工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)部控制問題研究

徐耀成

一、導(dǎo)言

二、內(nèi)部控制概念和作用

內(nèi)部控制的概念，最初是一個(gè)會(huì)計(jì)或?qū)徲?jì)意義上的術(shù)語。隨著內(nèi)部控制的演進(jìn)和發(fā)展，內(nèi)部控制的概念也在不斷發(fā)展和完善，并日益趨同。目前普遍認(rèn)為，內(nèi)部控制是指一個(gè)單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會(huì)計(jì)信息資料的真實(shí)可靠，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，提高經(jīng)營活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。一般來說，內(nèi)部控制包括內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和管理控制。財(cái)政部2001年發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》將內(nèi)部會(huì)計(jì)控制定義為：是指單位為了提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。而管理控制則是對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)視，是保證各項(xiàng)活動(dòng)按計(jì)劃進(jìn)行并糾正各項(xiàng)顯著偏差的過程。二者相互聯(lián)系，相互作用，相互促進(jìn)，相互制約，共同構(gòu)建了較為完整的內(nèi)部控制體系。從目前最新的研究成果來看，內(nèi)部控制又有了新的發(fā)展，增添了新的內(nèi)涵，拓展了新的要素，主要包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督等五大要素，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)及相關(guān)目標(biāo)提供合理保障，即合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整、提高經(jīng)營效率和效果、促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

三、我國內(nèi)部控制發(fā)展及現(xiàn)狀

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)環(huán)境的變化，我國內(nèi)部控制建設(shè)也經(jīng)歷了不斷發(fā)展、完善和變化的過程。大體可分為三個(gè)階段：一是內(nèi)部牽制階段。這一時(shí)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，二十世紀(jì)七十年代末至八十年代，內(nèi)部牽制更加受到重視。1978年9月，國務(wù)院頒布了《會(huì)計(jì)人員職權(quán)條例》。1984年4月，財(cái)政部發(fā)布了《會(huì)計(jì)人員工作規(guī)則》。1985年1月，第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過了《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》，重申了會(huì)計(jì)崗位責(zé)任制的要求。二是會(huì)計(jì)控制階段。1996年6月，財(cái)政部發(fā)布了《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》，要求各單位進(jìn)一步建立健全包括但不限于內(nèi)部牽制制度的內(nèi)部會(huì)計(jì)管理制度。1997年爆發(fā)亞洲金融危機(jī)后，我國于1999年10月，重新修訂了《會(huì)計(jì)法》，第一次以法律的形式對(duì)建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制提出原則要求。2001年財(cái)政部發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《貨幣資金》等7項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，要求單位加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)及與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制，形成完善的內(nèi)部牽制和監(jiān)督制約機(jī)制。三是基于全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制階段。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著資本國際化和金融市場的一體化，內(nèi)部控制顯得越來越重要，單純依賴會(huì)計(jì)控制已難以應(yīng)對(duì)企業(yè)面對(duì)的市場風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)計(jì)控制必須向全面風(fēng)險(xiǎn)控制發(fā)展。為此，2006年，國資委頒布了《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，豐富了我國內(nèi)部控制規(guī)范體系的內(nèi)容，標(biāo)志著我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)工作取得了突破性進(jìn)展。2008年6月，財(cái)政部聯(lián)合證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等五部委發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本準(zhǔn)則》，自2009年7月1日起在上市公司范圍內(nèi)施行，其目的是為了加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益。2010年4月，上述五部委又聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，要求在境內(nèi)外上市的公司自2011年1月1日起施行。

值此，我國內(nèi)部控制在研究國際內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，拓展和改進(jìn)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)，吸收國際內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)理念，基本形成一套與國際控制標(biāo)準(zhǔn)趨同的企業(yè)內(nèi)部控制體系。

四、內(nèi)部控制問題及原因

（一）內(nèi)部控制問題

1.控制環(huán)境混亂。當(dāng)前，一些地方對(duì)重點(diǎn)工程項(xiàng)目沒有成立項(xiàng)目法人，有的雖然成立了，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不科學(xué)，不合理；還有的項(xiàng)目法人只是一個(gè)空架子，無內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，人員不穩(wěn)，素質(zhì)偏低，社會(huì)責(zé)任淡漠，組織文化落后，工程管理和財(cái)務(wù)管理比較混亂。加之一些地方政企不分，政事不明，權(quán)責(zé)不清，以及有關(guān)部門插手工程建設(shè)，行政過于干預(yù)，給工程建設(shè)項(xiàng)目的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與管理帶來了困難，嚴(yán)重影響了建設(shè)單位內(nèi)部控制的貫徹執(zhí)行，以及投資目標(biāo)及整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估粗放。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)控建設(shè)的方向。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)又是促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的前提。只有適度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，才能不斷完善以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的建設(shè)內(nèi)部控制體系。但一些建設(shè)單位和有關(guān)部門，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)極其缺乏，評(píng)估工作嚴(yán)重滯后，對(duì)工程投資、建設(shè)與管理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不清，評(píng)估不足，對(duì)工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)缺少必要的應(yīng)對(duì)措施。

3.控制活動(dòng)失衡?？刂苹顒?dòng)是確保管理階層的指令得以執(zhí)行的政策及程序。實(shí)際工作中，由于建設(shè)單位及有關(guān)部門不能嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定，和工程建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模、工期、施工環(huán)境等特點(diǎn)，來制定必要的控制政策及程序。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中，“一竿子插到底”，上指下派，唯領(lǐng)導(dǎo)是從，一切“向錢看”。一旦出現(xiàn)問題，“大眼瞪小眼”，相互推諉，束手無策，給工程質(zhì)量、工期、費(fèi)用及安全造成不必要的損失。

4.信息溝通不暢。目前我國工程建設(shè)領(lǐng)域信息管理方式粗放，管理手段落后，現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)利用水平不高，加之反饋機(jī)制缺失，導(dǎo)致上下溝通不暢，部門協(xié)調(diào)不力，致使建管脫節(jié)，機(jī)制失靈，投資失控，信息失真，內(nèi)部控制發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

5.內(nèi)部監(jiān)督失靈。一些建設(shè)單位不重視內(nèi)部監(jiān)督工作，領(lǐng)導(dǎo)不給力，機(jī)構(gòu)不健全，人員不齊備，監(jiān)督走過場。加之個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)以言代法、以權(quán)壓法，凌駕于法律規(guī)章制度之上，使內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

（二）存在問題原因

1.內(nèi)控觀念缺失。一些建設(shè)單位對(duì)內(nèi)部控制不清楚，認(rèn)為有了相應(yīng)的法律法規(guī)就可以了，沒有必要再制定內(nèi)部控制制度。有的雖然也制定了一些制度，但只是片面的追求資金管理和財(cái)務(wù)核算，缺少必要的環(huán)境控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息與溝通等內(nèi)容，并且往往是將制度寫在墻上，掛在嘴上，不重視制度執(zhí)行。

福特成為美國歷史上惟一一位未經(jīng)選舉就接任副總統(tǒng)以及總統(tǒng)的人——因?yàn)樗T事件，副總統(tǒng)辭職，他接任；總統(tǒng)尼克松辭職后，他成為美國總統(tǒng)。也是因?yàn)樗T事件，1976年，福特難以挽回失望的選民，以微弱的差距輸給了卡特。他在1980年競選羅納德·里根政府的副總統(tǒng)，但是里根選擇了喬治·H·W·布什作為他的副總統(tǒng)。離職后的福特依舊活躍，美國重要的歷史性和儀式性大事。1981年他在大急流村開設(shè)杰拉爾德·福特博物館，在安娜堡開辦杰拉爾德·福特圖書館。1999年被前總統(tǒng)比爾·克林頓授予總統(tǒng)自由勛章。由于他特赦尼克松，2001年被授予肯尼迪勇敢人物獎(jiǎng)?wù)隆?/p>

2.制度建設(shè)滯后。我國建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)雖有發(fā)展，但與我國企業(yè)內(nèi)部控制體系相比較，仍然存在著不小的差距和一些亟待解決的問題?？刂骗h(huán)境薄弱，控制程序脫節(jié)，控制手段落后，控制內(nèi)容簡單，根本沒有按照建設(shè)項(xiàng)目的特征有針對(duì)性地制定內(nèi)部控制制度。同時(shí)對(duì)建設(shè)與管理過程中發(fā)生重大變革，不能及時(shí)地根據(jù)控制環(huán)境的變化進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整；還有管理人員對(duì)建設(shè)過程不熟悉、對(duì)關(guān)鍵控制點(diǎn)認(rèn)識(shí)不到位，使得內(nèi)控制度建設(shè)缺乏針對(duì)性和可操作性。

3.內(nèi)控設(shè)計(jì)欠缺。內(nèi)部控制設(shè)計(jì)不但要注意科學(xué)性、先進(jìn)性，更要重視適應(yīng)性。目前，一些建設(shè)單位不考慮本單位控制環(huán)境和人員素質(zhì)等實(shí)際情況，片面地追求大而全，重點(diǎn)不突出，結(jié)果只能是束之高閣，紙上談兵，效果甚微。

4.監(jiān)管力度不大。目前各級(jí)部門一般注重資金管理與效益方面監(jiān)督檢查，而對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)管不夠重視。審計(jì)過程中對(duì)事不對(duì)人，重視結(jié)果而不重視過程，以致問題出現(xiàn)了，才注意到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性。

5.指導(dǎo)服務(wù)弱化。由于管理體制方面的原因，我國有關(guān)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則、指引、規(guī)范出自不同的政府部門或機(jī)構(gòu)。這種政出多門的體制，造成現(xiàn)有規(guī)范形式多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一，解釋各異，以致無法在全國范圍內(nèi)迅速而有效地推進(jìn)，使得指導(dǎo)與服務(wù)功能弱化。

五、加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)部控制措施

工程建設(shè)在于管理，而管理離不開內(nèi)部控制，其設(shè)計(jì)合理與否與執(zhí)行是否到位至關(guān)重要。因此，要加強(qiáng)內(nèi)部控制，既要考慮外部環(huán)境，又要從自身出發(fā)；即要設(shè)計(jì)好，又要執(zhí)行好，同時(shí)要做好內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與執(zhí)行的有效銜接。

（一）樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)內(nèi)控觀念

任何一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目都存在一定風(fēng)險(xiǎn)的，有風(fēng)險(xiǎn)就有可能對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響。因此，建設(shè)單位及各級(jí)管理層必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)安全意識(shí)，貫徹“有控則安，少控則危，無控則亂”管理理念。居安思危，未雨綢繆，積極采取科學(xué)方法和必要程序，充分估計(jì)建設(shè)過程中可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)、準(zhǔn)確、合理確定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策略。

（二）優(yōu)化控制環(huán)境，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)

控制環(huán)境問題是內(nèi)部控制的核心問題，控制環(huán)境的優(yōu)劣直接影響內(nèi)部控制的實(shí)施效果。為此，要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，必須要優(yōu)化控制環(huán)境。一要根據(jù)工程建設(shè)規(guī)模，科學(xué)設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，并做好職責(zé)分配；二要貫徹以人為本原則，重視員工教育、培訓(xùn)，加強(qiáng)單位文化建設(shè)；三要實(shí)行有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，提高員工的向心力和凝聚力；四是各級(jí)政府及有關(guān)部門要切實(shí)加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域治理工作，不斷完善相關(guān)管控措施，為建設(shè)領(lǐng)域健康發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

（三）嚴(yán)格內(nèi)控執(zhí)行，確保按章辦事

要結(jié)合工程建設(shè)程序，嚴(yán)格按照組織分工，實(shí)施內(nèi)部控制。領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，監(jiān)督并支持下屬工作，既要上下配合，又要相互制衡。同時(shí)要著重控制工程建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)部門及重點(diǎn)環(huán)節(jié)及重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，切實(shí)找準(zhǔn)控制點(diǎn)和切入點(diǎn)，減少或消除人為操縱對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施的不良影響。在兼顧內(nèi)部控制的經(jīng)濟(jì)性，效率性，效果性同時(shí)，不斷完善工程項(xiàng)目決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的運(yùn)行機(jī)制，確保按章辦事，依法理財(cái)。

（四）完善管控機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制有效執(zhí)行的重要保障。因此，各建設(shè)單位必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，不斷完善內(nèi)部監(jiān)督體系。同時(shí)各級(jí)政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)部控制建立與實(shí)施的情況進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，堵塞漏洞，整章建制，推動(dòng)各建設(shè)單位內(nèi)部監(jiān)督工作的有效開展。

（五）強(qiáng)化服務(wù)指導(dǎo)，提高管控水平

國家有關(guān)部門應(yīng)不斷加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)，通過制定制度或提出指南，給建設(shè)單位及有關(guān)部門管理者以適當(dāng)?shù)膲毫蛣?dòng)力，規(guī)范并引導(dǎo)建設(shè)單位自覺開展內(nèi)部控制建設(shè)，不斷提高管控水平。

六、總結(jié)及建議

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化的形成，內(nèi)部控制建設(shè)越發(fā)重要。只有準(zhǔn)確定位內(nèi)部控制的目標(biāo)，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，統(tǒng)籌構(gòu)建內(nèi)部控制要素，優(yōu)化設(shè)計(jì)內(nèi)部控制程序，逐步建立和完善以項(xiàng)目法人為主體、政府監(jiān)管為促進(jìn)、中介機(jī)構(gòu)審計(jì)為重要組成部分的內(nèi)部控制體制機(jī)制，才能不斷推進(jìn)我國工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)部控制工作的開展，提高工程建設(shè)管理水平和管理效率，確保工程建設(shè)活動(dòng)有序開展和投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]中華人民共和國財(cái)政部.內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范—基本規(guī)范（試行）[S].2001.

[2]李宏林.管理學(xué)簡明教程[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006：265-266.

[3]中華人民共和國財(cái)政部，證監(jiān)會(huì)等.企業(yè)內(nèi)部控制基本準(zhǔn)則[S].2008.6.

[4]中華人民共和國財(cái)政部，證監(jiān)會(huì)等.企業(yè)內(nèi)部控制配套指引[S].2010.4.

[5]孟慶芳.企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系的構(gòu)建與完善[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2009（18）.