小型水利工程改造提升探析

【摘要】2013年，安徽省政府出臺(tái)了《關(guān)于深化改革推進(jìn)小型水利工程改造提升的指導(dǎo)意見(jiàn)》（皖政〔2013〕66號(hào)），提出在全省實(shí)施“5588”行動(dòng)計(jì)劃，即：用5年的時(shí)間，采取5項(xiàng)改革措施，改造提升“8小水利工程”，到2017年全省有效灌溉面積達(dá)到80%以上。截至目前，已經(jīng)實(shí)施三年有余，根據(jù)小型水利工程改造提升統(tǒng)計(jì)及調(diào)查摸底，筆者對(duì)我省小型水利工程改造提升建設(shè)的主要做法和經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題進(jìn)行了初步探討，并提出一定的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】小型水利工程；提升改造；問(wèn)題；對(duì)策

1、小型水利工程改造提升基本情況

小型水利工程是保障糧食安全的重要基礎(chǔ)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要支撐。2013年7月～8月份，安徽省出現(xiàn)了持續(xù)高溫干旱天氣，最大受旱面積1700多萬(wàn)畝。在省委、省政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地組織發(fā)動(dòng)廣大干部群眾投入抗旱，依托小型水利設(shè)施，采取蓄、引、提、調(diào)等綜合措施，有效保障了農(nóng)作物用水需求，減輕了災(zāi)害損失。

近年來(lái)，在2011年中央和省委1號(hào)文件指引下，安徽省農(nóng)田水利建設(shè)取得了顯著成績(jī)，但由于歷史欠賬多、薄弱環(huán)節(jié)多、積累問(wèn)題多，農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題遠(yuǎn)未得到全面解決。對(duì)此，省領(lǐng)導(dǎo)做出重要指示，要求認(rèn)真研究、制定政策，加快推進(jìn)小型水利工程改造提升。為此，省政府出臺(tái)了《關(guān)于深化改革推進(jìn)小型水利工程改造提升的指導(dǎo)意見(jiàn)》（皖政〔2013〕66號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出在全省實(shí)施“5588”行動(dòng)計(jì)劃，即：用5年的時(shí)間，采取5項(xiàng)改革措施，改造提升“8小水利工程”，到2017年全省有效灌溉面積達(dá)到80%以上。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，為加快推進(jìn)全省小型水利工程改造提升，特編制《安徽省小型水利工程改造提升規(guī)劃（2013-2017年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）。五年規(guī)劃任務(wù)為：全省除險(xiǎn)加固小型水庫(kù)2000座、更新改造單站裝機(jī)300千瓦以下小型泵站51.33萬(wàn)千瓦、加固新建小型水閘4457座、改造灌溉面積1～5萬(wàn)畝的中小灌區(qū)380處611萬(wàn)畝、清淤擴(kuò)挖塘壩46.55萬(wàn)口、清淤整治農(nóng)村河溝3.7萬(wàn)條、修復(fù)和新建機(jī)電井12.18萬(wàn)眼、改造灌區(qū)末級(jí)渠系2300萬(wàn)畝，建立和完善小型水利工程管理新機(jī)制。規(guī)劃總投資428.18億元。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，三年來(lái)，全省累計(jì)完成小型水利工程改造任務(wù)為：除險(xiǎn)加固小型水庫(kù)1198座，更新改造小型泵站35萬(wàn)千瓦，加固新建小型水閘3440座，改造灌溉面積1-5萬(wàn)畝的中小灌區(qū)256個(gè)，擴(kuò)挖塘壩25.7萬(wàn)口，整治農(nóng)村河溝2.2萬(wàn)條，修復(fù)新建機(jī)井11.1萬(wàn)眼，改造灌區(qū)末級(jí)渠系1054萬(wàn)畝。全省實(shí)現(xiàn)新增蓄水能力約9億m3，新增和改善灌溉面積2294萬(wàn)畝，改善除澇面積約1440萬(wàn)畝。三年完成投資280.2億元，完成《規(guī)劃》總投資的65.4%。其中中央資金48.1億元，省、市、縣三級(jí)財(cái)政資金136.4億元，群眾及社會(huì)資金95.7億元。

截至2015年年底，全省有效灌溉面積達(dá)6500萬(wàn)畝以上，占耕地面積約73%；節(jié)水灌溉面積1300萬(wàn)畝以上，占有效灌溉面積約20%；排澇達(dá)標(biāo)面積約3480萬(wàn)畝，占易澇面積約95%。小型水利工程改造提升實(shí)施效益顯著。

2、小型水利工程改造提升主要做法與經(jīng)驗(yàn)

一是強(qiáng)化動(dòng)員部署。安徽省政府將這項(xiàng)改革作為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，高位推動(dòng)，持續(xù)推進(jìn)。省政府66號(hào)文件出臺(tái)后，省政府及時(shí)召開(kāi)全省農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話(huà)會(huì)議進(jìn)行動(dòng)員部署。2013、2014年秋冬，連續(xù)兩年召開(kāi)全省小型水利工程改造提升現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，持續(xù)將這項(xiàng)改革向縱深推進(jìn)。2014年，省委、省政府決定將小型水利工程改造提升列為全省民生工程，統(tǒng)一推進(jìn)實(shí)施。2015年4月至5月，省政府分別在廣德縣、阜南縣召開(kāi)皖南片區(qū)、皖北和江淮片區(qū)小型水利工程改造提升工作座談會(huì)，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，分析研判形勢(shì)，進(jìn)一步部署改革任務(wù)。各市、縣（區(qū)）高度重視小型水利工程改造提升，分別召開(kāi)工作推進(jìn)會(huì)，謀劃、部署小型水利工程改造提升工作，各縣區(qū)成立了相應(yīng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確了責(zé)任分工，落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對(duì)小型水利工程改造提升工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)。

二是制定配套措施。省政府66號(hào)文件出臺(tái)后，省政府辦公廳制定了《安徽省小型水利工程投資、建設(shè)和管護(hù)改革實(shí)施辦法》，圍繞創(chuàng)新投資、建設(shè)、管護(hù)機(jī)制，在整合項(xiàng)目、財(cái)政補(bǔ)助、自主建設(shè)、管護(hù)運(yùn)行等方面，對(duì)具體操作措施和程序作出規(guī)定。省水利廳、省財(cái)政廳制定《安徽省小型水利工程管理體制改革實(shí)施方案》，圍繞確定工程權(quán)屬、明確管護(hù)主體、創(chuàng)新管理模式、落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容，制定改革步驟，并試行“兩證一書(shū)”制度（所有權(quán)證、使用權(quán)證、管護(hù)責(zé)任書(shū)），加快推進(jìn)管理機(jī)制改革。省財(cái)政廳、省水利廳制定《安徽省小型水利工程改造提升獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》，明確獎(jiǎng)補(bǔ)原則、獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、資金管理等具體辦法。省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省國(guó)土廳、省扶貧辦、省水利廳等部門(mén)分別印發(fā)各自支農(nóng)涉水項(xiàng)目支持小型水利工程改造提升的實(shí)施辦法。省農(nóng)田水利基本建設(shè)指揮部修訂《安徽省農(nóng)田水利基本建設(shè)“江淮杯”競(jìng)賽辦法》，將小型水利工程建設(shè)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新工作列為評(píng)比的重要內(nèi)容，促進(jìn)各地爭(zhēng)先進(jìn)位，狠抓政策落實(shí)。

三是堅(jiān)持典型引路。發(fā)掘和提煉改革中各地涌現(xiàn)出的好做法，以基層創(chuàng)造的一批可學(xué)、可看、可復(fù)制的典型經(jīng)驗(yàn)，不斷將全省改革向縱深推進(jìn)。近幾年，省水利廳分別在定遠(yuǎn)、懷遠(yuǎn)、望江、廣德、阜南縣等地召開(kāi)了小型水利工程改造提升現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、座談會(huì)，通過(guò)實(shí)地觀摩和學(xué)習(xí)交流，有效發(fā)揮了典型引路的作用。

四是開(kāi)展宣傳培訓(xùn)。層層開(kāi)展政策解讀和宣傳培訓(xùn)，省級(jí)培訓(xùn)到縣，縣級(jí)培訓(xùn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，重點(diǎn)從政策把握和具體操作層面對(duì)參訓(xùn)人員開(kāi)展培訓(xùn)。2013年底，省級(jí)舉辦兩期貫徹66號(hào)文件專(zhuān)題培訓(xùn)班，對(duì)各縣（市、區(qū)）政府分管領(lǐng)導(dǎo)和水利、國(guó)土、農(nóng)發(fā)部門(mén)的負(fù)責(zé)同志進(jìn)行政策解讀培訓(xùn)，隨后又對(duì)市、縣水利（水務(wù)）局分管局長(zhǎng)、農(nóng)水科長(zhǎng)進(jìn)行培訓(xùn)；省財(cái)政廳在逐年加大資金投入的同時(shí)，也專(zhuān)門(mén)對(duì)市、縣財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了培訓(xùn)。

五是部門(mén)協(xié)同發(fā)力。省直有關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)，齊心協(xié)力，以省農(nóng)田水利基本建設(shè)指揮部為統(tǒng)領(lǐng)，共同推動(dòng)小型水利工程建設(shè)管理機(jī)制改革和改造提升行動(dòng)。省水利廳制定《規(guī)劃》分年度實(shí)施計(jì)劃，明確各市縣改造提升工程建設(shè)任務(wù)，全面有序推進(jìn)工程建設(shè)和建管機(jī)制改革；省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省農(nóng)委、省國(guó)土廳、省農(nóng)發(fā)局、省扶貧辦、江淮分水嶺辦公室等部門(mén)和單位按照省農(nóng)建指揮部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，每年年初就明確各支農(nóng)涉水項(xiàng)目支持小型水利工程的任務(wù)和投資；省農(nóng)委、省扶貧辦、省農(nóng)發(fā)局等部門(mén)也在支持自主建設(shè)、加大水利投入方面作出了明確規(guī)定。

3、小型水利工程改造提升存在的主要問(wèn)題及對(duì)策建議

一是投資構(gòu)成與規(guī)劃有差距。按照《規(guī)劃》，“八小水利工程”投資年均約80億元。其中專(zhuān)項(xiàng)資金承擔(dān)總投資1/2，其余1/2由農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地整治、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和扶貧開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、江淮分水嶺綜合治理等支農(nóng)涉水項(xiàng)目資金承擔(dān)。三年來(lái)，實(shí)際完成投資280.2億元，其中整合項(xiàng)目資金投入105.5億元，占總投資約1/3，與規(guī)劃設(shè)計(jì)占比1/2有一定差距。分析原因可能是一些地方支農(nóng)涉水項(xiàng)目資金有限，或部分縣區(qū)農(nóng)田水利規(guī)劃委員會(huì)流于形式，沒(méi)能真正起到統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金的作用。建議下一步實(shí)施時(shí)，多方面進(jìn)行資金籌措，并適當(dāng)降低項(xiàng)目資金比例，增加專(zhuān)項(xiàng)資金比例。

二是部分小型工程投資標(biāo)準(zhǔn)偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河溝完成投資比例超過(guò)100%，而工程任務(wù)完成比例約為60%，主要原因?yàn)椋骸兑?guī)劃》中河溝投資估算僅考慮土方工程，未考慮橋涵閘配套建筑物，且單價(jià)平均取值偏低所致；末級(jí)渠系改造投資完成比例（86%）遠(yuǎn)高于完成面積比例（46%），分析主要原因?yàn)椤兑?guī)劃》中末級(jí)渠系改造投資估算標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低（300元/畝），

對(duì)已實(shí)施的末級(jí)渠系改造面積進(jìn)行投資核算，得出投資標(biāo)準(zhǔn)為566元/畝。因此，在下一步實(shí)施時(shí)，應(yīng)增加河溝和末級(jí)渠系改造投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或加大投資力度，確保完成規(guī)劃任務(wù)。

三是建設(shè)范圍函待調(diào)整完善。據(jù)調(diào)查，多數(shù)地區(qū)反應(yīng)河溝清淤由于沒(méi)有考慮橋涵配套專(zhuān)項(xiàng)資金，而其他涉水項(xiàng)目?jī)H是對(duì)自己項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行橋涵配套，群眾配套又難以到位，因此，僅靠縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助完成這些工程難度較大。此外，部分地區(qū)反應(yīng)泵站僅考慮300kw以下，300～1000kw的小型泵站未列入，而這類(lèi)小型泵站多地處沿江圩區(qū)、沿淮洼地或江淮分水嶺地區(qū)及山丘區(qū)，經(jīng)多年運(yùn)行機(jī)泵設(shè)備已接近或超過(guò)使用年限，由于投入不足，老化失修嚴(yán)重，高、低壓電氣設(shè)備保護(hù)失靈，嚴(yán)重影響泵站的安全運(yùn)行和區(qū)域灌排效益的發(fā)揮。建議下一步實(shí)施時(shí)，對(duì)建設(shè)范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，給予政策支持及資金補(bǔ)助。

四是水毀問(wèn)題加大改造任務(wù)。由于極端洪澇災(zāi)害影響，小型水利工程會(huì)受到不同程度的損毀，原先完好的工程部分又會(huì)成為病險(xiǎn)工程，需要再次修復(fù)改造。以今年的洪澇災(zāi)害為例，6月18日以來(lái)的強(qiáng)降雨，已造成長(zhǎng)江流域合肥、安慶、宣城、黃山、蕪湖、池州、銅陵、馬鞍山、滁州、六安、淮南市11市73縣（市、區(qū)）不同程度受災(zāi)。河道堤防累計(jì)出現(xiàn)險(xiǎn)情1801處，潰破千畝以上圩口128個(gè)、淹沒(méi)耕地47.33萬(wàn)畝，其中萬(wàn)畝以上圩口12個(gè)，38座小型水庫(kù)出險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，小型水利水毀工程需維修經(jīng)費(fèi)約為33.8億元。下一步實(shí)施時(shí)，建議進(jìn)一步加大投入，并優(yōu)先考慮實(shí)施小型水利水毀修復(fù)工程。

五是改革體制機(jī)制需進(jìn)一步完善。全省大部分地區(qū)工作思路清晰、措施得力，但也有少數(shù)地方推進(jìn)改革的主動(dòng)性不夠，工作稍顯滯后；近年來(lái)投入不斷加大，但與群眾期望和水利現(xiàn)代化的需求，依然顯得杯水車(chē)薪，資金不足；改革中的亮點(diǎn)不少，但面上進(jìn)展不平衡，“盆景”還沒(méi)有變成“風(fēng)景”；改革處于探索階段，受益主體認(rèn)識(shí)不到位，受益主體籌集管護(hù)資金難度大等。因此應(yīng)進(jìn)一步完善小型水利工程改造提升建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制體制改革，以改革為動(dòng)力，以政策為引領(lǐng)，大膽探索實(shí)踐，創(chuàng)新建管機(jī)制，全面推進(jìn)全省小型水利工程建設(shè)和管理。

作者簡(jiǎn)介：曹成（1984.3—）男，工程師，主要從事農(nóng)田水利和水土保持相關(guān)工作。