我國專業(yè)社會工作法規(guī)政策的發(fā)展階段及階段性特色

◎李錦順 胡妮琴

我國專業(yè)社會工作法規(guī)政策的發(fā)展階段及階段性特色

◎李錦順 胡妮琴

李錦順 博士，副教授，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)社工系副主任，碩導(dǎo)，主要研究社會組織和社會工作。廣州市重大行政決策論證專家、廣州市社會組織專家?guī)鞂＜?。廣州市社會組織公益創(chuàng)投活動優(yōu)秀專家。

（一）宏觀布局階段（2002-2006年）：中共中央頂層設(shè)計(jì)社會建設(shè)是本階段的鮮明特色

社會工作以科學(xué)的理論和知識為基礎(chǔ)，以解決社會實(shí)際問題為目的和導(dǎo)向。隨著我國解決弱勢群體的實(shí)際能力的增強(qiáng)，開始關(guān)注社會建設(shè)，不斷進(jìn)行實(shí)踐總結(jié)和理論探索，逐漸形成了加強(qiáng)社會建設(shè)的指導(dǎo)思想和政策框架。

2002年11月，黨的“十六大”報(bào)告第一次將“社會更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)提出來。提出要在本世紀(jì)頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實(shí)，到本世紀(jì)中葉基本 實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

2003年10月，十六屆三中全會把構(gòu)建社會主義和諧社會作為黨的執(zhí)政目標(biāo)。這是在黨的文件中第一次把和諧社會建設(shè)放到同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)并列的突出位置，從而使市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和先進(jìn)文化三位一體的總體布局，擴(kuò)展為包括和諧社會在內(nèi)的四位一體的總體布局。

2006年10月，黨的十六屆六中全會召開。這是改革開放以來專門研究社會建設(shè)的中央全會。其通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》主要內(nèi)容有：

提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的重要性和緊迫性。指出我國社會存在不少影響社會和諧的矛盾和問題。構(gòu)建和諧社會是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，是國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的重要保證，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、從中國特色社會主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)；我國發(fā)生了經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，為了把中國特色社會主義偉大事業(yè)推向前進(jìn)，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，把構(gòu)建社會主義和諧社會擺在更加突出的地位。

提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和原則。提出要科學(xué)分析影響社會和諧的矛盾和問題及其產(chǎn)生的原因，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進(jìn)社會和諧?！稕Q定》提出要以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為重點(diǎn)著力發(fā)展社會事業(yè)、促進(jìn)社會公平正義、建設(shè)和諧文化、完善社會管理、增強(qiáng)社會創(chuàng)造活力，推動社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。從人民安康、社會安定、國家充滿活力三個(gè)方面論述了和諧社會的目標(biāo)任務(wù)，提出了構(gòu)建社會主義和諧社會必須堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革開放、民主法治、正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系和堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全社會共同建設(shè)的原則。

全會對當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期構(gòu)建社會主義和諧社會作出了部署。要堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)社會事業(yè)建設(shè)；要加強(qiáng)制度建設(shè)、保障社會公平正義；要建設(shè)和諧文化、鞏固社會和諧的思想道德基礎(chǔ)；要完善社會管理、保持社會安定有序；要激發(fā)社會活力、增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)和睦。

這次全會對社會工作具有獨(dú)特的意義。該決定第一次明確地提出：“建設(shè)宏大的社會工作人才隊(duì)伍”，這標(biāo)志著我國社會工作發(fā)展正式被納入中央政策議事日程，中國社會工作政策與法規(guī)的建設(shè)將得到快速發(fā)展，后續(xù)不斷有新的針對社會工作的政策、法規(guī)、條例以及辦法的出臺。從此，我國開啟了社會工作發(fā)展的新篇章，社會工作迎來了發(fā)展的春天。

這一階段，在黨中央不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和理論探索基礎(chǔ)上，逐漸形成了加強(qiáng)社會建設(shè)的指導(dǎo)思想和政策框架，社會工作政策的頂層設(shè)計(jì)特征突出。中央對和諧社會理論的探討，是社會工作法規(guī)政策的起點(diǎn)。

（二）重點(diǎn)推進(jìn)階段（2007-2012年）：人才建設(shè)導(dǎo)向是本階段的突出特色

這次全會對社會工作具有獨(dú)特的意義。該決定第一次明確地提出：“建設(shè)宏大的社會工作人才隊(duì)伍”，這標(biāo)志著我國社會工作發(fā)展正式被納入中央政策議事日程，中國社會工作政策與法規(guī)的建設(shè)將得到快速發(fā)展，后續(xù)不斷有新的針對社會工作的政策、法規(guī)、條例以及辦法的出臺。從此，我國開啟了社會工作發(fā)展的新篇章，社會工作迎來了發(fā)展的春天。

黨的十六屆六中全會為社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)指明了方向。2007年2月，民政部發(fā)布《關(guān)于開展社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，積極貫徹落實(shí)了十六屆六中全會提出的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)。決定采取條塊和點(diǎn)面相結(jié)合的方式，優(yōu)先在省會城市、計(jì)劃單列市開展社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作，各省、自治區(qū)、直轄市民政部門選擇一批市轄區(qū)或者民政服務(wù)類事業(yè)單位進(jìn)行綜合試點(diǎn)或者單項(xiàng)試點(diǎn)。

2011年11月，中央組織部、中央政法委、民政部等18個(gè)部門和群團(tuán)組織聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》。該意見提出，加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)；指出要大力加強(qiáng)社會工作專業(yè)教育培訓(xùn)，根據(jù)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌規(guī)劃社會工作專業(yè)教育培訓(xùn)，切實(shí)加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才職業(yè)道德建設(shè)，大力開展社會工作專業(yè)培訓(xùn)；指出要積極推動社會工作專業(yè)崗位開發(fā)和專業(yè)人才使用，研究制定社會工作專業(yè)崗位開發(fā)設(shè)置政策措施，以基層為重點(diǎn)配備社會工作專業(yè)人才，明確相關(guān)事業(yè)單位社會工作專業(yè)崗位；引導(dǎo)相關(guān)社會組織吸納社會工作專業(yè)人才，加大相關(guān)行政部門和群團(tuán)組織使用社會工作專業(yè)人才力度，建立社會工作專業(yè)人才流動機(jī)制、社會工作專業(yè)人才和志愿者隊(duì)伍聯(lián)動服務(wù)機(jī)制；建立以崗位職責(zé)要求為基礎(chǔ)，建立健全社會工作專業(yè)人才評價(jià)制度、表彰獎勵制度；做好社會工作專業(yè)人才薪酬保障工作。

2012年4月，中央組織部、中央政法委、民政部等19個(gè)部門和群團(tuán)組織根據(jù)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等文件，出臺《社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020年）》，該規(guī)劃除對社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍中長期建設(shè)提出總體要求外，還對2011-2020年的主要任務(wù)、體制機(jī)制與重大政策、重點(diǎn)工程、保障措施等提出了具體要求。該規(guī)劃提出的戰(zhàn)略目標(biāo)與2011年的《意見》基本保持一致，但更加具有可操作性?！兑?guī)劃》提出，我國到2020年社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的總體目標(biāo)是建立健全社會工作專業(yè)人才法規(guī)、政策和制度體系，造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會作專業(yè)人才隊(duì)伍，使之適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，滿足人民群眾日益增長的社會服務(wù)需求。規(guī)劃首次明確了社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍包括社會工作服務(wù)人才、管理人才和教育與研究人才三類人才，并從發(fā)展目標(biāo)和主要舉措兩個(gè)方面對這三類人才隊(duì)伍建設(shè)的主要任務(wù)提出了要求。對社會工作專業(yè)人才建設(shè)的管理體制機(jī)制以及培養(yǎng)、評價(jià)、使用和激勵政策進(jìn)行了全面部署，還提出了建立健全社會工作專業(yè)人才管理體制機(jī)制、培養(yǎng)政策、人才評價(jià)政策、人才使用政策、人才激勵保障政策等體制機(jī)制與重大政策，以及社會工作服務(wù)人才職業(yè)能力建設(shè)工程、綜合素質(zhì)提升工程、培養(yǎng)引進(jìn)工程等十大工程。

該階段的突出特征是，專業(yè)社會工作方面的政策法規(guī)以人才的培育為中心和抓手，政策出臺不久各省的社會工作就呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展勢頭。遵循著國家的頂層設(shè)計(jì)，民政部等部門據(jù)此延伸出操作層面的政策，上位的宏觀政策驅(qū)動專門性政策特征突出。在中央高度重視下形成的國家層面的政策法規(guī)事實(shí)上確認(rèn)了我國社會工作發(fā)展的必要性，營造了社會工作發(fā)展的良好環(huán)境，為以后具體社會工作領(lǐng)域政策法規(guī)的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

（三）全面推進(jìn)階段（2012-2014年）：政府購買服務(wù)、推進(jìn)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展導(dǎo)向是本階段的主要特色

社會工作得以全面發(fā)展并得到社會大眾的認(rèn)可，是以其服務(wù)做支撐的，其工作方式和助人的價(jià)值觀也是以其服務(wù)為支撐的。高素質(zhì)的社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍，主要也是在其服務(wù)中鑄造成型的。2007年之后，不少地方圍繞政府購買社會工作服務(wù)的政策制度、體制機(jī)制、方式方法等進(jìn)行了一系列實(shí)踐探索，在拓寬服務(wù)領(lǐng)域、深化服務(wù)內(nèi)涵、提高服務(wù)質(zhì)量、滿足社會需求等方面取得了重要成果。

為了解決我國政府購買社會工作服務(wù)存在的政策制度不健全、體制機(jī)制不完善、規(guī)模范圍較小等問題，解決社會工作服務(wù)和人民群眾不斷增長的社會服務(wù)需求相比尚有較大差距的問題，2012年11月，民政部、財(cái)政部出臺《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)加大財(cái)政投入力度，逐步拓寬政府購買社會工作服務(wù)范圍、擴(kuò)大政府購買社會工作服務(wù)規(guī)模、提升政府購買社會工作服務(wù)質(zhì)量，有效滿足人民群眾個(gè)性化、多樣化、專業(yè)化服務(wù)需求；規(guī)定了各級政府是購買社會工作服務(wù)的主體，購買對象是具備相應(yīng)能力和條件的社會組織和企事業(yè)單位，購買范圍重點(diǎn)圍繞城市流動人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾的個(gè)性化、多樣化社會服務(wù)需求，組織開展政府購買社會工作服務(wù)。另外，還規(guī)定了政府購買社工服務(wù)的編制預(yù)算、組織購買、簽訂合同、指導(dǎo)實(shí)施的程序以及政府購買服務(wù)的監(jiān)督管理。

為了解決民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模較小、服務(wù)能力不足、扶持力度不大、規(guī)范管理不夠等問題，2014年4月民政部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，規(guī)定民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)可直接向民政部門申請登記，要加強(qiáng)對民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)履行章程、開展活動、使用資金的監(jiān)督管理和推動信息公開；要加強(qiáng)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，增強(qiáng)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理能力，著力提升民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平，建立健全民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)系志愿者制度，加強(qiáng)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)黨群組織建設(shè)；切實(shí)發(fā)揮社會工作行業(yè)組織促進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的功能作用，支持社會工作行業(yè)組織發(fā)展，推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)自律，積極做好民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)行業(yè)服務(wù)；建立健全民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)支持保障體系，鼓勵社會力量支持和參與民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，鼓勵社會工作專業(yè)教師創(chuàng)辦民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。

該階段社會工作政策法規(guī)解決業(yè)務(wù)從哪里來、應(yīng)該由什么樣的機(jī)構(gòu)來承接的關(guān)鍵性問題。這些法規(guī)政策促進(jìn)了社會工作實(shí)務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)充和發(fā)展，涌現(xiàn)出了一批又一批致力于服務(wù)各類弱勢群體的社會組織和專業(yè)社工機(jī)構(gòu)。各地的民政部門結(jié)合國家的政策方針，根據(jù)本地實(shí)際，制定了更加明確具體的可操作性辦法。特別是廣東，加大了對民辦社工機(jī)構(gòu)的培育扶持力度，通過公益創(chuàng)投、補(bǔ)貼獎勵、提供場所、減免費(fèi)用等多種方式，支持民辦社工機(jī)構(gòu)的成立和初期運(yùn)作，民辦社工機(jī)構(gòu)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、服務(wù)及管理水平發(fā)展和提升很快。

（四）規(guī)范建設(shè)階段（2014年以來）：標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)導(dǎo)向是本階段主要特色

社會工作服務(wù)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，是促進(jìn)社會工作服務(wù)規(guī)范、專業(yè)化的重要推動力量。隨著開展社會工作服務(wù)的組織、機(jī)構(gòu)的不斷壯大，面對共同的服務(wù)，不同的社會組織，甚至同一家社工機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)都出現(xiàn)差異。為使社會工作服務(wù)獲得最佳秩序，有必要對社會工作活動或其結(jié)果規(guī)定共同使用的規(guī)則，以促進(jìn)社會工作實(shí)現(xiàn)最佳社會效益。

2014年12月，民政部發(fā)布《社會工作服務(wù)項(xiàng)目績效評估指南》和《兒童社會工作服務(wù)指南》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！渡鐣ぷ鞣?wù)項(xiàng)目績效評估指南》規(guī)定了社會工作服務(wù)項(xiàng)目績效評估目標(biāo)、原則、主體、內(nèi)容、方法和程序；明確了社會工作服務(wù)的評定標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)、完善了評估制度，建立事前評定、事中監(jiān)管和事后評估相結(jié)合的綜合績效評估體系，有效規(guī)范了政府購買社會工作服務(wù)的評估監(jiān)管工作?！秲和鐣ぷ鞣?wù)指南》規(guī)定了兒童社會工作服務(wù)原則、服務(wù)的范圍和類別、服務(wù)流程、服務(wù)技巧、督導(dǎo)、服務(wù)管理和人員等要求。

2016年2月，民政部發(fā)布《老年社會工作服務(wù)指南》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了老年社會工作的術(shù)語和定義、服務(wù)宗旨、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方法、服務(wù)流程、服務(wù)管理、人員要求和服務(wù)保障等，適用于社會工作者面向有需要的老年人及其家庭開展的社會工作服務(wù)。該標(biāo)準(zhǔn)的研究制定和發(fā)布實(shí)施，對總結(jié)推廣各地老年社會工作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)規(guī)范、正確引導(dǎo)老年社會工作服務(wù)行為，充分發(fā)揮老年社會工作者在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的專業(yè)作用，切實(shí)保障老年社會工作服務(wù)質(zhì)量具有重要促進(jìn)作用。

該階段突出特征是，社會工作政策法規(guī)越來越細(xì)致，規(guī)范性特征越來越強(qiáng)，對社會工作實(shí)踐的影響越來越明顯。隨著時(shí)間的延長，這個(gè)特征會越來越突出。社會工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，鮮明地體現(xiàn)出對實(shí)踐過程的反思和總結(jié)，體現(xiàn)了社會工作以實(shí)踐和解決問題為基礎(chǔ)導(dǎo)向的特征，必然要對社會工作專業(yè)化、規(guī)范化和職業(yè)化發(fā)展產(chǎn)生重大影響。