國(guó)土部門是否具有強(qiáng)制拆除非法占用土地違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

從《行政強(qiáng)制法》的立法目的、結(jié)構(gòu)體系，及該法規(guī)定的行政強(qiáng)制的設(shè)定程序來看，該法第四十四條并非系對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的普遍性授權(quán)條款，而僅僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑的特別程序性規(guī)定，判定一個(gè)行政機(jī)關(guān)是否具有強(qiáng)制拆除違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律的具體規(guī)定來確定。115號(hào)復(fù)函將《行政強(qiáng)制法》第四十四條關(guān)于拆除違法建筑的特別程序性規(guī)定與《土地管理法》第八十三條關(guān)于非法占用土地違法建筑強(qiáng)制拆除的實(shí)體性規(guī)定進(jìn)行比較論證，對(duì)比的內(nèi)容不在同一層面上，故得出的結(jié)論有誤。

一、問題的提出

2014年，海南省國(guó)土資源廳根據(jù)所屬市縣在非法占用土地非訴案件在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行過程中，存在部分法院對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件不予受理或裁定駁回執(zhí)行申請(qǐng)的問題，向海南省高級(jí)人民法院去函反映相關(guān)問題，并請(qǐng)求協(xié)調(diào)解決，并明確此類案件的強(qiáng)制執(zhí)行主體。在此背景下，海南省高級(jí)人民法院于2014年11月7日作出瓊高法函[2014]115號(hào)《關(guān)于非法占用土地非訴案件強(qiáng)制執(zhí)行有關(guān)問題的復(fù)函》，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)于非法占用土地非訴案件依法具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)可依法實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，法院不予受理或駁回行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)并無不當(dāng)。具體理由有二：一、行政機(jī)關(guān)依法具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?！缎姓?qiáng)制法》第四十四條關(guān)于“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”的規(guī)定，與《土地管理法》第八十三條關(guān)于“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)”的規(guī)定，兩部法律對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物的強(qiáng)制拆除主體不一致，前者規(guī)定的主體是行政機(jī)關(guān)，后者規(guī)定的主體是人民法院，而這兩部法律都是全國(guó)人大常委會(huì)制定的，對(duì)于兩者的沖突，《立法法》第九十二條規(guī)定：“ 同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！边@一規(guī)定確立了法律適用的原則，即新法優(yōu)于舊法原則，《行政強(qiáng)制法》為新法，《土地管理法》為舊法，《行政強(qiáng)制法》第四十四條的效力優(yōu)于《土地管理法》第八十三條，因此，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)于非法占用土地非訴案件有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。二、人民法院強(qiáng)制執(zhí)行非法占有土地非訴案件實(shí)力不足，不利于問題的解決。強(qiáng)制執(zhí)行違法建筑，需要?jiǎng)佑梅椒矫婷娴馁Y源，需要多個(gè)行政部門的配合和支持，基層法院人員少，任務(wù)重是當(dāng)前一個(gè)不可否認(rèn)的客觀事實(shí)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)更是壓力巨大，法院與地方政府所掌握的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能相比的，法院勢(shì)單力薄，在強(qiáng)拆方面實(shí)力明顯不足，《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》和《行政強(qiáng)制法》施行后，強(qiáng)制搬（拆）遷皆需經(jīng)過司法審查，由此帶來法院非訴審查案件激增，有限的司法資源已不堪重負(fù)，最高人民法院為此在2012年4月還專門出臺(tái)司法解釋確立了相關(guān)非訴執(zhí)行的裁執(zhí)分離原則，如果法院再辦理甚至直接執(zhí)行拆除違法建筑方面的非訴執(zhí)行案件，辦案難、執(zhí)行難問題只會(huì)進(jìn)一步惡化，不利于法院審判執(zhí)行工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不符合司法中立審查的角色定位，更會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)法定行政強(qiáng)制職能的弱化，不利于及時(shí)遏制違建現(xiàn)象，提高行政效率。

115號(hào)復(fù)函經(jīng)上述兩單位在各自系統(tǒng)內(nèi)批轉(zhuǎn)，已經(jīng)在實(shí)際工作中適用。海南省高級(jí)人民法院在這一復(fù)函中對(duì)法律所作的解釋，即根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定，以及法院與國(guó)土部門在司法、執(zhí)法中的實(shí)際況況，得出的國(guó)土部門對(duì)非法占用土地建設(shè)的違法建筑具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的結(jié)論是否正確，是本文要討論的主要問題。

二、《行政強(qiáng)制法》第四十四條并非系法律對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的普遍授權(quán)，而是對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑的特別程序性規(guī)定

115號(hào)復(fù)函的立論基礎(chǔ)，就是依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定，認(rèn)為依該條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑均具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，就此得出依此條“新”規(guī)定，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的法律適用原則，對(duì)非法占地違建原沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的的國(guó)土部門從此就具有了此項(xiàng)權(quán)限的結(jié)論。然而，《行政強(qiáng)制法》第四十四條并非系對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的普遍性授權(quán)條款，而僅僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑的特別程序性規(guī)定。下面試從該法的立法目的、該法對(duì)行政強(qiáng)制的設(shè)定程序、該法的結(jié)構(gòu)體系等方面分析與說明這一問題。

1、從《行政強(qiáng)制法》的立法目的來看，《行政強(qiáng)制法》是程序法，是控權(quán)法，是為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施而制定的法律。

《行政強(qiáng)制法》第一條開宗明義，確定了該法的四個(gè)立法目的為：一、規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施；二、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序；三、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序；四、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。由此看出，該法是程序法，是控權(quán)法，主要是為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施而制定的法律，并不是設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的法律。

2、從行政強(qiáng)制設(shè)定的法定程序來看，如《行政強(qiáng)制法》第四十四條設(shè)定行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑的普遍行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，則與《行政強(qiáng)制法》本身規(guī)定的行政強(qiáng)制設(shè)定程序不符。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十四條、第十五條的規(guī)定，法律、法規(guī)擬設(shè)定行政強(qiáng)制的，應(yīng)遵循一定的法律程序。而如果《行政強(qiáng)制法》第四十四條要設(shè)定行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑的普遍行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，亦應(yīng)遵循這一法定程序，否則其設(shè)定程序不合法。從《行政強(qiáng)制法》制定的程序來看，并沒有為設(shè)定行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑的普遍行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)履行這些法定程序，故如《行政強(qiáng)制法》第四十四條設(shè)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑的普遍行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，則其設(shè)定程序不合法，或者反過來說該四十四條并未作出這樣的設(shè)定。

3、從《行政強(qiáng)制法》的結(jié)構(gòu)體系來看，《行政強(qiáng)制法》第四十四條并非是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的授權(quán)性規(guī)定，而是對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑的特別程序性規(guī)定。

從《行政強(qiáng)制法》的結(jié)構(gòu)體系來看，《行政強(qiáng)制法》的第二章是行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定，如果是要設(shè)定行政強(qiáng)制措施或是行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，應(yīng)在這一章節(jié)中設(shè)定，方符合立法結(jié)構(gòu)體系的要求。而第四十四條規(guī)定屬于該法的第四章行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序中，顯然屬于程序性的規(guī)定，而并非是關(guān)于設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)限的規(guī)定。特別需要指出的是，同屬該章第一節(jié)一般規(guī)定中的第一個(gè)條款--第三十四條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行?！币勒者@一條規(guī)定，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能依照該章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。另外，該法的這一章節(jié)，主要規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行的催告、當(dāng)事人陳述和申辯、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定等一般程序性規(guī)定，列在這一章節(jié)中最后一條的第四十四條，規(guī)定違法建筑需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期拆除，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。這一規(guī)定，從該法的結(jié)構(gòu)體系來看，顯然并非系法律對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的授權(quán)性規(guī)定，而是對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑的特別程序性規(guī)定。該條規(guī)定的“……行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”中的“依法”，屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，依據(jù)的不應(yīng)是本法本條，而應(yīng)是有明確行政強(qiáng)制執(zhí)行授權(quán)的法律，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條和第六十八條關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及縣以上人民政府對(duì)拆除違法建筑所具有的相應(yīng)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的規(guī)定，以及《水法》第六十五條關(guān)于縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)對(duì)在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物具有的強(qiáng)行拆除權(quán)限的規(guī)定。

判定一個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑強(qiáng)制拆除是否具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律的具體規(guī)定來確定。而根據(jù)《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，國(guó)土部門對(duì)于非法占有土地違法建筑，并無強(qiáng)制拆除的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

三、從最高人民法院司法解釋及國(guó)土部門相關(guān)行政立法來看，國(guó)土部門并無違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

最高人民法院2013年4月3日施行的《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》明確確定：“根據(jù)行政強(qiáng)制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)?！备鶕?jù)這一批復(fù)的內(nèi)容可以看出，在援引關(guān)于拆除違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)這一問題的相關(guān)法律規(guī)定時(shí)，最高人民法院不僅引用《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，也引用了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，即確定對(duì)于拆除相關(guān)違法建筑是否具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，還應(yīng)看相關(guān)領(lǐng)域的具體法律規(guī)定。

國(guó)土資源部于2014年7月1日施行的《國(guó)土資源行政處罰辦法》，在其第五章關(guān)于行政處罰執(zhí)行的第三十六規(guī)定，國(guó)土資源主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行的，國(guó)土資源主管部門可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，向土地、礦產(chǎn)資源所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。第三十七條規(guī)定了國(guó)土資源主管部門向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)提供的材料各類及內(nèi)容要求。這些規(guī)定表明，即使是國(guó)土資源部，在《行政強(qiáng)制法》頒布施行后，也認(rèn)為其本身對(duì)于行政處罰案件沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而根據(jù)《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，對(duì)于非法占用土地違法建筑案件，責(zé)令限期拆除違法建筑，屬于行政處罰行為。故國(guó)土部門對(duì)于非法占用土地違法建筑案件，并無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

115號(hào)復(fù)函以《行政強(qiáng)制法》第四十四條與《土地管理法》第八十三條進(jìn)行比較論證，雖然兩者針對(duì)的對(duì)象相同，均為違法建筑，但二者的內(nèi)容不同，前者并非是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)拆除違法建筑強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的授權(quán)性規(guī)定，而是關(guān)于違法建筑強(qiáng)制拆除的特別程序性規(guī)定，后者是關(guān)于非法占用土地違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的相關(guān)實(shí)體性規(guī)定，兩者不在同一層面上，以此進(jìn)行的比較論證，得出的結(jié)論自然有誤。關(guān)于某一行政機(jī)關(guān)是否具有對(duì)違法建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律的具體規(guī)定來確定，根據(jù)《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，國(guó)土部門對(duì)于非法占用土地違法建筑強(qiáng)制拆除，并無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

當(dāng)然，正如115號(hào)復(fù)函在第二點(diǎn)理由中所闡述的那樣，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行非法占有土地非訴案件確實(shí)存在實(shí)力不足，不利于及時(shí)遏制違建現(xiàn)象，影響行政效率的問題。即便如此，無論是行政執(zhí)法還是司法實(shí)踐，均應(yīng)在現(xiàn)行法的框架下依法進(jìn)行，不能違反法律的具體規(guī)定，對(duì)于在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題，可以通過請(qǐng)求釋法或修法的方式解決。

（作者單位：海南政法職業(yè)學(xué)院）