PPP如何進(jìn)入發(fā)展“快車道”

各地方政府在PPP模式推廣和執(zhí)行中仍然面臨重重困難，下一步應(yīng)加強(qiáng)政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)。

從2014年我國(guó)頒布43號(hào)文起至今，我國(guó)PPP項(xiàng)目規(guī)模已超10萬(wàn)億元。隨著國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部指導(dǎo)性文件的不斷出臺(tái)，各地PPP項(xiàng)目落地率迅速增長(zhǎng)。PPP模式正在轟轟烈烈進(jìn)行，但各地方政府在推廣和執(zhí)行中仍然面臨重重困難。PPP模式推廣和執(zhí)行中的難題，不單在我國(guó)存在，也存在于世界各國(guó)。

在今年3月的聯(lián)合國(guó)PPP專家討論會(huì)上，專家們就此進(jìn)行了激烈的討論，憑借著多年的操作實(shí)踐，各咨詢專家、世界銀行等金融專家都明確指出了“政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)”在PPP模式推廣中的重要性和必要性。在此，針對(duì)我國(guó)的PPP模式推廣情況，分析一下我國(guó)“政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)”在PPP模式推廣和執(zhí)行中的重要性和必要性問(wèn)題。

政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)的重要性

政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)的重要性主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

1.單純重視融資，忽略了公共服務(wù)能力提升。

在PPP模式推廣中，一些地方政府將PPP模式作為單純?nèi)谫Y手段的意識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于提升公共服務(wù)能力意識(shí)。事實(shí)上，PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本投資并不能降低地方政府負(fù)擔(dān)的總額，而只是緩解了地方政府短期的財(cái)政支出壓力，各地方政府應(yīng)客觀看待此舉對(duì)于解決地方債務(wù)問(wèn)題的作用。從近期看，雖然對(duì)于化解地方政府債務(wù)有利，但如果地方政府為了融資而融資，那么在未來(lái)，可能招致更巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

公共服務(wù)能力的提高和公共服務(wù)效率的提升才是衡量PPP項(xiàng)目是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。政府PPP項(xiàng)目管理能力的建設(shè)除了提升專業(yè)技術(shù)知識(shí)之外，還應(yīng)將重點(diǎn)應(yīng)放在政府如何能夠通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的有效管理來(lái)提高地方政府的公共服務(wù)能力，如何通過(guò)社會(huì)方的參與來(lái)提升公共服務(wù)效率上，也就是政府PPP項(xiàng)目如何能夠真正做到“物有所值”。目前市場(chǎng)上多半的現(xiàn)象是一些地方政府為了PPP項(xiàng)目入庫(kù)，讓咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)做“物有所值”評(píng)估，而真正需要專業(yè)咨詢的PPP方案設(shè)計(jì)卻由政府自己接了。“物有所值”的評(píng)估和判斷，其實(shí)是政府PPP管理機(jī)構(gòu)或人員應(yīng)具備的關(guān)鍵能力之一。

2.重融資，輕管理。

在PPP項(xiàng)目中，政府最后都是要承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的，不應(yīng)將社會(huì)資本方作為唯一的責(zé)任方。因?yàn)镻PP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)、參與方多等特性，決定了對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目管理能力的要求更高。如PPP項(xiàng)目落地實(shí)施階段，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量是影響未來(lái)公共服務(wù)能力的關(guān)鍵因素，因此，這一階段重在政府PPP項(xiàng)目的合同管理能力。事實(shí)上，因PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和長(zhǎng)生命周期性等特性，對(duì)政府PPP項(xiàng)目的管理能力要求，從PPP項(xiàng)目立項(xiàng)篩選直至PPP項(xiàng)目進(jìn)入日常運(yùn)營(yíng)期到最后的監(jiān)管都貫穿始終。因此，政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)才是保障PPP項(xiàng)目成功地實(shí)施并運(yùn)營(yíng)成功的關(guān)鍵因素。

3.未能充分“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。

PPP模式之所以能夠有力地推動(dòng)政府職能向管理職能轉(zhuǎn)變，即充分“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，原因不僅是引入了社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目，同時(shí)還包括了合理地使用第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目的咨詢和設(shè)計(jì)。一些地方政府在積極推廣PPP項(xiàng)目的同時(shí)，忽略了PPP項(xiàng)目的專業(yè)性自己“操刀”參與設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目包括咨詢、法律、技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，并非簡(jiǎn)單的政府部門或幾個(gè)人就能夠承擔(dān)下來(lái)的任務(wù)。若PPP項(xiàng)目在前期的盈利模式、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和退出機(jī)制等方面設(shè)計(jì)不合理，將容易導(dǎo)致項(xiàng)目中止或終止，因此，在PPP項(xiàng)目中，專業(yè)的第三方咨詢是非常必要的。政府不論是為了節(jié)省前期咨詢費(fèi)用還是因忽視了PPP項(xiàng)目的專業(yè)復(fù)雜性而親自操刀參與設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致的直接后果最后買單的還是政府。

在PPP市場(chǎng)中，政府要實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，首先必須要清晰政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或人員在PPP模式推廣中的角色定位。清晰角色定位，重點(diǎn)加強(qiáng)PPP模式推廣中所需要能力的建設(shè)也是我國(guó)PPP模式推廣成功的重要因素之一。

政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)的必要性

政府PPP項(xiàng)目管理能力建設(shè)的必要性表現(xiàn)在以下四點(diǎn)：

1.PPP項(xiàng)目本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)地方政府相關(guān)的管理能力要求頗高。

PPP項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、參與方多、復(fù)雜性高等特點(diǎn)，對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目管理的能力提出了更多的挑戰(zhàn)。例如，因參與方較多就需要政府PPP項(xiàng)目管理人員具有更好的溝通和協(xié)調(diào)能力：參與方多，利益訴求就多，加之所涉及的專業(yè)性強(qiáng)而復(fù)雜，這需要地方政府能夠有效地協(xié)調(diào)多方利益從而達(dá)成PPP項(xiàng)目實(shí)施所需要的條件，促成多方能夠協(xié)調(diào)一致，各負(fù)其責(zé)，按時(shí)保質(zhì)地完成PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目落地后運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也仍需政府PPP項(xiàng)目管理人員具有一定程度的專業(yè)能力去有效地實(shí)施監(jiān)督和管理工作。

2.相關(guān)體制不健全對(duì)政府PPP項(xiàng)目管理能力提出了更高的要求。

目前，金融體系配套尚未完善，致使社會(huì)資本退出機(jī)制不暢，現(xiàn)有的社會(huì)資本退出機(jī)制方面的規(guī)范和細(xì)化亟待完善。如融資合同中，股權(quán)變更的限制使得社會(huì)資本難以正常退出，若社會(huì)資本不能正常退出，那么違約地退出將需要政府回購(gòu)或以仲裁等法律手段來(lái)高成本地解決。理想的狀態(tài)是未來(lái)金融體系能夠針對(duì)PPP項(xiàng)目的不同階段提供不同形式和屬性的金融工具。因此，當(dāng)前更重要的是政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)能夠更有效地、創(chuàng)新地解決市場(chǎng)操作上的一些實(shí)際問(wèn)題。

3.法制上的不健全亟待政府PPP管理機(jī)構(gòu)不斷完善。

財(cái)政部和發(fā)改委不斷出臺(tái)完善PPP模式推廣的指導(dǎo)意見(jiàn)和辦法，PPP市場(chǎng)也取得了較為顯著的成效。但在市場(chǎng)操作層面，法律上仍有“盲區(qū)”尚待解決，如土地、稅收、審計(jì)等問(wèn)題。例如，PPP項(xiàng)目中的主體投資方不是建設(shè)施工方，進(jìn)而需要進(jìn)行“二次招標(biāo)”，這種情況也是PPP市場(chǎng)中較普遍存在的情況。政府PPP管理部門應(yīng)完善PPP統(tǒng)一立法，化解法律爭(zhēng)議，理順職能部門分工，形成中央和地方統(tǒng)一和明確的管理權(quán)屬。

4.監(jiān)管體系缺位下政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的合同管理能力建設(shè)更為重要。

PPP市場(chǎng)監(jiān)管體系的缺位導(dǎo)致PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題頻發(fā)，將留下重大隱患。政府PPP項(xiàng)目管理的重要能力之一是合同管理。好的合同管理不僅可以排除隱患，還能夠有效地保障項(xiàng)目質(zhì)量，進(jìn)而保證項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的公共服務(wù)質(zhì)量。PPP項(xiàng)目監(jiān)管要求較高專業(yè)性，如交通軌道類項(xiàng)目、服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目等，不同類項(xiàng)目的主管部門應(yīng)各自進(jìn)行監(jiān)管體系設(shè)計(jì)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定并協(xié)助監(jiān)管。在缺位第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，政府PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的合同管理能力建設(shè)就更為重要和非常必要了。

無(wú)論就PPP項(xiàng)目本身特性的需要來(lái)說(shuō)，還是從PPP項(xiàng)目市場(chǎng)環(huán)境構(gòu)建的需要來(lái)看，政府PPP項(xiàng)目管理能力的建設(shè)都是重要的和必要的。

總之，政府PPP項(xiàng)目管理能力的建設(shè)才是PPP發(fā)展進(jìn)入“快車道”的關(guān)鍵！