新型城鎮(zhèn)化背景下土地集約利用分析

摘 要 新型城鎮(zhèn)化背景下，土地集約利用存在著一些問題，發(fā)展方式粗放，集約利用水平效率低下，過度依賴政府和出讓的限制條件較多等。結(jié)合目前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，闡述土地集約利用對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要意義，基于新時期土地集約利用面臨的挑戰(zhàn)提出相應(yīng)的優(yōu)化對策。研究在新型城鎮(zhèn)化背景下土地集約利用起到一定的理論指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化；集約用地；措施

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.20.032

土地集約利用就是要科學(xué)合理的布局，深入挖掘利用有限的土地資源，優(yōu)化升級土地資源結(jié)構(gòu)，最終形成可持續(xù)發(fā)展的高效土地利用。在新型城鎮(zhèn)化背景下，土地的集約利用需要考慮到經(jīng)濟(jì)、資源、技術(shù)和城鎮(zhèn)的發(fā)展承載力，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地的生態(tài)效益和社會效益。

1 城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

1.1 城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化的定義從不同的學(xué)者角度的定義不同，社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、地理學(xué)家和生態(tài)學(xué)家等都從各自專業(yè)角度定義了城鎮(zhèn)化。例如，社會學(xué)家的角度認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是一個城鎮(zhèn)生活方式的發(fā)展過程，人們不斷被吸引到城鎮(zhèn)中，納入城鎮(zhèn)的生活組織中，進(jìn)而城鎮(zhèn)生活方式不斷改變和強(qiáng)化[1]。社會學(xué)家的角度則是居民的生產(chǎn)生活方式，農(nóng)村在城鎮(zhèn)能夠享受到城市人的物質(zhì)和文化生活方式的過程，引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)的群眾從傳統(tǒng)的生活方式中擺脫出來，讓更多農(nóng)村居民享受城市文明。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，城鎮(zhèn)化是各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)要素向城鎮(zhèn)集聚的過程，不僅包括農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，還包括非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資、技術(shù)、生產(chǎn)能力向城鎮(zhèn)的集聚。生態(tài)學(xué)家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是一種體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，是一種以區(qū)域大城市為核心、中等城市為支柱、小城市和城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。

1.2 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化則是堅持以人為本，運(yùn)用高新技術(shù)手段和新型工業(yè)化，統(tǒng)籌兼顧地推動城市現(xiàn)代化、集群化、生態(tài)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)的道路[2]。同時，要求快速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化也要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，走集約、智能、綠色和低碳的新型道路。新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明貫穿全過程的城鎮(zhèn)化，堅持以人為本，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)模式等多角度將生態(tài)文明理念植入城鎮(zhèn)化發(fā)展的思維，注重質(zhì)量和內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化[3]。

2 土地集約利用對于實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的意義

做好土地的集約利用就需要客觀地處理和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和保護(hù)土地資源的關(guān)系，貫徹高效集約的用地原則，增強(qiáng)土地集約利用的強(qiáng)烈責(zé)任感，努力實(shí)現(xiàn)土地利用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，用限有的土地指標(biāo)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值，需要全方面的共同努力[4]。要按照國家、省、市、區(qū)、鎮(zhèn)等一系列有關(guān)保護(hù)資源和集約利用土地的有關(guān)法律法規(guī)和政策要求，盡全力走出一條高效和集約的包容性發(fā)展的新思路，有效緩解建設(shè)用地供需矛盾、有力保證目前經(jīng)濟(jì)社會的更好更快發(fā)展。

2.1 土地資源的有限性決定了土地資源集約利用

發(fā)展是永無止境的，但在新型城鎮(zhèn)化背景下，可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展已對土地資源提出更高的要求，人類必須在保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時集約利用現(xiàn)有的土地和一切土地資源[5]。實(shí)施城鎮(zhèn)化土地集約利用，不僅可以更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境（生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈），也在一定程度上對技術(shù)提出更高的要求，提高城市土地使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)生產(chǎn)、生活與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 可持續(xù)發(fā)展要求土地資源集約利用

農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)森林、天然生態(tài)環(huán)境已占據(jù)了大量的土地，同時他們又是最寶貴的土地資源?？沙掷m(xù)發(fā)展要求在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時，必須保證生態(tài)環(huán)境良好，堅決不能以犧牲環(huán)境為代價去發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，對土地的開發(fā)和利用，要立足現(xiàn)在，兼顧未來。土地的集約利用不僅保護(hù)了耕地資源免受上海，也會促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和城市土地使用率的增加，是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段[6]。

2.3 國情決定了土地資源集約利用

目前，我國的國情決定了必須走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，而新型城鎮(zhèn)化又要求土地的利用不能繼續(xù)曾經(jīng)的粗放式發(fā)展，更不能盲目擴(kuò)大城市的占地規(guī)模。國情約束了也提高了城市土地使用效率，必須走集約化和內(nèi)涵式的發(fā)展道路。

3 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地利用存在的問題

3.1 發(fā)展方式粗放

原有的發(fā)展方式過于粗放，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中未關(guān)注到集約高效和低碳。生活條件和居住環(huán)境對原有的發(fā)展方式產(chǎn)生一定的沖擊，土地供應(yīng)總量失控。部分開發(fā)的土地走外延式發(fā)展，不僅數(shù)量多，面積也大。加上資金投入不足和開發(fā)程度不夠，導(dǎo)致土地利用率低。雖然政府雖然出臺了相關(guān)法規(guī)政策約束盡量集約開發(fā)利用，但在實(shí)際的土地出讓后，開發(fā)商并不一定完全按照政府的規(guī)定執(zhí)行，因?yàn)樗麄冎勒畬τ诖朔矫娴谋O(jiān)控并不嚴(yán)格[7]?；谏显蛟斐赏恋氐睦速M(fèi)。

3.2 集約利用水平低

為了更好地推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，國家和相關(guān)領(lǐng)域的研究學(xué)者提出以企業(yè)模式和園區(qū)模式來帶動發(fā)展，且前期確實(shí)取得了一定的成效。同時，以往的城鎮(zhèn)化發(fā)展也帶來了環(huán)境的相對惡化，如造成交通擁堵、大氣污染和水污染、生態(tài)惡化等問題，以犧牲環(huán)境和生態(tài)為代價的發(fā)展，不是我們想看到的，發(fā)展不具有可持續(xù)性，集約利用水平低。

3.3 過度依賴政府管理

目前，需要且必須以政府的宏觀調(diào)控手段作為強(qiáng)有力的支撐。但是如果過度依靠政府，忽略了市場調(diào)配作用，極度不利于長期發(fā)展。在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地會導(dǎo)致土地價格高，到開發(fā)商處后經(jīng)過一系列的流轉(zhuǎn)建設(shè)，必然導(dǎo)致房地產(chǎn)價格上漲。同時，也會出現(xiàn)當(dāng)?shù)氐呢斦蕾囃恋厥杖?，造成不利于土地可持續(xù)發(fā)展的尷尬情況。

3.4 出讓的限制性條件較多

在土地出讓過程中，供應(yīng)雙軌制長期存在，兩種極端：完全不設(shè)準(zhǔn)入條件和嚴(yán)格設(shè)置準(zhǔn)入條件，最終導(dǎo)致的競拍主體單一。為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在出讓一些工業(yè)用地和經(jīng)營性用地時，競標(biāo)條件較多且準(zhǔn)入類別細(xì)致，在出讓名義上是公開競標(biāo)，公平公開，但最終結(jié)果依然是定向出讓[8]。不健康、執(zhí)行力度不到位的出讓方式必然導(dǎo)致土地市場扭曲和資源配置錯位，最終還是無法體現(xiàn)土地價值。

4 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下土地集約利用面臨的挑戰(zhàn)

4.1 缺乏有效土地違規(guī)處罰手段

上文已提到，政府雖然某些方面已有規(guī)定，但因?yàn)閳?zhí)行力度不夠不能引起開發(fā)商重視，導(dǎo)致規(guī)定成為一紙空文。有些地區(qū)常發(fā)生非法占用和違法交易的情況，除了肇事者的守法意識淡漠外，最主要還是因?yàn)閼土P力度和手段不夠。就像治理交通一樣，闖紅燈扣6分的規(guī)定出來后，明顯闖紅燈的事故就少了，對于違反土地使用等相關(guān)管理的也是同樣道理。不容忽視的一種情況就是法條制定與現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)存在時間差，法律法規(guī)頒行時所參照的標(biāo)準(zhǔn)相比，如今的違法違規(guī)之不當(dāng)受益，其懲處顯得力度不夠。

4.2 民眾環(huán)保意識提高可能帶來的負(fù)面影響

土地規(guī)劃中重視環(huán)境，追求環(huán)保指標(biāo)和形象工程，增強(qiáng)居民宜居配套建設(shè)，有效促進(jìn)了土地規(guī)劃的進(jìn)步。但如果不合理運(yùn)用生態(tài)指標(biāo)和形象二字，會造成適得其反的效果。在工業(yè)園區(qū)中為了建造花園式工廠，制定過高的不切實(shí)際的綠化指標(biāo)，導(dǎo)致工業(yè)生產(chǎn)效率低下，反而影響了設(shè)立產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)業(yè)升級的初衷。另外，如今的百姓懂得維權(quán)，對重大事項有著很高的參與度，有利于規(guī)劃科學(xué)制定和順利執(zhí)行。當(dāng)然，由于民眾并不是專家學(xué)者，對某一領(lǐng)域考慮的問題可能不是十分透徹，不能科學(xué)把握全部情況，如果全部按照民眾意思實(shí)施可能造成客觀的難題。但是如果合理訴求得不到滿足之時，反而成為各類群體性事件的重要誘因之一。

5 新型城鎮(zhèn)化背景下的土地集約利用措施

近幾年，諸多學(xué)者研究關(guān)于城鎮(zhèn)化的問題，如魏后凱、錢易、燕芳敏等，而2014年3月正式頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，又進(jìn)一步指出了我國新型城鎮(zhèn)化的重大意義、發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢，該規(guī)劃具體結(jié)合多個方面加以闡述，工、農(nóng)、法，還有關(guān)于民生的戶籍、就業(yè)和社保等，這一規(guī)劃更好地為未來土地集約利用指明了方向。

5.1 加大土地集約利用的技術(shù)研發(fā)

只有科技的進(jìn)步和發(fā)展才能在客觀技術(shù)層面高效地利用土地，利用更多的科技成果，增加科技轉(zhuǎn)換率。把國土資源部門所秉持的科技含量進(jìn)一步推廣到公眾中去，讓民眾相信科技帶來的美好改變，相信科學(xué)才能更好地獲得發(fā)展，得到公眾的理解和擁護(hù)，推動土地集約利用工作的良性展開。

5.2 加強(qiáng)相關(guān)部門的通力合作

城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要全社會的各個部門一起合作，而土地集約利用也絕對不是國土部和環(huán)保部等單個部門的事情，而是需要國家層面的多個部門共同協(xié)調(diào)工作，包括發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和工信部等。從上至下的包括省、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村等各級職能部門和相關(guān)聯(lián)的企事業(yè)單位。今后的發(fā)展需要各部門的，不管橫向還是縱向上的功通力配合，這種關(guān)聯(lián)會更加復(fù)雜。因此，快速建立完善土地集約聯(lián)席機(jī)制，對及時處理土地集約利用問題具有重大意義，實(shí)現(xiàn)各個部門、各個行業(yè)及從中央到地方的有效協(xié)同。

5.3 建立事前預(yù)警機(jī)制和事后反饋機(jī)制

科技的投入和創(chuàng)新是建立事前預(yù)警和事后反饋的關(guān)鍵，解決了技術(shù)難題，如預(yù)警監(jiān)測和檢測設(shè)備。如今是工業(yè)4.0時代，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)都需要通過科技實(shí)現(xiàn)有效價值，實(shí)現(xiàn)趨勢分析和預(yù)測，開展和拓寬反饋渠道，理順各個工作節(jié)點(diǎn)，將土地供需情況進(jìn)一步精準(zhǔn)把握。事前和事后的機(jī)制制定也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，政府要把握宏觀管控的工作職能，強(qiáng)化和發(fā)揮小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能，以此達(dá)到和提高小城鎮(zhèn)土地利用率與資源開發(fā)的目的。宏觀調(diào)控可以綜合利用城鎮(zhèn)建設(shè)土地，增強(qiáng)城鎮(zhèn)土地利用率，土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基本依據(jù)。

5.4 合理利用城鎮(zhèn)土地集約利用的思路

最大限度地利用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地，科學(xué)合理地開發(fā)和盤活閑置低效土地，甚至是拋荒的土地，合理編制土地科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。為了更好地集約利用土地，可適當(dāng)增加建筑物的高度，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)和居民居住的建筑格局。當(dāng)然一方面需要政府引導(dǎo)開展舊城改造，另一方面要善于開發(fā)現(xiàn)有的土地潛力，可進(jìn)行二次開發(fā)和循環(huán)利用。目前，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，各級政府要依據(jù)本地特色，因地制宜地確定城鎮(zhèn)化發(fā)展新策略，確保土地資源集約、節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉昀）