新型城鎮(zhèn)化是增加供求兩側(cè)新動能的黃金結(jié)合點

馬曉河

當(dāng)下，我國經(jīng)濟增長已經(jīng)連續(xù)23個季度從高位下行，盡管我們從宏觀上采取了諸多穩(wěn)增長的調(diào)控措施，但效果并不如預(yù)期。問題的關(guān)鍵是，推動經(jīng)濟發(fā)展的原有傳統(tǒng)增長動力在衰退，而新的增長動力還在孕育，由此出現(xiàn)了新舊增長動力不能有效接續(xù)的矛盾。面對如此宏觀環(huán)境，應(yīng)該加快推進新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化可從供給和需求兩側(cè)為經(jīng)濟發(fā)展提供新的動力。這可能是我們破解發(fā)展難題、邁向發(fā)達的高收入國家行列的一把鑰匙。

新型城鎮(zhèn)化是解難題穩(wěn)增長的戰(zhàn)略舉措

“十三五”時期，我國要全面建成小康社會，國內(nèi)生產(chǎn)總值和居民人均收入水平要翻一番。為此，今后五年我國經(jīng)濟增長率年均必須在6.5%以上。但是，從目前的國內(nèi)外形勢看，世界經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢并復(fù)雜化，對中國的需求明顯下滑，國內(nèi)需求也嚴重不足，投資增長率和消費增長率連續(xù)6年下降。從供給看，占社會總投資58%的制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，銷售困難，效益下滑，投資下降。這意味著要保持6.5%以上的經(jīng)濟增長速度，必須尋找有效的發(fā)展動力。從可供選擇的領(lǐng)域分析，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個重要動力源泉，但成長速度過慢，難以迅速填補傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被淘汰、轉(zhuǎn)移留下的空間。而新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟增長的現(xiàn)實源泉。2015年我國在外打工的農(nóng)民工總量27747萬人，按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年將其中的一億人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袢丝?，會產(chǎn)生巨量的投資和消費需求。根據(jù)我們的研究，到2020年如果每年新增城鎮(zhèn)人口2000萬和1500萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，每年將會帶來投資和消費至少2.25萬億，最高可帶來4.9萬億元的需求，對經(jīng)濟增長的貢獻分別為3.5到6.8個百分點。由此可見，今后如果體制改革到位、政策措施配套得力，新型城鎮(zhèn)化確實能為經(jīng)濟增長帶來巨大貢獻。另外，同工業(yè)化相比，城鎮(zhèn)化的推進能消耗大量工業(yè)產(chǎn)品，有利于“去產(chǎn)能”、“去庫存”，而工業(yè)化是增加供給。當(dāng)前和今后一個時期，我國的主要矛盾是供給大于需求，產(chǎn)能嚴重過剩，積極推進新型城鎮(zhèn)化可協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，大大緩解產(chǎn)能過剩矛盾，矯正長期扭曲的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

城鎮(zhèn)化可為供給側(cè)改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供支撐平臺

城鎮(zhèn)化不僅能創(chuàng)造巨量的有效需求，還能創(chuàng)造可觀的有效供給。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)是資本、技術(shù)、人力資源、交通物流、通訊設(shè)備等要素集聚強度最高的區(qū)域，也是公共服務(wù)供給效應(yīng)發(fā)揮最充分的地區(qū)?；谶@些優(yōu)勢，城鎮(zhèn)化過程中人口集聚帶來了服務(wù)業(yè)的快速成長，最終在經(jīng)濟增長中服務(wù)業(yè)替代了制造業(yè)，成為貢獻最大的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)中國30多年來的數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重提高0.61個百分點，就業(yè)比重提高0.72個百分點。按照絕對數(shù)量計算，到2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，第三產(chǎn)業(yè)累計增加就業(yè)人數(shù)7250萬人，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重到2020年達到53.5%。

同時，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級所需要的技術(shù)創(chuàng)新活動，大部分都是在城鎮(zhèn)開展和完成的，城鎮(zhèn)為技術(shù)研發(fā)和推廣提供了難得的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐。制造業(yè)發(fā)展所需要的郵電通訊、金融保險、物流、法律、會計、信息咨詢、技術(shù)咨詢、新聞出版、廣播電視等新興服務(wù)業(yè)，也是城市能創(chuàng)造的有效供給。因此，工業(yè)化推進到一定階段后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級必須依賴城鎮(zhèn)化的推進來完成。當(dāng)前，我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級最需要的人力資本、技術(shù)創(chuàng)新以及公共服務(wù)，恰恰是新型城鎮(zhèn)化推進過程中能提供的。因此，城鎮(zhèn)化的推進與制造業(yè)乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整密切相關(guān)。

新型城鎮(zhèn)化可助推中國邁向發(fā)達的高收入國家

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)從低收入國家發(fā)展成為中上等收入國家。下一階段，我國經(jīng)濟社會發(fā)展將要向發(fā)達的高收入國家行列邁進。需要強調(diào)的是，當(dāng)一個經(jīng)濟體從中上等收入向高收入階段邁進時，需要構(gòu)建兩個社會，一個是以城市人口占絕大多數(shù)的市民化社會，另一個是以中等收入階層為主體的橄欖型社會。這兩個社會的構(gòu)建與形成，都必須以城鎮(zhèn)化為載體。因為市民化社會建立就是城鎮(zhèn)化本身的內(nèi)容，中產(chǎn)階層成長大都是在城市完成的。根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)發(fā)達國家從中上等收入跨入高收入階段時，該經(jīng)濟體的城市化率一般都超過70%。目前，高收入國家城市化率平均在80%以上。這一時期，城鎮(zhèn)發(fā)展恰恰能為中等收入階層集聚和成長提供主要空間，顯然城鎮(zhèn)化也是推動社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力來源。比如，日本于20世紀(jì)70年代由中上等收入進入高收入國家行列，1970年人均GDP達到10760美元（2010年價格）。此時，日本的城市化率為72.1%，中產(chǎn)階級占到73%。很顯然，到本世界中葉我國要實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、經(jīng)濟社會發(fā)展水平達到發(fā)達的高收入國家的中等水平，從目前情況看，我們所要實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化水平和所要達到的中產(chǎn)階層比例，還有相當(dāng)大的距離。目前，我國的常住城鎮(zhèn)化率為56%，戶籍城鎮(zhèn)化率約37%，中產(chǎn)階層人口比例僅有20%左右。面對現(xiàn)實困境和未來發(fā)展，中國必須加快推進新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式動力、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略選擇。

加快推進新型城鎮(zhèn)化需改變?nèi)齻€滯后

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出，到2020年我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)是，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。面對經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化的近中期目標(biāo)和長遠目標(biāo)，加快推進新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為必然。但是，當(dāng)前國內(nèi)還有不少人認為我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)很快了，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了過度城鎮(zhèn)化。比如我們用了30多年時間走完了發(fā)達國家100多年走過的城市化道路，從1978年到2015年我國城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到56%，城鎮(zhèn)化率平均每年增加1個百分點以上。按道理，這種速度在世界上是少有的。但是，同我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、工業(yè)化進程、要素匹配程度相比，我國城鎮(zhèn)化還比較落后。

一是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后于工業(yè)化進程。目前我國已經(jīng)處于工業(yè)化中后期階段，但城鎮(zhèn)化進程明顯滯后。2015年我國人均GDP7590美元，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達40.53%，但城鎮(zhèn)化率（常住人口）僅為56%，低于錢納里測算的65.8%的國際經(jīng)驗值。以工業(yè)化同樣起步較晚的韓國為例，1987年韓國人均GDP6124.3美元（2010年美元），接近我國當(dāng)前水平，工業(yè)增加值占GDP比重為38.1%，但城鎮(zhèn)化率已達68.5%。

二是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。近年來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距呈不斷擴大趨勢。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率已達到56%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化水平剛剛達到37%左右，兩者差距從2000年的10.1個百分點，擴大到目前約19個百分點。

三是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開放以來我國的城鎮(zhèn)化以土地城鎮(zhèn)化為主，20世紀(jì)90年代后這種趨勢更加突出。由此導(dǎo)致土地進城速度遠遠快于農(nóng)民進城速度。按國際公認標(biāo)準(zhǔn)，土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度之比的合理區(qū)間為1-1.12∶1。2000-2014年，我國城市建設(shè)用地面積擴大了1.26倍，而城鎮(zhèn)常住人口增長了0.63倍，速度之比為2∶1，若按戶籍人口計算比值更高，兩者都遠遠高于國際標(biāo)準(zhǔn)上限。

造成我國城鎮(zhèn)化三個滯后的原因既有體制因素，也有政策因素，其中缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機制，是抑制城鎮(zhèn)化進程的重要因素。當(dāng)前，各級城鎮(zhèn)政府、企業(yè)都想充分分享傳統(tǒng)體制下農(nóng)民進城的低成本紅利，卻不愿承擔(dān)或很少承擔(dān)農(nóng)民市民化的公共成本。對于各級城鎮(zhèn)政府來說，在財政剛性支出壓力下，他們不愿或沒有能力承擔(dān)這部分額外負擔(dān)；對于各類企業(yè)來說，在成本上漲壓力下，他們?nèi)狈χ鲃映袚?dān)市民化成本的動力；對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，他們?nèi)狈Τ袚?dān)市民化成本的能力。在此制約下，農(nóng)民進城只是勞動力供給者，而不是真正的市民，由此他們無法正常轉(zhuǎn)化為城市消費者。這些人往往將既期消費壓到最低，實現(xiàn)儲蓄最大化。因此，在現(xiàn)有體制作用下，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長的作用就被歪曲了。

推進新型城鎮(zhèn)化需要盡快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制

城鎮(zhèn)化核心是人的市民化，而市民化的關(guān)鍵是進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)所需要的成本應(yīng)有相應(yīng)的承擔(dān)主體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的成本，可分為公共成本和個人成本。其中公共成本包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療養(yǎng)老保障、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化供給等，個人成本是城市生活成本、個人承擔(dān)的社會保障成本、住房成本、子女教育、機會成本等等。在兩類成本中，政府和企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)公共成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)承擔(dān)個人成本。

在公共成本中，中央政府、地方政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化中應(yīng)科學(xué)、合理劃分相應(yīng)的支出責(zé)任，建立有利于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機制。一是要明確中央政府和地方政府的支出責(zé)任，把農(nóng)業(yè)人口市民化公共成本落到實處。為了有效推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，更好地解決社會保障跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，建議對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、義務(wù)教育支出責(zé)任，應(yīng)主要由中央財政和地方財政共同負擔(dān)，中央政府承擔(dān)50%、地方政府承擔(dān)50%。上述負擔(dān)項目實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一機構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程發(fā)生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化供給等公共服務(wù)完全由地方政府負擔(dān)。

二是調(diào)動企業(yè)支持進城農(nóng)民工市民化的積極性。農(nóng)民工所在企業(yè)也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，比如城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險以及職工技能培訓(xùn)等成本應(yīng)按有關(guān)規(guī)定依法依規(guī)繳納。為了減輕企業(yè)負擔(dān)、調(diào)動企業(yè)支持進城農(nóng)民市民化的積極性，可以采取降低繳費標(biāo)準(zhǔn)、免除其他收費項目等激勵政策。同時，對于招收農(nóng)民工比例高、能積極主動承擔(dān)市民化成本的城鎮(zhèn)企業(yè)，要給予相應(yīng)的獎勵和支持。

三是切實增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分擔(dān)能力。要剝離一些進城農(nóng)民不應(yīng)該分擔(dān)的成本；要分步實施對農(nóng)民工同城同工同酬政策；要搞好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持；最后還要加快推進農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村建設(shè)用地（含宅基地）征用或流轉(zhuǎn)增值收益合理分配機制，激活農(nóng)村土地財富潛力，切實增強農(nóng)民“帶資進城”的能力。

（作者：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長）

責(zé)任編輯：沈 聰