試析美國兩次世界大戰(zhàn)時期咨詢機構(gòu)在局部戰(zhàn)爭動員中的作用

林同威

摘 要：美國在正式參加第一次世界大戰(zhàn)與第二次世界大戰(zhàn)之前，美國總統(tǒng)均設(shè)立了咨詢機構(gòu)——國防咨詢委員，協(xié)助他進行局部動員工作。此機構(gòu)在戰(zhàn)爭動員過程中扮演重要角色，它提供了寶貴的建議咨詢，探索解決動員領(lǐng)域存在的問題，為全面經(jīng)濟統(tǒng)制積累了經(jīng)驗，是總統(tǒng)行使戰(zhàn)爭權(quán)力的重要媒介，為美國成功開展戰(zhàn)時管制，做出了巨大貢獻。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)動員；國防動員機構(gòu)；咨詢機構(gòu)；國防咨詢委員會

國防咨詢委員會，是美國正式參加兩次戰(zhàn)爭之前，進行局部的生產(chǎn)和動員時，設(shè)立的為戰(zhàn)爭領(lǐng)域服務(wù)的機構(gòu)，是美國總統(tǒng)的御用咨詢機構(gòu)。美國分別在1916年和1940年，成立過兩次國防咨詢委員會。它是一個松散的而沒有實權(quán)的顧問機構(gòu)，而且維持時間都不長，卻在實際運行之中，在戰(zhàn)爭動員的工作上發(fā)揮了巨大的作用。為美國在第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)期間，對美國的經(jīng)濟與工業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)制，做出了寶貴的前期探索和準備。

一、國防咨詢機構(gòu)的設(shè)立

在美國正式參加第一次世界大戰(zhàn)之前，美國還沒有開始全國性的戰(zhàn)爭動員，盡管美國在參戰(zhàn)前已經(jīng)開始著手相關(guān)備戰(zhàn)工作，但還沒有建立一個獨立的動員機構(gòu)，幾乎由軍方一手包辦。然而，戰(zhàn)爭迅速發(fā)展，涉及到需要動員的領(lǐng)域越來越多，軍方已經(jīng)不可能獨立負責(zé)戰(zhàn)爭動員問題。

所以，當時美國總統(tǒng)需要一個匯集了各方面專家的機構(gòu)，來為他提供各個領(lǐng)域的咨詢服務(wù)。1916年8月，美國成立了一個作為顧問機構(gòu)的七人國防咨詢委員，聚集了各個行業(yè)的杰出人才，以巴爾的摩-俄亥俄鐵路公司總經(jīng)理威拉德為首，每一位委員都負責(zé)一個特殊的領(lǐng)域。分別被分配到運輸領(lǐng)域，工程和教育領(lǐng)域，彈藥和制造領(lǐng)域，藥品和診療領(lǐng)域，以及原材料，供應(yīng)，和勞動力領(lǐng)域。咨詢委員會，如同名字那樣，理論上沒有實際權(quán)力。咨詢委員在各自負責(zé)的領(lǐng)域之下，又有專門的委員會來參與不同的事務(wù)，但同樣沒有實際權(quán)力。

第二次世界大戰(zhàn)期間，美國也建立了同樣的機構(gòu)。在1940年5月28日的早上，羅斯福總統(tǒng)給七位人士打電話，邀請他們作為總統(tǒng)的顧問，宣布了他重組國防咨詢委員會的計劃。委員會由通用汽車公司董事長威廉·克努森為首的7位各個領(lǐng)域的杰出人士組成。分別負責(zé)工業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)物資調(diào)配、勞工、物價、農(nóng)業(yè)、負責(zé)運輸、負責(zé)保護消費者。后來，零售巨頭西爾斯羅巴克公司總經(jīng)理唐納德·納爾遜也加入進來，負責(zé)國防物資采購的協(xié)調(diào)員。

二、在局部動員領(lǐng)域中的作用

在美國正式參加戰(zhàn)爭的局部動員中，很大程度上，咨詢委員會不僅僅作為咨詢機構(gòu)在發(fā)揮著作用，更是在探索和解決動員領(lǐng)域存在的問題，為后來的全面動員做好鋪墊。面對出現(xiàn)的實際問題，咨詢委員會便根據(jù)自身領(lǐng)域的知識，向總統(tǒng)和官員提出建議，在很多情況下，咨詢委員會的起到了非常關(guān)鍵的作用。

（一）動員程序規(guī)范化

政府和軍隊在有關(guān)生產(chǎn)動員方面缺乏經(jīng)驗，咨詢委員會的成員則利用他們的專業(yè)知識，在相關(guān)領(lǐng)域的程序化，標準化，以及專業(yè)化方面，為政府機構(gòu)和軍事部門提供咨詢以及協(xié)助服務(wù)。為政府和軍隊的動員系統(tǒng)，建立一套程序化的運作模式。在1940年，當國防咨詢委員會開始運行時，戰(zhàn)爭部采購局也才剛剛結(jié)束了二十年多年慘淡經(jīng)營，恢復(fù)了正常運轉(zhuǎn)。在這種情況下，為了幫助戰(zhàn)爭部恢復(fù)自己的采購功能，國防咨詢委員會就負責(zé)對軍隊人員進行相關(guān)的采購程序培訓(xùn)。其中，他們協(xié)助軍隊的首要任務(wù)，就是尋找必要的生產(chǎn)設(shè)施，以及為迅速增加所需用品授予合同。[1]

（二）為全面動員機構(gòu)的組成奠定基礎(chǔ)

國防咨詢委員會分別在1916年和1940年，參與進行了全國性的局部動員。其中，在這向全面動員過渡期間中，從動員機構(gòu)本身的發(fā)展來看，國防咨詢委員會為全面動員機構(gòu)的建立，奠定了至關(guān)重要的基礎(chǔ)。在組織架構(gòu)方面，國防咨詢委員會一系列處理各個領(lǐng)域事務(wù)的下屬機構(gòu)，隨著情況的發(fā)展，紛紛被賦予了實際權(quán)力，成為了負責(zé)各個領(lǐng)域的動員辦公室。比如，第一次世界大戰(zhàn)中，國防咨詢委員會下屬的交通運輸委員會通過國會法案發(fā)展成為美國鐵路管理局，煤炭委員會是燃油管理局的先行者，食品管理局則來自于其他的委員會，剩下的則變成了軍事貿(mào)易委員會和海運局，其中最為關(guān)鍵的部門則經(jīng)過充分規(guī)劃，最終形成了作為負責(zé)全面工業(yè)統(tǒng)制的戰(zhàn)時工業(yè)委員會（War Industries Board）。[2]

（三）為相關(guān)人員提供了寶貴的經(jīng)驗積累平臺

關(guān)于人員方面，國防咨詢委員會的成員，更是成為了后來負責(zé)全面戰(zhàn)時動員和統(tǒng)制經(jīng)濟工業(yè)的機構(gòu)中的核心人物。他們在初期的局部動員中，進行初期探索，在為數(shù)不多的時間里，積攢了寶貴的辦事經(jīng)驗。比如后來成為戰(zhàn)時工業(yè)委員會的主席伯納德·巴魯克，他是銀行家出身，在有關(guān)工業(yè)領(lǐng)域上，其實并沒有太多經(jīng)驗。但在1917年初，作為國防咨詢委員的原材料委員會委員的伯納德·巴魯克，開始負責(zé)鋼供應(yīng)問題，在此期間積累了豐富的經(jīng)驗，憑借著出色的工作，后來他成為了戰(zhàn)時工業(yè)委員會主席。就這樣，正式統(tǒng)治機構(gòu)負責(zé)人的人選由咨詢委員會成員中產(chǎn)生已經(jīng)成為了慣例，后來第二次世界大戰(zhàn)中咨詢委員會成員唐納德·納爾遜也成為了1942年1月成立的正式戰(zhàn)時統(tǒng)制機構(gòu)——戰(zhàn)時生產(chǎn)委員會（War Production Board）的負責(zé)人。

（四）成為總統(tǒng)行使戰(zhàn)爭權(quán)力的重要媒介

建立國防咨詢委員會在美國正式宣戰(zhàn)之前的非常時期，對于總統(tǒng)權(quán)力的行使，具有特殊的意義，尤其體現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)時期。在第一次世界大戰(zhàn)中，政府并沒有對巨大的軍事工業(yè)動員問題做出明確的設(shè)想，直到參戰(zhàn)了幾個月才如夢初醒。所以，總統(tǒng)必須對于戰(zhàn)爭動員未雨綢繆，制定相關(guān)計劃。但是，美國在正式參加第二次世界大戰(zhàn)之前，以當時的孤立主義盛行的政治環(huán)境，并不能讓總統(tǒng)建立一個負責(zé)全面動員的實權(quán)機構(gòu)。所以，建立一個松散而沒有實權(quán)的咨詢機構(gòu)，是有必要的。既然它仍然被規(guī)定所許可，這樣當時間緊迫時，總統(tǒng)就不必請求從國會立法，來建立一個新的組織。[3]幾乎就是從這里，羅斯福就開始建立了一套他自己的戰(zhàn)時體制，建立特殊的機構(gòu)，不向任何內(nèi)閣官員負責(zé)，而直接向總統(tǒng)報告。

綜上，作為咨詢機構(gòu)，國防咨詢委員會不僅在美國局部動員中發(fā)揮了重要作用，也為后來美國通過戰(zhàn)時工業(yè)委員會（第一次世界大戰(zhàn)）和戰(zhàn)時生產(chǎn)委員（第二次世界大戰(zhàn)）這樣的實權(quán)機構(gòu)，實現(xiàn)對美國經(jīng)濟工業(yè)領(lǐng)域的管理統(tǒng)制，做出了重要的初期探索和準備。咨詢機構(gòu)作為戰(zhàn)爭時期中國家動員體系中一個重要的環(huán)節(jié)，是國家從和平狀態(tài)到戰(zhàn)時統(tǒng)制狀態(tài)下的邁出承前啟后的重要一步，體現(xiàn)出了戰(zhàn)爭動員所需具有的前瞻性和專業(yè)性。（作者單位：四川師范大學(xué)）

參考文獻：

[1] Millett，John D.The Organization And Role of the Army Service Forces[M].Washington：Office of the Chief of Military History，Dept.of the Army，1954：187.

[2] Bernard M.Baruch，American industry in the war.A report of the War industries board[R].Washington：Govt.Print.Off，1921：21.

[3] United States.Civilian Production Adminsitration.Industrial Mobilization for War，History of the War Production Board And Predecessor Agencies，1940-1945[M].Washington，1947：18.