，處于決定性地位；而政府的推動力則起著催化劑的作用，特別是在產(chǎn)業(yè)培育初期，技術(shù)亟待突破，市場競爭亟待提高。如現(xiàn)在新能源汽車行業(yè)快速發(fā)展，離不開政府的大力支持和推廣。

三、政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作為角色依據(jù)

通過上述戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵和特點(diǎn)的論述，我們知道行業(yè)存在著比較明顯的“市場失靈”。同時，我國政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中，面臨著如市場體制和制度不健全、行業(yè)仍處于發(fā)展期等現(xiàn)實(shí)問題，這就需要政府給予大力支持。因此，政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中積極作為存在著理論依據(jù)。

（一）幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)理論

該理論認(rèn)為，新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的初期，由于技術(shù)、市場和發(fā)展模式的不成熟，不能在激烈的市場競爭中保持優(yōu)勢，難以發(fā)展壯大。如果政府采取一定保護(hù)政策，就能夠使其能夠度過艱難的初期，并保持良性的發(fā)展和國際市場競爭力，這樣政府采取的保護(hù)和扶植政策就是需要的。

（二）市場失靈與政府作用理論

該理論認(rèn)為，由于市場失靈，新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中就面臨著如市場經(jīng)驗(yàn)不足、資本市場不完備等情況，在發(fā)展初期異常艱難，并產(chǎn)生極大的進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府積極參與其中，并制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，尤其在發(fā)展初期，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，一定程度上參與企業(yè)經(jīng)營決策等。

（三）外部性理論

外部性在經(jīng)濟(jì)學(xué)上一般指存在著邊際私人收益與邊際社會收益、邊際私人成本與邊際社會成本相背離的情況時，必須加以控制，以使得外部性成本內(nèi)部化。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在著巨大的負(fù)外部性，這需要政府發(fā)揮正面引導(dǎo)作用。從而避免由于外部性導(dǎo)致的先行企業(yè)通過投資或自主研發(fā)獲得新技術(shù)沒有成本的外溢到其他企業(yè)，同時其它企業(yè)不必補(bǔ)償?shù)摹按畋丬嚒毙袨?，為鼓勵投資或彌補(bǔ)相應(yīng)的回報(bào)，政府采用關(guān)稅保護(hù)或其他形式予以補(bǔ)貼就被認(rèn)為是必要的。

四、我國政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策選擇通過上述戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成路徑分析和政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中積極角色的探析中可以發(fā)現(xiàn)，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑必須是以市場導(dǎo)向和市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，同時政府積極作為，完善制度和服務(wù)，加以引導(dǎo)激勵的共推型培育路徑。我國政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用可以歸納為引導(dǎo)、激勵、規(guī)范和服務(wù)四個方面。

（一）健全引導(dǎo)政策

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)由于存在著高風(fēng)險(xiǎn)的特征，一般社會領(lǐng)域資金進(jìn)入該行業(yè)一般比較謹(jǐn)慎，因此這就造成在發(fā)展初期，由于缺乏資金和融資成本高而造成發(fā)展比較緩慢，這就需要政府采取積極和全面的引導(dǎo)政策給力大力支持。引導(dǎo)政策包括資金和國債直接投入政策和政府經(jīng)費(fèi)、政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、財(cái)政擔(dān)保等杠桿性政策以及設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金、股權(quán)投資基金、信貸基金以及專項(xiàng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制等三類，缺一不可，相輔相成。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個階段，需根據(jù)具體情況選擇相適應(yīng)的支持政策，一般來說給予直接經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助是支持力度最強(qiáng)的政策手段，通過支持重點(diǎn)技術(shù)創(chuàng)新，從而推動行業(yè)競爭力提高。通過設(shè)立投資基金和明確投資重點(diǎn)和方向，可以有效引導(dǎo)和整合資金資源，從而引導(dǎo)社會資本進(jìn)入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

（二）完善激勵體系

具體來講激勵政策是通過調(diào)節(jié)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的參與人如企業(yè)、消費(fèi)者和社會之間的收益，調(diào)動創(chuàng)新的積極性，發(fā)展和壯大相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使行業(yè)競爭力強(qiáng)、產(chǎn)品品質(zhì)高的企業(yè)和個人能夠得到優(yōu)質(zhì)資源，這是促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要條件。表現(xiàn)在具體政策上：一是統(tǒng)籌利用轉(zhuǎn)移支付、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞焦膭罱鹑跈C(jī)構(gòu)對行業(yè)給予信貸支持；二是以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策等方式大力發(fā)展債券市場，拓寬企業(yè)融資渠道和降低融資成本。如新能源汽車領(lǐng)域?qū)τ谶M(jìn)口關(guān)鍵先進(jìn)設(shè)備給予關(guān)稅優(yōu)惠和出口鋰離子動力電池給予退稅等政策支持。

（三）創(chuàng)新制度規(guī)范

創(chuàng)新制度規(guī)范要求鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策制定和執(zhí)行要做到規(guī)范化，制定出來的政策能夠很好的執(zhí)行，并在規(guī)范引導(dǎo)市場參與相關(guān)各方等方面充分調(diào)動積極性，形成真正鼓勵。如政府新能源汽車采購制度的建立很大程度上激勵新能源汽車新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其激發(fā)市場需求空間表現(xiàn)在以下幾個方面：一是鼓勵政府相關(guān)部門及其直屬企事業(yè)單位優(yōu)先購買國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品，并要求其新增產(chǎn)品需達(dá)到一定的比例，將國內(nèi)創(chuàng)新產(chǎn)品列入當(dāng)年預(yù)算予以監(jiān)督。二是建立政府首購和訂購制度，對于需要重點(diǎn)扶持的行業(yè)，政府首先明確要首先購買，并逐步加大投入，推動其盡快投入市場。對于具有重大戰(zhàn)略意義的創(chuàng)新、共性技術(shù)和產(chǎn)品，可通過招投標(biāo)方式選擇創(chuàng)新研發(fā)單位和企業(yè)，同時通過政府訂購的方式激勵創(chuàng)新成果的產(chǎn)生，發(fā)起建立風(fēng)險(xiǎn)保證基金制度，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，從而引導(dǎo)企業(yè)與保險(xiǎn)公司形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的創(chuàng)新保險(xiǎn)機(jī)制，降低企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。

（四）化公共服務(wù)

任何產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展都離不開良好的配套設(shè)施和公共服務(wù)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為引領(lǐng)前沿的高技術(shù)性和首創(chuàng)性對配套設(shè)施要求更高。通過系統(tǒng)規(guī)劃和投資實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系的配套建設(shè)對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的理念下，優(yōu)化公共服務(wù)可以從以下幾個重要方面著手：一是結(jié)合實(shí)際，并根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和優(yōu)勢條件，建立合理的產(chǎn)業(yè)布局，形成一批相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)其成為具有帶動價(jià)值的產(chǎn)業(yè)集群。二是規(guī)范和完善中介服務(wù)體系，引導(dǎo)社會力量發(fā)展信息交流、技術(shù)評估、咨詢以及產(chǎn)品推廣等方面的中介服務(wù)。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)在不同階段的具體發(fā)展需要和特點(diǎn)，系統(tǒng)規(guī)劃并合理配置。（作者單位：中航鋰電（洛陽）有限公司）