新型城鎮(zhèn)化是增加供求兩側(cè)新動(dòng)能的黃金結(jié)合點(diǎn)

當(dāng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)連續(xù)23個(gè)季度從高位下行，盡管我們從宏觀上采取了諸多穩(wěn)增長(zhǎng)的調(diào)控措施，但效果并不如預(yù)期。問(wèn)題的關(guān)鍵是，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原有傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)力在衰退，而新的增長(zhǎng)動(dòng)力還在孕育，由此出現(xiàn)了新舊增長(zhǎng)動(dòng)力不能有效接續(xù)的矛盾。面對(duì)如此宏觀環(huán)境，應(yīng)該加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化可從供給和需求兩側(cè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的動(dòng)力。這可能是我們破解發(fā)展難題、邁向發(fā)達(dá)的高收入國(guó)家行列的一把鑰匙。

新型城鎮(zhèn)化是解難題穩(wěn)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略舉措

“十三五”時(shí)期，我國(guó)要全面建成小康社會(huì)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和居民人均收入水平要翻一番。為此，今后五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率年均必須在6.5%以上。但是，從目前的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)看，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢并復(fù)雜化，對(duì)中國(guó)的需求明顯下滑，國(guó)內(nèi)需求也嚴(yán)重不足，投資增長(zhǎng)率和消費(fèi)增長(zhǎng)率連續(xù)6年下降。從供給看，占社會(huì)總投資58%的制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，銷(xiāo)售困難，效益下滑，投資下降。這意味著要保持6.5%以上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，必須尋找有效的發(fā)展動(dòng)力。從可供選擇的領(lǐng)域分析，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)重要?jiǎng)恿υ慈?，但成長(zhǎng)速度過(guò)慢，難以迅速填補(bǔ)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被淘汰、轉(zhuǎn)移留下的空間。而新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)源泉。2015年我國(guó)在外打工的農(nóng)民工總量27747萬(wàn)人，按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年將其中的一億人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袢丝?，?huì)產(chǎn)生巨量的投資和消費(fèi)需求。根據(jù)我們的研究，到2020年如果每年新增城鎮(zhèn)人口2000萬(wàn)和1500萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，每年將會(huì)帶來(lái)投資和消費(fèi)至少2.25萬(wàn)億，最高可帶來(lái)4.9萬(wàn)億元的需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)分別為3.5到6.8個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn)，今后如果體制改革到位、政策措施配套得力，新型城鎮(zhèn)化確實(shí)能為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)巨大貢獻(xiàn)。另外，同工業(yè)化相比，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)能消耗大量工業(yè)產(chǎn)品，有利于“去產(chǎn)能”、“去庫(kù)存”，而工業(yè)化是增加供給。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)的主要矛盾是供給大于需求，產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，大大緩解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾，矯正長(zhǎng)期扭曲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

城鎮(zhèn)化可為供給側(cè)改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供支撐平臺(tái)

城鎮(zhèn)化不僅能創(chuàng)造巨量的有效需求，還能創(chuàng)造可觀的有效供給。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)是資本、技術(shù)、人力資源、交通物流、通訊設(shè)備等要素集聚強(qiáng)度最高的區(qū)域，也是公共服務(wù)供給效應(yīng)發(fā)揮最充分的地區(qū)。基于這些優(yōu)勢(shì)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口集聚帶來(lái)了服務(wù)業(yè)的快速成長(zhǎng)，最終在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中服務(wù)業(yè)替代了制造業(yè)，成為貢獻(xiàn)最大的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)中國(guó)30多年來(lái)的數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重提高0.61個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)比重提高0.72個(gè)百分點(diǎn)。按照絕對(duì)數(shù)量計(jì)算，到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，第三產(chǎn)業(yè)累計(jì)增加就業(yè)人數(shù)7250萬(wàn)人，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重到2020年達(dá)到53.5%。

同時(shí)，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需要的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，大部分都是在城鎮(zhèn)開(kāi)展和完成的，城鎮(zhèn)為技術(shù)研發(fā)和推廣提供了難得的支撐平臺(tái)，是人力資本提高和知識(shí)積累的大熔爐。制造業(yè)發(fā)展所需要的郵電通訊、金融保險(xiǎn)、物流、法律、會(huì)計(jì)、信息咨詢、技術(shù)咨詢、新聞出版、廣播電視等新興服務(wù)業(yè)，也是城市能創(chuàng)造的有效供給。因此，工業(yè)化推進(jìn)到一定階段后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)必須依賴城鎮(zhèn)化的推進(jìn)來(lái)完成。當(dāng)前，我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)最需要的人力資本、技術(shù)創(chuàng)新以及公共服務(wù)，恰恰是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中能提供的。因此，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與制造業(yè)乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整密切相關(guān)。

新型城鎮(zhèn)化可助推中國(guó)邁向發(fā)達(dá)的高收入國(guó)家

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)從低收入國(guó)家發(fā)展成為中上等收入國(guó)家。下一階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將要向發(fā)達(dá)的高收入國(guó)家行列邁進(jìn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從中上等收入向高收入階段邁進(jìn)時(shí)，需要構(gòu)建兩個(gè)社會(huì)，一個(gè)是以城市人口占絕大多數(shù)的市民化社會(huì)，另一個(gè)是以中等收入階層為主體的橄欖型社會(huì)。這兩個(gè)社會(huì)的構(gòu)建與形成，都必須以城鎮(zhèn)化為載體。因?yàn)槭忻窕鐣?huì)建立就是城鎮(zhèn)化本身的內(nèi)容，中產(chǎn)階層成長(zhǎng)大都是在城市完成的。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家從中上等收入跨入高收入階段時(shí)，該經(jīng)濟(jì)體的城市化率一般都超過(guò)70%。目前，高收入國(guó)家城市化率平均在80%以上。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)發(fā)展恰恰能為中等收入階層集聚和成長(zhǎng)提供主要空間，顯然城鎮(zhèn)化也是推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來(lái)源。比如，日本于20世紀(jì)70年代由中上等收入進(jìn)入高收入國(guó)家行列，1970年人均GDP達(dá)到10760美元（2010年價(jià)格）。此時(shí)，日本的城市化率為72.1%，中產(chǎn)階級(jí)占到73%。很顯然，到本世界中葉我國(guó)要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平達(dá)到發(fā)達(dá)的高收入國(guó)家的中等水平，從目前情況看，我們所要實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化水平和所要達(dá)到的中產(chǎn)階層比例，還有相當(dāng)大的距離。目前，我國(guó)的常住城鎮(zhèn)化率為56%，戶籍城鎮(zhèn)化率約37%，中產(chǎn)階層人口比例僅有20%左右。面對(duì)現(xiàn)實(shí)困境和未來(lái)發(fā)展，中國(guó)必須加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式動(dòng)力、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略選擇。

加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需改變?nèi)齻€(gè)滯后

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出，到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)是，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的近中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為必然。但是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)還有不少人認(rèn)為我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)很快了，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了過(guò)度城鎮(zhèn)化。比如我們用了30多年時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國(guó)家100多年走過(guò)的城市化道路，從1978年到2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到56%，城鎮(zhèn)化率平均每年增加1個(gè)百分點(diǎn)以上。按道理，這種速度在世界上是少有的。但是，同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化進(jìn)程、要素匹配程度相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化還比較落后。

一是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后于工業(yè)化進(jìn)程。目前我國(guó)已經(jīng)處于工業(yè)化中后期階段，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。2015年我國(guó)人均GDP7590美元，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)40.53%，但城鎮(zhèn)化率（常住人口）僅為56%，低于錢(qián)納里測(cè)算的65.8%的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值。以工業(yè)化同樣起步較晚的韓國(guó)為例，1987年韓國(guó)人均GDP6124.3美元（2010年美元），接近我國(guó)當(dāng)前水平，工業(yè)增加值占GDP比重為38.1%，但城鎮(zhèn)化率已達(dá)68.5%。

二是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。近年來(lái)，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化水平剛剛達(dá)到37%左右，兩者差距從2000年的10.1個(gè)百分點(diǎn)，擴(kuò)大到目前約19個(gè)百分點(diǎn)。

三是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化以土地城鎮(zhèn)化為主，20世紀(jì)90年代后這種趨勢(shì)更加突出。由此導(dǎo)致土地進(jìn)城速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)民進(jìn)城速度。按國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度之比的合理區(qū)間為1-1.12∶1。2000-2014年，我國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了1.26倍，而城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)了0.63倍，速度之比為2∶1，若按戶籍人口計(jì)算比值更高，兩者都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)上限。

造成我國(guó)城鎮(zhèn)化三個(gè)滯后的原因既有體制因素，也有政策因素，其中缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制，是抑制城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。當(dāng)前，各級(jí)城鎮(zhèn)政府、企業(yè)都想充分分享傳統(tǒng)體制下農(nóng)民進(jìn)城的低成本紅利，卻不愿承擔(dān)或很少承擔(dān)農(nóng)民市民化的公共成本。對(duì)于各級(jí)城鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，在財(cái)政剛性支出壓力下，他們不愿或沒(méi)有能力承擔(dān)這部分額外負(fù)擔(dān)；對(duì)于各類(lèi)企業(yè)來(lái)說(shuō)，在成本上漲壓力下，他們?nèi)狈χ鲃?dòng)承擔(dān)市民化成本的動(dòng)力；對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，他們?nèi)狈Τ袚?dān)市民化成本的能力。在此制約下，農(nóng)民進(jìn)城只是勞動(dòng)力供給者，而不是真正的市民，由此他們無(wú)法正常轉(zhuǎn)化為城市消費(fèi)者。這些人往往將既期消費(fèi)壓到最低，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄最大化。因此，在現(xiàn)有體制作用下，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用就被歪曲了。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要盡快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制

城鎮(zhèn)化核心是人的市民化，而市民化的關(guān)鍵是進(jìn)城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)所需要的成本應(yīng)有相應(yīng)的承擔(dān)主體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的成本，可分為公共成本和個(gè)人成本。其中公共成本包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療養(yǎng)老保障、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化供給等，個(gè)人成本是城市生活成本、個(gè)人承擔(dān)的社會(huì)保障成本、住房成本、子女教育、機(jī)會(huì)成本等等。在兩類(lèi)成本中，政府和企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)公共成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)承擔(dān)個(gè)人成本。

在公共成本中，中央政府、地方政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化中應(yīng)科學(xué)、合理劃分相應(yīng)的支出責(zé)任，建立有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制。一是要明確中央政府和地方政府的支出責(zé)任，把農(nóng)業(yè)人口市民化公共成本落到實(shí)處。為了有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，更好地解決社會(huì)保障跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，建議對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、義務(wù)教育支出責(zé)任，應(yīng)主要由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，中央政府承擔(dān)50%、地方政府承擔(dān)50%。上述負(fù)擔(dān)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程發(fā)生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化供給等公共服務(wù)完全由地方政府負(fù)擔(dān)。

二是調(diào)動(dòng)企業(yè)支持進(jìn)城農(nóng)民工市民化的積極性。農(nóng)民工所在企業(yè)也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，比如城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及職工技能培訓(xùn)等成本應(yīng)按有關(guān)規(guī)定依法依規(guī)繳納。為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、調(diào)動(dòng)企業(yè)支持進(jìn)城農(nóng)民市民化的積極性，可以采取降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、免除其他收費(fèi)項(xiàng)目等激勵(lì)政策。同時(shí)，對(duì)于招收農(nóng)民工比例高、能積極主動(dòng)承擔(dān)市民化成本的城鎮(zhèn)企業(yè)，要給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和支持。

三是切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分擔(dān)能力。要?jiǎng)冸x一些進(jìn)城農(nóng)民不應(yīng)該分擔(dān)的成本；要分步實(shí)施對(duì)農(nóng)民工同城同工同酬政策；要搞好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持；最后還要加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村建設(shè)用地（含宅基地）征用或流轉(zhuǎn)增值收益合理分配機(jī)制，激活農(nóng)村土地財(cái)富潛力，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民“帶資進(jìn)城”的能力。

（作者：國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：沈 聰