淺談對(duì)民族立法變通權(quán)的認(rèn)識(shí)

李樹林

民族立法權(quán)是憲法和法律賦予民族自治地方人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，體現(xiàn)了中央對(duì)民族自治地區(qū)的政策關(guān)懷。如何用好、用活、用足立法權(quán)，對(duì)提高民族立法質(zhì)量，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

在立法法公布實(shí)施前，我國(guó)立法變通權(quán)的法律規(guī)定主要散見于民法通則、刑法等規(guī)范性法律文件中的授權(quán)性法條之中，且只有關(guān)于民族自治地方立法變通權(quán)的規(guī)定。人們僅是從這些法律的規(guī)定中，推定民族自治地方立法主體和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法主體享有立法變通權(quán)。

立法法第75條第2款規(guī)定：“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。”

這是我國(guó)第一次對(duì)民族自治地方立法變通權(quán)作出了限定性規(guī)定，也是我國(guó)目前唯一關(guān)于立法變通權(quán)不能變通事項(xiàng)的法的規(guī)定。

自治立法面臨“兩難”

首先，“立”還是不“立”？作為民族立法主體的自治地方人大常常為此糾結(jié)：不“立”是失職，對(duì)不起自治地方的人民；而“立”好像又是在“等、靠、要”。

如果要“立”，是照抄上位法簡(jiǎn)單“立”還是結(jié)合實(shí)際變通“立”？如果照抄照搬價(jià)值不大，反而浪費(fèi)立法資源；如果變通“立”，自治地方在人才儲(chǔ)備、立法技術(shù)等方面又很難達(dá)到要求，還不易通過。

“立”好之后，也面臨“兩難”：執(zhí)行還是不執(zhí)行？這句話說起容易做起難：如某自治縣的自治條例規(guī)定，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)安排的需要縣級(jí)配套資金的建設(shè)項(xiàng)目，免除自治縣的配套資金（其實(shí)國(guó)務(wù)院也有相關(guān)規(guī)定），但不少的上級(jí)政府投資項(xiàng)目仍然要求自治縣配套資金；或者給自治縣的同志明說，“你不配套可以，我把項(xiàng)目拿給其他能夠配套資金的區(qū)縣”，以致自治縣爭(zhēng)取項(xiàng)目的同志提都不敢提自治法規(guī)。

筆者以為，民族自治立法的這種“難”，客觀上體現(xiàn)了國(guó)家治理之難，改革推進(jìn)之難，法治建設(shè)之難；主觀上體現(xiàn)了我們一些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)民族區(qū)域自治政策，特別是對(duì)自治地方立法變通權(quán)的認(rèn)識(shí)到位難。

為什么有人不理解、不認(rèn)可自治地方的立法變通權(quán)？細(xì)究起來主要有三個(gè)方面的原因：一是認(rèn)為自治地方行使立法變通權(quán)，有可能破壞國(guó)家法制的統(tǒng)一；二是需要上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)政策作出調(diào)整，形成了“以下管上”的權(quán)力僭越；三是獲得了有別于其他非自治地方的優(yōu)惠政策，破壞了政策統(tǒng)一性。

事實(shí)真的如此嗎？當(dāng)然不是，否則憲法和立法法等法律也不會(huì)作如此規(guī)定。

變通與法制統(tǒng)一

我們知道，現(xiàn)實(shí)生活中，法律沖突是廣泛存在的法律現(xiàn)象，錯(cuò)綜復(fù)雜、形式多樣。既有縱向的不同層級(jí)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章之間的沖突，也有橫向的同位法、準(zhǔn)同位法之間的沖突；既有違法的法律沖突，也有合法的法律沖突。

立法法第75條第1款規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例；同時(shí)在第2款中規(guī)定，自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。

可以看出，民族自治立法因?yàn)樽兺ㄒ?guī)定而產(chǎn)生的法律沖突，屬于上下位法律之間的縱向沖突，但因?yàn)榻?jīng)過了特別的法律授權(quán)，而具有存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，所以屬于合法的法律沖突。同時(shí)，自治條例和單行條例的適用范圍僅限于自治地方，既經(jīng)過了憲法、立法法授權(quán)，又切合了自治地方的實(shí)際，是我國(guó)法律體系的有益補(bǔ)充和重要組成部分，體現(xiàn)了法律的原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，是堅(jiān)持黨的實(shí)事求是思想路線的更高層面的法制統(tǒng)一，而不是相反。

舉個(gè)例子，原來國(guó)家的人口與計(jì)劃生育法提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，針對(duì)全國(guó)而言，特別是人口稠密地區(qū)來說非常必要，但如果在西藏、南疆這些人口特別稀少的民族地區(qū)也嚴(yán)格實(shí)施這樣的人口政策，后果將非常嚴(yán)重。所以根據(jù)憲法和法律賦予民族自治地方的立法變通權(quán)，他們通過民族立法，變通執(zhí)行了計(jì)劃生育政策，多生或不限制生育，實(shí)現(xiàn)了人口的有序有效增長(zhǎng)。

變通與權(quán)力僭越

民族立法中的變通規(guī)定是不是對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)形成了約束，從而產(chǎn)生了權(quán)力僭越？表面上看好像是，但仔細(xì)了解法律的規(guī)定和立法的程序，我們將得出不同的結(jié)論。

首先，民族立法屬于授權(quán)性立法，他的立法權(quán)的獲得不在自治縣，也不在省級(jí)機(jī)關(guān)，而是在國(guó)家層面，是中央賦予了自治縣的立法權(quán)。

其次，各自治縣在立法規(guī)劃和上報(bào)環(huán)節(jié)，都非常注重程序。既要制定立法計(jì)劃，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，作為省級(jí)立法的批準(zhǔn)項(xiàng)目；還要履行黨內(nèi)報(bào)批程序，由自治縣黨委報(bào)上級(jí)黨委批準(zhǔn)。

再次，各自治縣在立法的起草階段，都要反復(fù)征求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、特別是有變通事項(xiàng)的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的意見，必須取得上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)可的書面回復(fù)，這個(gè)過程非常艱難，是各方利益反復(fù)博弈的過程。

最后，自治法規(guī)在經(jīng)過自治縣人民代表大會(huì)審議通過后，必須報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。我們常說，自治縣只擁有半個(gè)立法權(quán)，還有一半在省級(jí)人大。自治法規(guī)在一定意義上說也是省級(jí)法規(guī)，因?yàn)樗鞘〖?jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的。既然是省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，也就不存在“以下管上”的權(quán)力僭越問題了。

變通與平衡發(fā)展

民族自治立法中的變通是不是容易導(dǎo)致民族矛盾和區(qū)域發(fā)展的不平衡，破壞政策的統(tǒng)一？顯然不是。我們黨歷來講求實(shí)事求是，也從來沒有一成不變的政策。在民族地區(qū)依據(jù)立法變通權(quán)，實(shí)施更加優(yōu)惠的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、資源管理等政策，本身就是為了促進(jìn)區(qū)域的平衡發(fā)展，促進(jìn)各民族的共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。

眾所周知，由于歷史的原因，我國(guó)各少數(shù)民族絕大多數(shù)都生活在邊疆地區(qū)、山區(qū)，或者沙漠化、石漠化嚴(yán)重的地區(qū)，自然地理?xiàng)l件惡劣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，處于相對(duì)落后的發(fā)展階段。而與民族地區(qū)毗鄰的漢族地區(qū)地理環(huán)境相對(duì)優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)較好，不應(yīng)該強(qiáng)求獲得與民族地區(qū)一樣的政策。退一萬步說，如果毗鄰的漢族地區(qū)確實(shí)一樣貧窮落后，甚至更為落后，那么我們可以采取扶貧或者其他措施予以扶持，而不是來爭(zhēng)民族政策。

當(dāng)前，距離實(shí)現(xiàn)我國(guó)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)已為期不遠(yuǎn)，民族地區(qū)是實(shí)現(xiàn)脫貧奔小康的短板。各級(jí)各部門特別是各自治地方的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，有責(zé)任有義務(wù)為推動(dòng)民族貧困地區(qū)的發(fā)展采取更加優(yōu)惠的政策措施，同時(shí)也有責(zé)任和義務(wù)將一些行之有效的優(yōu)惠政策通過民族自治立法的形式固定下來，持續(xù)推動(dòng)民族貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨躍式發(fā)展?？梢哉f，幫助民族地區(qū)更好行使立法變通權(quán)，不但不會(huì)導(dǎo)致民族矛盾和區(qū)域發(fā)展的不平衡，反而會(huì)彌合民族分歧，凝聚發(fā)展共識(shí)，促進(jìn)共同進(jìn)步。

張德江委員長(zhǎng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上說，改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪，相輔相成、相伴而生。對(duì)民族地區(qū)而言，變通體現(xiàn)改革，立法體現(xiàn)法治，只有依法行使好立法變通權(quán)，才能推進(jìn)民族地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能有助于各民族地區(qū)與全國(guó)各族人民一道，共同脫貧致富，共同奔向小康。

（作者單位：重慶市石柱自治縣人大常委會(huì)）