政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中角色探析

閆振華

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政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中角色探析

閆振華

摘要：目前全球正掀起以新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、生物醫(yī)藥等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)熱，逐漸成為全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要力量。本文首先對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵和特點(diǎn)進(jìn)行了論述，其次詳細(xì)通過對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成路徑和政府在支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的扮演的角色進(jìn)行理論分析，最后結(jié)合我國實(shí)際情況，提出我國政府從引導(dǎo)、激勵(lì)、規(guī)范和服務(wù)等四個(gè)方面支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；政府角色

目前全球正掀起以新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、生物醫(yī)藥等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)熱，逐漸成為主要國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)創(chuàng)新和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)全局具有重大引領(lǐng)帶動(dòng)作用，知識(shí)技術(shù)密集型、發(fā)展?jié)摿Υ?，能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的產(chǎn)業(yè)。對(duì)我國政府來說，加快對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的宏觀布局，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。理清與市場關(guān)系，明確職責(zé)，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中定位好自身所扮演的重要角色，從而使我國經(jīng)濟(jì)從中高速增長邁向中高端水平。

一、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵及特點(diǎn)剖析

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是對(duì)于國家來講，是全新的產(chǎn)業(yè)，能夠反映國家未來主要發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，具有區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并擁有自身的內(nèi)涵和特點(diǎn)，主要有以下幾點(diǎn)：

(一)全新性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是新興的產(chǎn)業(yè)，它的技術(shù)、產(chǎn)品、生產(chǎn)工藝以及滿足的消費(fèi)需求等方面都是新的，它的發(fā)展能夠帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的全新變革，對(duì)于國家來講，是占領(lǐng)國際競爭制高點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和引領(lǐng)技術(shù)潮流的主要抓手，具有重要意義。

(二)外部性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)一般從本質(zhì)上屬于技術(shù)知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)。由于該種類型的產(chǎn)業(yè)具有公共屬性，因此在其開發(fā)的新產(chǎn)品推向市場后，它本身所包含的新技術(shù)和新知識(shí)就會(huì)隨之溢出和擴(kuò)散，并由于其產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，這就導(dǎo)致市場上其它企業(yè)產(chǎn)生“尋租”，存在大量“搭便車”行為，從而幾乎不付出任何成本就能夠獲得巨額利潤。比如作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的新能源汽車領(lǐng)域出現(xiàn)了多而散、不規(guī)范的中小汽車和鋰電池企業(yè)，存在騙補(bǔ)行為。

(三)不確定性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)由于是全新的行業(yè)，主要存在著技術(shù)和市場兩個(gè)方面的不確定性。第一，它的發(fā)展不斷需要新技術(shù)革新和變革，從而不斷推進(jìn)整個(gè)行業(yè)的進(jìn)步，但同時(shí)也意味著其技術(shù)的成熟度不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不確定性較強(qiáng)。第二，由于其產(chǎn)品屬于全新的產(chǎn)品，沒有標(biāo)準(zhǔn)化的、成熟的商業(yè)發(fā)展模式和市場結(jié)構(gòu)，并且競爭對(duì)手、客戶、行業(yè)未來發(fā)展趨勢等方面信息是比較缺乏的，這樣就造成公司的經(jīng)營政策一定程度上不能保持確定性，進(jìn)而將導(dǎo)致商業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)比較高。

(四)關(guān)聯(lián)帶動(dòng)性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是全新的產(chǎn)業(yè)，在其開發(fā)的新產(chǎn)品推向市場后，它本身所包含的新技術(shù)和新知識(shí)就會(huì)隨之溢出和擴(kuò)散，從而帶動(dòng)其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，隨著其不斷的滲透和帶動(dòng)，其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)就會(huì)不斷完善和進(jìn)入，形成該行業(yè)的完整的產(chǎn)業(yè)鏈，最終提高經(jīng)濟(jì)的整體效率，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

(五)高風(fēng)險(xiǎn)性

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)從其產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)品定型、工藝驗(yàn)證直至推向市場，這中間面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，包括技術(shù)、市場、營銷以及金融、管理等風(fēng)險(xiǎn)，巨大較大的不確定性，這就造成了僅僅依靠市場機(jī)制是無法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

二、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成的路徑分析

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是高新技術(shù)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的深度融合，培育和發(fā)展路徑應(yīng)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)主體和技術(shù)進(jìn)步的視角出發(fā)，主要有三種重要路徑：其一，市場主導(dǎo)的內(nèi)生路徑；其二，政府作用下的外推路徑；其三，市場與政府共推型培育路徑。

(一)市場主導(dǎo)的內(nèi)生路徑

市場主導(dǎo)下的內(nèi)生路徑是指戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依賴于市場內(nèi)部各生產(chǎn)要素，包括資本、知識(shí)、技術(shù)、人才等要素，以市場機(jī)制作為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，通過與其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場競爭來獲得發(fā)展所需要的技術(shù)、知識(shí)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，進(jìn)而贏得市場，逐漸發(fā)育、發(fā)展和壯大起來的過程。內(nèi)生路徑的優(yōu)勢在于：一是產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展經(jīng)歷激烈市場競爭和選擇，其自有優(yōu)勢得到了固化和加強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)控制能力、應(yīng)變能力及內(nèi)生成長能力也同樣得到加強(qiáng)；二是在市場機(jī)制作用下，企業(yè)與科研院所的聯(lián)合創(chuàng)新能力得到充分發(fā)揮，科研人員的開發(fā)、創(chuàng)新積極性被高度激發(fā)。然而，存在產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代緩慢，并帶有盲目性和波動(dòng)性，如若得不到相應(yīng)政策扶持，產(chǎn)品開發(fā)到產(chǎn)業(yè)聚集的代價(jià)是極其高昂的。

(二)政府作用下的外推培育路徑

政府作用下的外推培育路徑是指產(chǎn)業(yè)在政府運(yùn)用各種調(diào)控手段，通過直接或間接政策措施逐漸培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過程方式。在該路徑下，政府通過明確的、定向性的產(chǎn)業(yè)支持政策以及配套的財(cái)政金融政策，使該產(chǎn)業(yè)獲得一定的競爭優(yōu)勢，從而迅速發(fā)展壯大。該路徑主要優(yōu)勢表現(xiàn)于在：一是在政府強(qiáng)力推動(dòng)和保護(hù)下，產(chǎn)業(yè)興起和發(fā)展的速度相對(duì)來講比較快；二是政府選擇的目標(biāo)性和目的性相當(dāng)明確，前瞻性強(qiáng)、確定性高、政策不易波動(dòng)等。但是，這種方式存在著一定的缺陷，產(chǎn)業(yè)發(fā)展由于沒有經(jīng)歷過激烈市場競爭和選擇，產(chǎn)業(yè)發(fā)展素質(zhì)與市場主導(dǎo)方式相對(duì)較低，產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)。

(三)市場與政府共推型培育路徑

由于“市場失靈”的存在以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初比較弱勢，其發(fā)展必然需要市場選擇與政府扶持的共同作用，這種由市場拉動(dòng)與政府推動(dòng)相結(jié)合的模式即是共推型培育路徑。在這種路徑下，政府與企業(yè)各司其職，各自發(fā)揮作用。市場的內(nèi)生動(dòng)力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展最根本力量，處于決定性地位；而政府的推動(dòng)力則起著催化劑的作用，特別是在產(chǎn)業(yè)培育初期，技術(shù)亟待突破，市場競爭亟待提高。如現(xiàn)在新能源汽車行業(yè)快速發(fā)展，離不開政府的大力支持和推廣。

三、政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作為角色依據(jù)

通過上述戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵和特點(diǎn)的論述，我們知道行業(yè)存在著比較明顯的“市場失靈”。同時(shí)，我國政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中，面臨著如市場體制和制度不健全、行業(yè)仍處于發(fā)展期等現(xiàn)實(shí)問題，這就需要政府給予大力支持。因此，政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中積極作為存在著理論依據(jù)。

(一)幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)理論

該理論認(rèn)為，新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的初期，由于技術(shù)、市場和發(fā)展模式的不成熟，不能在激烈的市場競爭中保持優(yōu)勢，難以發(fā)展壯大。如果政府采取一定保護(hù)政策，就能夠使其能夠度過艱難的初期，并保持良性的發(fā)展和國際市場競爭力，這樣政府采取的保護(hù)和扶植政策就是需要的。

(二)市場失靈與政府作用理論

該理論認(rèn)為，由于市場失靈，新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中就面臨著如市場經(jīng)驗(yàn)不足、資本市場不完備等情況，在發(fā)展初期異常艱難，并產(chǎn)生極大的進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府積極參與其中，并制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，尤其在發(fā)展初期，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，一定程度上參與企業(yè)經(jīng)營決策等。

(三)外部性理論

外部性在經(jīng)濟(jì)學(xué)上一般指存在著邊際私人收益與邊際社會(huì)收益、邊際私人成本與邊際社會(huì)成本相背離的情況時(shí)，必須加以控制，以使得外部性成本內(nèi)部化。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在著巨大的負(fù)外部性，這需要政府發(fā)揮正面引導(dǎo)作用。從而避免由于外部性導(dǎo)致的先行企業(yè)通過投資或自主研發(fā)獲得新技術(shù)沒有成本的外溢到其他企業(yè)，同時(shí)其它企業(yè)不必補(bǔ)償?shù)摹按畋丬嚒毙袨?，為鼓?lì)投資或彌補(bǔ)相應(yīng)的回報(bào)，政府采用關(guān)稅保護(hù)或其他形式予以補(bǔ)貼就被認(rèn)為是必要的。

四、我國政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策選擇

通過上述戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成路徑分析和政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中積極角色的探析中可以發(fā)現(xiàn)，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑必須是以市場導(dǎo)向和市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，同時(shí)政府積極作為，完善制度和服務(wù)，加以引導(dǎo)激勵(lì)的共推型培育路徑。我國政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用可以歸納為引導(dǎo)、激勵(lì)、規(guī)范和服務(wù)四個(gè)方面。

(一)健全引導(dǎo)政策

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)由于存在著高風(fēng)險(xiǎn)的特征，一般社會(huì)領(lǐng)域資金進(jìn)入該行業(yè)一般比較謹(jǐn)慎，因此這就造成在發(fā)展初期，由于缺乏資金和融資成本高而造成發(fā)展比較緩慢，這就需要政府采取積極和全面的引導(dǎo)政策給力大力支持。引導(dǎo)政策包括資金和國債直接投入政策和政府經(jīng)費(fèi)、政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、財(cái)政擔(dān)保等杠桿性政策以及設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金、股權(quán)投資基金、信貸基金以及專項(xiàng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制等三類，缺一不可，相輔相成。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段，需根據(jù)具體情況選擇相適應(yīng)的支持政策，一般來說給予直接經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助是支持力度最強(qiáng)的政策手段，通過支持重點(diǎn)技術(shù)創(chuàng)新，從而推動(dòng)行業(yè)競爭力提高。通過設(shè)立投資基金和明確投資重點(diǎn)和方向，可以有效引導(dǎo)和整合資金資源，從而引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

(二)完善激勵(lì)體系

具體來講激勵(lì)政策是通過調(diào)節(jié)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的參與人如企業(yè)、消費(fèi)者和社會(huì)之間的收益，調(diào)動(dòng)創(chuàng)新的積極性，發(fā)展和壯大相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使行業(yè)競爭力強(qiáng)、產(chǎn)品品質(zhì)高的企業(yè)和個(gè)人能夠得到優(yōu)質(zhì)資源，這是促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要條件。表現(xiàn)在具體政策上：一是統(tǒng)籌利用轉(zhuǎn)移支付、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞焦膭?lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)給予信貸支持；二是以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策等方式大力發(fā)展債券市場，拓寬企業(yè)融資渠道和降低融資成本。如新能源汽車領(lǐng)域?qū)τ谶M(jìn)口關(guān)鍵先進(jìn)設(shè)備給予關(guān)稅優(yōu)惠和出口鋰離子動(dòng)力電池給予退稅等政策支持。

(三)創(chuàng)新制度規(guī)范

創(chuàng)新制度規(guī)范要求鼓勵(lì)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策制定和執(zhí)行要做到規(guī)范化，制定出來的政策能夠很好的執(zhí)行，并在規(guī)范引導(dǎo)市場參與相關(guān)各方等方面充分調(diào)動(dòng)積極性，形成真正鼓勵(lì)。如政府新能源汽車采購制度的建立很大程度上激勵(lì)新能源汽車新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其激發(fā)市場需求空間表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是鼓勵(lì)政府相關(guān)部門及其直屬企事業(yè)單位優(yōu)先購買國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品，并要求其新增產(chǎn)品需達(dá)到一定的比例，將國內(nèi)創(chuàng)新產(chǎn)品列入當(dāng)年預(yù)算予以監(jiān)督。二是建立政府首購和訂購制度，對(duì)于需要重點(diǎn)扶持的行業(yè)，政府首先明確要首先購買，并逐步加大投入，推動(dòng)其盡快投入市場。對(duì)于具有重大戰(zhàn)略意義的創(chuàng)新、共性技術(shù)和產(chǎn)品，可通過招投標(biāo)方式選擇創(chuàng)新研發(fā)單位和企業(yè)，同時(shí)通過政府訂購的方式激勵(lì)創(chuàng)新成果的產(chǎn)生，發(fā)起建立風(fēng)險(xiǎn)保證基金制度，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，從而引導(dǎo)企業(yè)與保險(xiǎn)公司形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的創(chuàng)新保險(xiǎn)機(jī)制，降低企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。

(四)化公共服務(wù)

任何產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展都離不開良好的配套設(shè)施和公共服務(wù)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為引領(lǐng)前沿的高技術(shù)性和首創(chuàng)性對(duì)配套設(shè)施要求更高。通過系統(tǒng)規(guī)劃和投資實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系的配套建設(shè)對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的理念下，優(yōu)化公共服務(wù)可以從以下幾個(gè)重要方面著手：一是結(jié)合實(shí)際，并根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和優(yōu)勢條件，建立合理的產(chǎn)業(yè)布局，形成一批相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)其成為具有帶動(dòng)價(jià)值的產(chǎn)業(yè)集群。二是規(guī)范和完善中介服務(wù)體系，引導(dǎo)社會(huì)力量發(fā)展信息交流、技術(shù)評(píng)估、咨詢以及產(chǎn)品推廣等方面的中介服務(wù)。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)在不同階段的具體發(fā)展需要和特點(diǎn)，系統(tǒng)規(guī)劃并合理配置。(作者單位：中航鋰電(洛陽)有限公司)