縣域城鎮(zhèn)化的調(diào)查與思考

徐建華

縣域城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化體系中具有承上啟下的重要地位。山東省龍口市位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的膠東半島西北部，總面積901平方公里，轄16個(gè)鎮(zhèn)街區(qū)、595個(gè)村居、63萬(wàn)人口。近年來(lái)，龍口市立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，成功走出了具有自身特色的城鎮(zhèn)化路子，其推進(jìn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)具有廣泛的借鑒意義。

經(jīng)驗(yàn)與做法

——?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展思路。龍口市立足自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)條件，研究確立了“一二三四”的總體發(fā)展思路。“一”就是強(qiáng)化“一盤(pán)棋”的理念。堅(jiān)持把農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民作為一個(gè)有機(jī)整體通盤(pán)考慮，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配置等硬載體和公共服務(wù)、社會(huì)管理、文化建設(shè)等軟實(shí)力打造上，統(tǒng)籌安排、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、一體發(fā)展?！岸本褪菍?shí)施精力、財(cái)力兩個(gè)傾斜。精力傾斜，就是把市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分工到全市三大鎮(zhèn)域工作片、15 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)街，選派強(qiáng)將精兵充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“三農(nóng)”工作第一線，形成推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的強(qiáng)大合力。財(cái)力傾斜，就是確保對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投入的增幅高于對(duì)城市投入的增幅、高于財(cái)政收入的增幅?！叭本褪菆?jiān)持“規(guī)劃先行、有序推進(jìn)”“重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)”以及“城鄉(xiāng)互動(dòng)、和諧推進(jìn)”三個(gè)原則。“四”就是加快城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)鏈條、人才人力、生態(tài)環(huán)境四個(gè)互補(bǔ)。生產(chǎn)要素互補(bǔ)，就是以政策推動(dòng)為先導(dǎo)、以市場(chǎng)運(yùn)作為主體、以項(xiàng)目建設(shè)為紐帶，充分整合農(nóng)村的資源、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和城市的資本、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，互惠互利、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)鏈條互補(bǔ)，就是發(fā)揮好城區(qū)產(chǎn)業(yè)集中、農(nóng)村空間廣闊的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，使農(nóng)村更多地承接好城區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和轉(zhuǎn)移。人才人力互補(bǔ)，就是制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)城區(qū)科教文衛(wèi)等各類人才到農(nóng)村發(fā)揮作用、施展才干，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力到城區(qū)務(wù)工經(jīng)商。生態(tài)環(huán)境互補(bǔ)，就是立足城鄉(xiāng)生態(tài)差異，提升農(nóng)村大綠化的規(guī)模和水平，全面增強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境承載力。

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局。龍口市根據(jù)城鄉(xiāng)組團(tuán)發(fā)展、板塊化融合的規(guī)劃特點(diǎn)，把改善民生、惠及百姓作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力、總目標(biāo)，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、公共服務(wù)一員同軌、一體共享，順勢(shì)構(gòu)筑“城擁著鄉(xiāng)、鄉(xiāng)抱著城”組團(tuán)發(fā)展的大框架。本著“減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民、拓展城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村”的思路，科學(xué)規(guī)劃了東城、新區(qū)、南山、西城、東?！拔宕蟪鞘薪M團(tuán)”和高新區(qū)、諸由工業(yè)區(qū)、濱海度假區(qū)“三大經(jīng)濟(jì)板塊”，靠組團(tuán)拉動(dòng)、板塊帶動(dòng)、項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)、強(qiáng)企推動(dòng)，增強(qiáng)“五大組團(tuán)”“三大板塊”對(duì)農(nóng)村的輻射效應(yīng)。到2015年，輻射區(qū)域達(dá)到450平方公里，占龍口市總面積的50%以上，承載龍口70%的人口、90%的生產(chǎn)力。

——找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展著力點(diǎn)。龍口市堅(jiān)持政府、企業(yè)“雙驅(qū)動(dòng)”，內(nèi)資、外資“雙突破”，重力推進(jìn)城建、加工制造、臨港、農(nóng)村、旅游、服務(wù)六大產(chǎn)業(yè)，突出抓好龍頭帶動(dòng)、勞動(dòng)密集、高端前瞻型三大類型企業(yè)集群建設(shè)。重力推進(jìn)“八突破”：發(fā)掘海岸優(yōu)勢(shì)突破造船業(yè)，發(fā)掘港口優(yōu)勢(shì)突破石化工業(yè)，發(fā)掘汽車部件優(yōu)勢(shì)突破整車生產(chǎn)，發(fā)掘?yàn)I海優(yōu)勢(shì)突破休閑度假，發(fā)掘“善經(jīng)商”優(yōu)勢(shì)突破特色商貿(mào)，發(fā)掘徐福故里、丁氏莊園優(yōu)勢(shì)突破名人文化品牌，發(fā)掘路網(wǎng)優(yōu)勢(shì)突破生態(tài)綠帶，發(fā)掘新區(qū)優(yōu)勢(shì)突破中心城市。近年來(lái)，龍口市每年新增規(guī)模以上企業(yè)30戶以上、新轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力1萬(wàn)人以上，各類企業(yè)已吸納全市農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的70%以上。

——強(qiáng)化民生保障。龍口市突出六項(xiàng)保障，以農(nóng)村“六有六保”為目標(biāo)，即少有所教、壯有所為、老有所養(yǎng)、貧有所濟(jì)、病有所醫(yī)、閑有所樂(lè)，全面強(qiáng)化義務(wù)教育、就業(yè)用工、養(yǎng)老、最低生活保障、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、五保供養(yǎng)等六項(xiàng)保障措施，實(shí)現(xiàn)“六通五化四改”，每年以“惠民利群”十件實(shí)事為抓手，突出抓好事關(guān)民生大計(jì)的社會(huì)事業(yè)。

——完善制度環(huán)境。為確保城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展，龍口市創(chuàng)立了“三個(gè)創(chuàng)新”的工作機(jī)制。一是政策創(chuàng)新。重點(diǎn)圍繞促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、改善社會(huì)保障、農(nóng)村文化體育建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)民新居建設(shè)等方面制定推進(jìn)文件、確定優(yōu)惠政策，力求在短時(shí)間內(nèi)突破制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸因素。二是考核創(chuàng)新。加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)在崗位目標(biāo)考核中的分量，從而把各級(jí)干部的精力聚焦到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，干勁匯集到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)上。三是制度創(chuàng)新。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度、公共財(cái)政制度和城鄉(xiāng)發(fā)展要素互補(bǔ)互動(dòng)等領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，加快形成有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制，迅速掀起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新熱潮，推動(dòng)一體發(fā)展大突破。

思考與啟示

——推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌規(guī)劃。城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，其內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管理等諸多方面，因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，既要有制度保證，又要有良好的運(yùn)行機(jī)制。必須通盤(pán)考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，要從“城市規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃”。龍口市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，堅(jiān)持規(guī)劃先行原則，制定了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，其發(fā)展規(guī)劃全面詳細(xì)，有重點(diǎn)、有步驟，目標(biāo)明確，措施可行。為保證戰(zhàn)略規(guī)劃有效實(shí)施，他們還制定了相應(yīng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)體制，齊抓共管，強(qiáng)化了城鎮(zhèn)化的組織保障。龍口市的這種做法具有重要借鑒意義。

——推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，必須尊重民意。以人為核心的城鎮(zhèn)化，最根本的是使農(nóng)民得實(shí)惠，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要尊重民意，要從解決廣大農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，尤其在征地、村莊規(guī)劃、拆遷等問(wèn)題上，要充分保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)生活權(quán)益，決不能搞強(qiáng)迫命令，做損害農(nóng)民利益的事；要自覺(jué)接受農(nóng)民群眾監(jiān)督，保證他們真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要注重調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，尊重群眾首創(chuàng)精神。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，龍口市提出“無(wú)震蕩”推進(jìn)原則，把城鎮(zhèn)化過(guò)程變成群眾受益的過(guò)程、構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程，得到了廣大群眾的一致支持。

——推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，必須處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系。推進(jìn)城鎮(zhèn)化要注意把政府“有形的手”和市場(chǎng)“無(wú)形的手”結(jié)合起來(lái)，使之發(fā)揮協(xié)同作用。一方面，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，組織和動(dòng)員公共資源，投向外部效應(yīng)比較大、具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的領(lǐng)域，使城鄉(xiāng)居民在收入差距、社會(huì)保障、發(fā)展環(huán)境、就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)等方面逐步實(shí)現(xiàn)一體化。另一方面，還要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，打破阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制性障礙，促進(jìn)資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的有效配置和充分利用。