解讀《生態(tài)文明體制改革總體方案》

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》全文（以下簡(jiǎn)稱《方案》），共五十六條，系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明體制改革的理念、原則、2020年目標(biāo)，以及各項(xiàng)制度具體的改革內(nèi)容。這份《方案》為我國實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡堅(jiān)定了信心、指明了方向，也為那些在經(jīng)濟(jì)下行壓力下質(zhì)疑自然資本管理和環(huán)境保護(hù)是過度作為的思想撥清了迷霧。

《方案》中所列生態(tài)文明體制建設(shè)內(nèi)容是中國實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡的必然要求?！斗桨浮返淖畲罅咙c(diǎn)在于全面地闡述了中央進(jìn)行生態(tài)文明體制改革的操作思路，對(duì)生態(tài)文明體制改革各個(gè)環(huán)節(jié)的具體措施都進(jìn)行了說明。逐條審視《方案》中“8大制度”建設(shè)的具體改革內(nèi)容：第一，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，體現(xiàn)了“確權(quán)-分權(quán)-責(zé)權(quán)”的各個(gè)環(huán)節(jié)，如能順利落實(shí)，將為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深化改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為后續(xù)各項(xiàng)市場(chǎng)功能的完善和補(bǔ)充提供基本保障；第二，“國土空間開發(fā)保護(hù)制度”，劃定主體功能區(qū)和生態(tài)紅線，為自然系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能預(yù)留空間，保障了發(fā)展的可持續(xù)性；第三，“空間規(guī)劃體系”建設(shè)，首次明確了“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖干到底”的工作方式，為“政出多門”的體制頑疾找到了攻堅(jiān)克難的方向；第四，“資源總量管理和節(jié)約”制度的建設(shè)將土地、水、能源、森林、草原、濕地、沙地、海洋、礦產(chǎn)等資源的利用效率提升放在了發(fā)展的首位，并明確指出要增加資源循環(huán)利用的鼓勵(lì)政策，為經(jīng)濟(jì)集約、高效發(fā)展提供了制度保障；第五，“資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償”制度，是切實(shí)的資源市場(chǎng)建立過程，是為資源和生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)的關(guān)鍵制度；第六，“環(huán)境治理體系建設(shè)”是為污染定價(jià)，建立治污市場(chǎng)的基礎(chǔ)，對(duì)排污許可、污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)、農(nóng)村環(huán)境治理、環(huán)境信息公開、環(huán)保執(zhí)法等環(huán)節(jié)的進(jìn)一步明確是為環(huán)境治理市場(chǎng)建設(shè)提供的保障性措施；第七，“環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制”明確了節(jié)能量交易、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)工具的重要作用，對(duì)綠色金融和綠色產(chǎn)品體系的規(guī)范為環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)建設(shè)提供了資金保障；第八，最后，“生態(tài)文明績(jī)效考核和追責(zé)機(jī)制”將之前提出過的“黨政同責(zé)”“終身追責(zé)”等管理辦法進(jìn)一步明確，并將生態(tài)文明績(jī)效考核正式計(jì)入政績(jī)考核，為生態(tài)文明建設(shè)加上了保護(hù)鎖。

這一整套生態(tài)文明體制建設(shè)的方案全面而具體，是我國領(lǐng)導(dǎo)層治國智慧的集中體現(xiàn)，是我國生態(tài)文明體制建設(shè)的理論成果集大成者?？梢韵胍?，這一整套體制建設(shè)的逐步落實(shí)將為我國綠色轉(zhuǎn)型和綠色增長提供有力的制度保障。然而，如何將這些具體的方案落到實(shí)處將是又一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明體制建設(shè)的2020年目標(biāo)需要堅(jiān)定信心作好長期準(zhǔn)備，只有協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)各項(xiàng)內(nèi)容才能將改革落到實(shí)處。生態(tài)文明體制建設(shè)的“8大制度”之間彼此聯(lián)系，互生互贏?！斗桨浮穼⑽覈鷳B(tài)文明體制建設(shè)“四梁八柱”是什么的問題理清了，但是由誰來干、怎么干的問題仍懸而未決。在體制建設(shè)的落實(shí)過程中會(huì)涉及“平權(quán)”“削藩”等多個(gè)觸及既得利益的方面。首先，目前的《方案》并沒有涉及明確的部門分工，但是未來如何進(jìn)行部門分工，進(jìn)而確定各項(xiàng)體制建設(shè)的實(shí)權(quán)單位，將是各級(jí)政府和社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。在此《方案》正式印發(fā)之前，就存在各種相關(guān)討論，對(duì)于可能的“大部制”改革，目前的各部委都有或多或少的基于各自工作優(yōu)勢(shì)的考慮。但從生態(tài)文明體制建設(shè)能夠最有效發(fā)揮作用的角度來看，只有打破各部委之間的權(quán)力疆界，實(shí)現(xiàn)各部委之間的權(quán)力均等化，才能充分地利用現(xiàn)有的行政資源，形成真正的部門聯(lián)動(dòng)合力。然而，在現(xiàn)實(shí)的改革過程中，可能遇到的阻力是不言而喻的。以往大型規(guī)劃的部委分工方案中難以解決的牽頭部門權(quán)力集中，配合部門無法切實(shí)發(fā)揮作用的情況將如何避免？如何在部門分工方案中做到執(zhí)行、考評(píng)、監(jiān)管分家？又如何在分工過程中避免多頭管理？這都是實(shí)際工作將要解決的難點(diǎn)問題。其次，目前《方案》的部署將涉及中央和地方在自然資源管理和使用方面的權(quán)力劃分，在平衡國家利益和地方利益的過程中，必然會(huì)觸及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)惠。如推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)過程、國土空間規(guī)劃和保護(hù)過程等都勢(shì)必在一定程度上削弱地方政府對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源的控制力度。在中央和地方的博弈過程中，我國的政治民主化建設(shè)將遇到進(jìn)一步挑戰(zhàn)。再次，《方案》中涉及到的能源體系改革、國土空間規(guī)劃等內(nèi)容，勢(shì)必關(guān)聯(lián)到油、氣、煤炭、房地產(chǎn)等強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和部門的改革；而社會(huì)參與和社會(huì)治理等鼓勵(lì)社會(huì)第三方企業(yè)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容也是對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的沖擊。兩相結(jié)合，在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中勢(shì)必引起波瀾，引發(fā)陣痛。在以往的改革中，類似的問題總是難以一步就位，其中的利益紛爭(zhēng)可謂暗潮洶涌。

由此可見，《方案》的內(nèi)容是飽滿的，但是在具體落實(shí)的過程中還需要我黨和政府堅(jiān)定信心，以國民福祉提高為第一要義，努力平衡各方利益，堅(jiān)持按照《方案》中各項(xiàng)內(nèi)容協(xié)同推進(jìn)和落實(shí)，作好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。目前距離2020年只有區(qū)區(qū)5年時(shí)間，在這關(guān)鍵的5年中，黨和政府應(yīng)更加充分預(yù)見到各方矛盾的焦點(diǎn)和可能發(fā)生的事件，做好預(yù)案，為《方案》的落實(shí)保駕護(hù)航。