法律結(jié)構(gòu)變遷與現(xiàn)代公共財政模式建構(gòu)

肖京

摘要：在現(xiàn)代國家，財政首先或從根本上說是一種政治的或法律的制度，研究公共財政的模式構(gòu)建，離不開對法律結(jié)構(gòu)的考察。人類社會的法律結(jié)構(gòu)大致可以劃分為三個不同的階段，即一元法律結(jié)構(gòu)、二元法律結(jié)構(gòu)和三元法律結(jié)構(gòu)。無論是在西方社會還是在中國，一元法律結(jié)構(gòu)下公共財政觀念都是缺位的。二元法律結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品理論在理念上是契合的，這種契合主要體現(xiàn)在對公共和私人的區(qū)分方面。二元法律結(jié)構(gòu)之下的公共財政更多地體現(xiàn)為現(xiàn)代憲法理念下的財政。當(dāng)今社會是三元法律結(jié)構(gòu)，在三元法律結(jié)構(gòu)之下，還應(yīng)當(dāng)注重社會領(lǐng)域的公共財政模式構(gòu)建，妥善解決教育、環(huán)境、社會保障相關(guān)領(lǐng)域的突出問題。公共財政模式構(gòu)建不僅僅是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)，而且與法律結(jié)構(gòu)的變遷緊密相連。

關(guān)鍵詞：法律結(jié)構(gòu)；公共財政模式；公法；私法；社會法

DOI：1013939/jcnkizgsc201613071

一、引言

“在現(xiàn)代國家，財政首先或從根本上說是一種政治的或法律的制度，然后它才是一種經(jīng)濟(jì)制度，有什么樣的政治和法律制度，就有什么樣的財政制度。財政問題根本就不是一個純粹的經(jīng)濟(jì)問題?！雹傺芯抗藏斦哪Ｊ綐?gòu)建，離不開對當(dāng)時法律結(jié)構(gòu)的考察。這正是本文考察公共財政構(gòu)建的視角和切入點(diǎn)。

“在社會科學(xué)中，我們看到的只是假設(shè)之網(wǎng)?！雹诘拇_，在社會科學(xué)領(lǐng)域里，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、還是法學(xué)，都離不開基本假設(shè)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、公共產(chǎn)品理論、社會結(jié)構(gòu)理論、社會契約理論、公共財政理論、公法私法二元論、社會法構(gòu)建等諸多理論，無疑不是建立在一系列的假設(shè)之上。研究社會科學(xué)，離不開對相關(guān)問題的基本假設(shè)，其中，一元、二元、三元假設(shè)是研究社會科學(xué)的重要假設(shè)。

“歷史從哪里開始，思想進(jìn)程也應(yīng)當(dāng)從哪里開始，而思想進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展不過是歷史過程在抽象的、理論上前后一貫的形式上的反映。”③任何社會科學(xué)方面的理論都不能忽視對經(jīng)濟(jì)、社會現(xiàn)實和歷史進(jìn)程的考察。從經(jīng)濟(jì)、社會制度歷史變遷的角度來看，人類經(jīng)濟(jì)、社會的歷史經(jīng)歷了一個由一元到二元、再從二元到三元、到多元的歷史進(jìn)程。相應(yīng)地，人類社會的法律結(jié)構(gòu)劃分為三個階段，即一元法律結(jié)構(gòu)、二元法律結(jié)構(gòu)、三元法律結(jié)構(gòu)。

二、一元法律結(jié)構(gòu)與公共財政觀念的缺位

一般認(rèn)為，“資本主義前尤其在中世紀(jì)以前是以剝削階級統(tǒng)治為特征的一元法律結(jié)構(gòu)?！雹茉谶@種法律結(jié)構(gòu)之下，國家權(quán)力支配著整個社會，國家攫取了幾乎全部的權(quán)利，個人以其各自的身份從屬于國家，在權(quán)利和義務(wù)的分配上，則直接體現(xiàn)為一個階級享有幾乎全部的權(quán)利，而另一個階級則承擔(dān)幾乎所有的義務(wù)。正如恩格斯所述，“幾乎把一切權(quán)利賦予一個階級，另一方面卻幾乎把一切義務(wù)推給另一階級?！雹菀辉山Y(jié)構(gòu)可以分為兩個階段，即中世紀(jì)以前的一元法律結(jié)構(gòu)和資本主義原始積累時期的一元法律結(jié)構(gòu)。

（一）西方中世紀(jì)以前的一元法律結(jié)構(gòu)

中世紀(jì)以前的一元法律結(jié)構(gòu)“在權(quán)利問題上采取了一種簡單的思維方式，它把個人及其權(quán)利都?xì)w結(jié)為‘身份。身份關(guān)系決定一切，使權(quán)力成為少數(shù)者統(tǒng)治者的權(quán)利。權(quán)力作為特權(quán)而存在。人類在步入文明時代之后，人與人之間的不平等和與之伴隨的身份特權(quán)、財產(chǎn)特權(quán)，和精神特權(quán)甚至直接暴力統(tǒng)治，就成了人類社會的常態(tài)。中世紀(jì)一元法律結(jié)構(gòu)正是靠這種特權(quán)來維護(hù)的?！闭\如恩格斯指出，中世紀(jì)以前的法“是野蠻的法，特權(quán)的法?！敝惺兰o(jì)以前又是神學(xué)世界觀統(tǒng)治的時代，教會統(tǒng)治了一切，因此中世紀(jì)一元法律結(jié)構(gòu)的權(quán)力觀念帶有濃厚的宗教色彩，“所以上帝對于創(chuàng)造物的合理領(lǐng)導(dǎo)，就像宇宙的君王那樣具有法律的性質(zhì)?！雹拗惺兰o(jì)以前的一元法律結(jié)構(gòu)是諸法合體的結(jié)構(gòu)，不存在公法、私法的分離，“在莊園統(tǒng)治下，法院依附于某個地方權(quán)貴，而這個權(quán)貴無不敵視司法權(quán)的分立，一種絕對的權(quán)力觀念幾乎不容許任何個人維護(hù)自己的權(quán)利，以與政體相對抗?！雹?/p>

（二）西方資本主義原始積累時期的一元法律結(jié)構(gòu)

“資本主義原始積累時期，一元法律結(jié)構(gòu)不僅得以維持，國家的權(quán)力甚至更加深入地滲透到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這與重商主義的經(jīng)濟(jì)政策的推行密切相關(guān)。”⑧重商主義的重要內(nèi)容，是主張運(yùn)用國家行政權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)生活實行管制，人們在其處理買賣事務(wù)中被迫必須遵從國家權(quán)力，這是宗教改革時期和改革后一個時期重商主義的中心思想。由于重商主義理論反映了原始積累階段資本主義生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的根本要求，成為歐洲各國在相當(dāng)長時期內(nèi)制定經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)，因此，凡是區(qū)域經(jīng)濟(jì)掌權(quán)的地方，國家就向重商主義的方向發(fā)展。這一時期的法觀念仍然是國家本位，“國王與諸侯們對資本主義進(jìn)展所表示的贊助，并不僅僅出于財政的考慮。當(dāng)他們的權(quán)力增加時所開始產(chǎn)生的國家觀念，促使他們自認(rèn)為是‘公共福利的維護(hù)者。⑨

（三）西方一元法律結(jié)構(gòu)與公共財政觀念的缺位

由此可見，西方一元法律結(jié)構(gòu)在總體上可以看做是“公法上的權(quán)力滲透到社會一切領(lǐng)域的一種法律結(jié)構(gòu)。一元法律結(jié)構(gòu)將整個社會視為一個層次來進(jìn)行調(diào)整。這種法律結(jié)構(gòu)往往是與一種封閉式經(jīng)濟(jì)，而且是全社會范圍內(nèi)的封閉相適應(yīng)。國家不僅幾乎壟斷著全部的社會資源，而且直接介入到資源的配置，從事資源的直接經(jīng)營和管理。市民社會與政治國家實際上是重合的，這種重合的典型表現(xiàn)就是政治上的等級也是經(jīng)濟(jì)上的等級，反之亦然。正是由于市民社會為政治國家所吸收才會形成一元的法律結(jié)構(gòu)。在社會生活舞臺上只活躍著國家一個主體，任何帶有獨(dú)立傾向的社會力量不是被抑制，就是被吸納。整個社會經(jīng)濟(jì)生活中只有無處不在的國家和無處不在的國家權(quán)力?！雹?/p>

以經(jīng)濟(jì)學(xué)界主流看法，現(xiàn)代西方公共財政以滿足社會公共需要為主要目標(biāo)和工作重心，把提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為財政分配的基本方式，以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇為決策機(jī)制，以公開透明完整嚴(yán)格的預(yù)算為基本管理制度的一種財政模式B11。而一元法律結(jié)構(gòu)則要求國家公權(quán)力的絕對權(quán)威，人民的自由和權(quán)利服從于國家政府權(quán)力的需要。因此，在西方一元法律結(jié)構(gòu)的社會中，政治理念和社會結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代公共財政現(xiàn)狀嚴(yán)重沖突，現(xiàn)代公共財政觀念理論與實踐缺位也就是必然中的應(yīng)有之義。

（四）中國一元法律結(jié)構(gòu)與公共財政理念的缺位

中國長期以來以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，政治權(quán)力與家族宗主制度緊密結(jié)合，個人嚴(yán)重依附于家族或者群體，沒有獨(dú)立的人格。與這種社會相對應(yīng)的法律結(jié)構(gòu)必然是一國家權(quán)力為主導(dǎo)的一元法律結(jié)構(gòu)，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣?！盉12

新中國成立之后，由于歷史的原因，中國法律結(jié)構(gòu)受蘇聯(lián)的影響，長期處于一元化的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。列寧的名言“我們不承認(rèn)任何‘私的東西，在我們看來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一切都屬于公法的范圍”B13和蘇聯(lián)的一元化模式奠定了新中國法律結(jié)構(gòu)模式。這在經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)為高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)模式。這種模式在理念和具體規(guī)則上是和公共財政理論格格不入的，因此，公共財政理論與實踐的缺位也就是必然的了。

三、二元法律結(jié)構(gòu)與公共財政模式建構(gòu)

以下從三個方面進(jìn)行分析。

（一）二元法律結(jié)構(gòu)及其特征

19世紀(jì)初，資本主義進(jìn)入自由競爭階段，資本主義的發(fā)展要求進(jìn)一步擺脫封建制度的束縛，市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求以及相應(yīng)的市民社會興起，使得市民社會實際上獨(dú)立于政治國家?！暗?8世紀(jì)末19世紀(jì)初，市民社會與政治國家的分離不僅已為大多數(shù)政治思想家所承認(rèn)，而且還成了近代政治哲學(xué)中的一個重要內(nèi)容?！盉14身份限制的打破是近代資本主義自由競爭階段法律的重要特征，“我們可以說，所有進(jìn)步社會的運(yùn)動，到此處為止，是一個‘從身份到契約的運(yùn)動。”B151804年《法國民法典》所反映的契約觀念進(jìn)一步確立并強(qiáng)化了整個社會的二元結(jié)構(gòu)。由此可以看出，“近代的政治、經(jīng)濟(jì)自由主義透過對國家權(quán)力疆界的限定，打破了國家權(quán)力無所不及的專政思想，并為社會和人的解放提供了理論上的引導(dǎo)。隨著財產(chǎn)關(guān)系日益擺脫政治國家的直接控制，政治關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的界限變得明確起來，經(jīng)濟(jì)上的等級不再與政治上的等級完全一致?！盉16“或者更確切地說，只有市民等級和政治等級的分離才表現(xiàn)出現(xiàn)代的市民社會和政治社會的真正的相互關(guān)系?！盉17這種分離形成了公法私法二元法律結(jié)構(gòu)。

公法私法的區(qū)分是二元法律結(jié)構(gòu)的重要特征?！懊穹ㄊ且运饺说睦鏋槟康牡模畏ㄊ且試业睦姹Ｈ珵槟康牡?，”B18根據(jù)利益的不同層次，二元法律結(jié)構(gòu)將整個法律體系劃分為公法和私法兩大領(lǐng)域。“二元法律結(jié)構(gòu)相對于古羅馬的公、私法概念性分類，是結(jié)構(gòu)性的升華，相對于中世紀(jì)，是對權(quán)力—義務(wù)一元法律結(jié)構(gòu)的否定，它的實質(zhì)和功能，在于維護(hù)市民權(quán)利和限制國家權(quán)力。”B19

（二）二元法律結(jié)構(gòu)與公共產(chǎn)品理論

二元法律結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品理論在理念上是契合的，這種契合主要體現(xiàn)在對公共和私人的區(qū)分方面。二元法律結(jié)構(gòu)在法律結(jié)構(gòu)上打破了國家權(quán)力對社會生活的壟斷狀態(tài)，明確區(qū)分了國家政治領(lǐng)域與社會生活空間，把調(diào)整公共利益的法律界定為公法，把調(diào)整私人利益的法律界定為私法。公共產(chǎn)品理論則明確區(qū)分了公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，把公眾受益，即在消費(fèi)過程中具有非競爭性和非排斥性的產(chǎn)品界定為公共產(chǎn)品；把私人受益，即，在消費(fèi)過程中具有競爭性和排斥性的產(chǎn)品界定為私人產(chǎn)品。對公共產(chǎn)品而言，“一些人對這一產(chǎn)品的消費(fèi)不會影響另一些人對這一產(chǎn)品的消費(fèi)，一些人從這一產(chǎn)品中的受益不會影響另一些人從這一產(chǎn)品中的受益，受益對象之間不存在利益沖突?！盉20對私人產(chǎn)品而言，“當(dāng)某個人或某些人從這一產(chǎn)品的消費(fèi)中得到好處時，必定會使其他人從這一產(chǎn)品中得到的利益減少，或者不能從這一產(chǎn)品得到好處，消費(fèi)者之間存在利益沖突。換句話說，增加消費(fèi)者會產(chǎn)生正的邊際成本?！盉21

同時，二元法律結(jié)構(gòu)與公共產(chǎn)品理論的契合又是有限的，甚至可以說是截然相反的。二元法律結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)公法與私法的劃分，其實質(zhì)在于對市民權(quán)利的維護(hù)和對國家權(quán)力的限制，是對政府權(quán)力濫用可能性的合理懷疑。公共產(chǎn)品理論則強(qiáng)調(diào)政府對市場缺陷的彌補(bǔ)，是對政府積極行使權(quán)力的合理性的有力證明，因為，“在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場可以有效地提供私人產(chǎn)品，卻不愿提供公共產(chǎn)品；而公共產(chǎn)品只能是政府以公共提供的方式進(jìn)行。這樣不僅有利于提高資源配置的效率，而且更能促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)全面、健康、有序地向前發(fā)展?！盉22

（三）二元法律結(jié)構(gòu)下的公共財政模式構(gòu)建

在二元法律結(jié)構(gòu)模式下，由于政治國家與市民社會的分離，公共財政往往被認(rèn)為是純粹是一種完全由公法調(diào)整的領(lǐng)域，財政僅僅被看作是國家憑借其公權(quán)力參與社會分配和再分配的工具和手段。而公共財政則被認(rèn)為是建立在市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上的，為了解決公共產(chǎn)品服務(wù)以及進(jìn)行公平分配、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等問題而進(jìn)行的一種財政運(yùn)行模式。

基于這種考慮，在這種理念的指導(dǎo)下，公共財政的模式構(gòu)建總是離不開公法的理念和國家政府主體。正如有些學(xué)者指出，“從財政分配的主體來看，公共財政模式可以分為政府引導(dǎo)型模式和政府主導(dǎo)型模式。對于政府引導(dǎo)型模式來說，中央政府的作用是從宏觀上引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，而不對各個地區(qū)制定具體的必須實施的措施。因此，各個地區(qū)可以根據(jù)自身的特點(diǎn)制定自己的發(fā)展規(guī)劃，這種方式就比較靈活，也容易充分發(fā)揮市場的作用和民間非營利組織以及社區(qū)等的作用，使得公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供主體更為廣泛。但是，由于在這種模式下，地方政府的權(quán)力很大，所以如果市場監(jiān)督機(jī)制不完善的話，也很容易產(chǎn)生尋租、設(shè)租等腐敗現(xiàn)象。相比較而言，政府主導(dǎo)型模式就比較有利于一個國家的整體規(guī)劃和支出管理，市場監(jiān)督成本小，但是這種模式比較僵硬，容易形成統(tǒng)一模式、各地區(qū)財政均分現(xiàn)象，不利于各地區(qū)根據(jù)具體的實際情況安排自身的支出計劃?！盉23由此可見，在當(dāng)代社會，基于二元法律結(jié)構(gòu)而構(gòu)建的公共財政模式具有較大的局限性，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的復(fù)雜需求。

四、三元法律結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代公共財政模式重構(gòu)

以下從三個方面進(jìn)行分析。

（一）三元法律結(jié)構(gòu)——公法私法的相互融合與社會法的興起

社會法就其基本理念來看，是為了保障社會的整體利益，由國家對社會生活進(jìn)行適度的干預(yù)。因此，社會法的興起與社會利益的凸顯密不可分。正是這種社會利益的興起，使得公法與私法的界限顯得不那么明顯。社會法就其產(chǎn)生背景和發(fā)展歷程來看，伴隨著市民社會和政治國家之間的相互滲透，伴隨著私法與公法逐漸融合。社會法以其明顯的社會本位特征，成為不同于公法也不同于私法，但同時又兼具私法和公法因素的、獨(dú)立的第三法域。與傳統(tǒng)的私法和公法相比較，社會法具有獨(dú)特的本位思想、調(diào)整對象、調(diào)整方法和權(quán)利體系。B24

首先，社會法具有明顯的社會本位特征。法的本位是法學(xué)中的一個基本概念，是指法的基本觀念、目的、作用和任務(wù)。一般而言，法的本位通常由法所體現(xiàn)的利益來決定。傳統(tǒng)法學(xué)一般認(rèn)為，私法以私人領(lǐng)域中的個人利益為本位，公法以公共領(lǐng)域中的國家利益為本位，從而具有明顯的公私二元結(jié)構(gòu)。如前所述，社會法是以社會領(lǐng)域中的社會利益為本位的，這種社會利益不同于私人利益和公共利益，可以認(rèn)為是某些私人利益因為受到公共利益的限制而形成的一種特殊的利益，這種利益具有一定的獨(dú)立性。社會利益就其本性而言，不能被納入到傳統(tǒng)公共利益或者說是具有全局性的、宏觀性的國家利益之中，相反，這種社會利益更接近于個人利益，但它又不能把它等同于私法領(lǐng)域中微觀的個人利益。例如，在勞動法律關(guān)系中勞動者的利益，在消費(fèi)者保護(hù)法律關(guān)系中消費(fèi)者作為弱勢群體的利益，環(huán)境法律關(guān)系中環(huán)境污染利害關(guān)系人的利益等，都是這種不同于公法和私法保護(hù)的利益，是一種新型的獨(dú)立的利益。社會法正是基于社會本位的理念，對這些社會利益進(jìn)行保護(hù)。

其次，社會法具有獨(dú)立的調(diào)整對象。傳統(tǒng)學(xué)界一般認(rèn)為，私人主體間的平等關(guān)系由私法進(jìn)行調(diào)整，而在公共領(lǐng)域的具有強(qiáng)烈服從與被服從性質(zhì)的社會關(guān)系由公法進(jìn)行調(diào)整。公法與私法的融合使得社會法具有獨(dú)立的調(diào)整對象。這種調(diào)整對象具有較強(qiáng)的獨(dú)特性和綜合性，已經(jīng)完全超越公法或者私法的范疇。例如，社會法的調(diào)整對象可能是傳統(tǒng)的私法主體，但當(dāng)事人雙方的關(guān)系已經(jīng)完全不同于傳統(tǒng)的私法關(guān)系。社會法所調(diào)整的法律關(guān)系雙方當(dāng)事人一般具有平等表象下的不平等特征。正是由于這種在表面平等掩蓋下的實質(zhì)上不平等，才產(chǎn)生了傾斜保護(hù)的需求。弱勢的一方當(dāng)事人需要國家和社會通過法律的手段對其進(jìn)行傾斜保護(hù)。因此，社會法的調(diào)整對象的獨(dú)立性也是客觀存在的。

再次，社會法還具有獨(dú)特的調(diào)整原則和方法。一般認(rèn)為，在私法領(lǐng)域，法律調(diào)整遵循的原則是“平等協(xié)商”“契約自由”等具有較強(qiáng)任意性和較大自由度的原則，而在公法領(lǐng)域，法律調(diào)整的原則是“罪刑法定”“依法行政”等具有較強(qiáng)強(qiáng)制色彩的原則。在社會法領(lǐng)域，社會法調(diào)整的原則既不同于完全剛性的公法，又不同于充分自由的私法。社會法基于對雙方當(dāng)事人地位強(qiáng)弱程度不同的考慮，將法律保護(hù)的重點(diǎn)放到弱勢的一方，產(chǎn)生了弱勢保護(hù)、傾斜立法等一系列獨(dú)特的原則。這些獨(dú)特的原則，不同于公法和私法的調(diào)整原則，也不能由公法或者私法的調(diào)整原則予以替代，具有明顯的獨(dú)立性。

最后，社會法具有不同于公法與私法的獨(dú)特權(quán)利體系。公法以權(quán)力為核心，私法以權(quán)利為核心。在公法領(lǐng)域，公權(quán)力主要體現(xiàn)為基于國家利益的一種強(qiáng)制力，公法上的權(quán)力與公法上的義務(wù)經(jīng)常是密不可分，在很多情況下，公權(quán)力既是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)，既不能不行使，也不能予以放棄。而在私法領(lǐng)域，私法上的權(quán)利在很大程度上體現(xiàn)的是私人利益，權(quán)利的主體同時也是利益人，這種權(quán)利具有較強(qiáng)的處置自由，權(quán)利人可以行使，也可以放棄，放棄權(quán)利意味著放棄一定的私人利益。同時，私法上的權(quán)利人一般與義務(wù)人相對應(yīng)，權(quán)利人通常需要通過義務(wù)人履行義務(wù)來實現(xiàn)自己的利益。社會法的權(quán)利體系與公法與私法明顯不同。在社會法的權(quán)利義務(wù)體系中，因為權(quán)利人的權(quán)利與其他人的權(quán)利具有高度的相關(guān)性，因而權(quán)利人不能隨意放棄這種權(quán)力和利益。例如在集體勞動法律關(guān)系中，在教育法律關(guān)系中，在環(huán)境法律關(guān)系中，這種社會法的權(quán)利屬性體系得就十分明顯。

（二）三元法律結(jié)構(gòu)與公共產(chǎn)品理論的反思

傳統(tǒng)的公共財政理論從政府的角度出發(fā)，構(gòu)筑了公共財政模式，并把公法的理念和理論充分地運(yùn)用到財政收支的各個環(huán)節(jié)，形成一種現(xiàn)代憲法理念指導(dǎo)下的公共財政?，F(xiàn)代憲法理念下，“這種精神能夠使人懷有這樣一種信念：公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)共存的一種財政制度，是為市場和社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財政，是為納稅人和所有公民服務(wù)的財政，是非盈利性的財政，是民主和法制化的財政，是強(qiáng)調(diào)社會公正的財政?！盉25在現(xiàn)代社會生活中，這種理念下的公共財政模式受到了來自社會法的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，有很多原來不屬于公法調(diào)整，而是由社會法調(diào)整的領(lǐng)域也越來越多的納入到了公共財政的范圍，例如教育、環(huán)境、社會保障在現(xiàn)代生活中逐步納入到了社會法調(diào)整的范圍。同時，三元法律結(jié)構(gòu)也為公共產(chǎn)品理論提供了有益的思路，為解決當(dāng)代公共財政理論和現(xiàn)實的脫節(jié)尋找到一個較為合適的解決方案。

（三）三元法律結(jié)構(gòu)下與現(xiàn)代公共財政模式的重構(gòu)

在三元的法律結(jié)構(gòu)模式下，傳統(tǒng)公法的領(lǐng)域無疑繼續(xù)是公共財政涉及的重要領(lǐng)域，我們可以從公法學(xué)科的各個視角去分析公共財政，這在傳統(tǒng)的公共財政理論中已有諸多體現(xiàn)。B26因此，公法領(lǐng)域的公共財政固然重要，但不是本處所要論述的內(nèi)容。本處僅僅簡要論述社會法視角下公共財政模式的構(gòu)建，大致勾畫一下社會法學(xué)視角下的公共財政。

1社會保障法視角：公共財政在社會保障體系中的定位

正如有學(xué)者指出，“構(gòu)建公共財政的目的在于解決政府或財政職能的準(zhǔn)確定位問題。公共財政實質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)下的財政管理模式，其存在、發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場失靈領(lǐng)域，也就是說，以市場失靈為標(biāo)準(zhǔn)，凡是市場能有效解決的，公共財政不應(yīng)介入，凡市場不能有效解決的，公共財政應(yīng)發(fā)揮其作用，這就是公共財政的界定范圍。而社會保障事業(yè)正是市場失靈的一個領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)不能夠有效地提供社會保障，但社會保障又是市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的一個外部條件，所以必須由政府來出面組織?！盉27由此可見，無論是從社會保障資金的籌集來看，還是從社會保障資金的使用和監(jiān)管環(huán)節(jié)來看，公共財政對于社會保障事業(yè)的發(fā)展始終具有十分重要的作用。從社會保障法的視角來看，現(xiàn)代公共財政體制應(yīng)當(dāng)符合社會保障的需求，因而很有必要在體系上進(jìn)行重構(gòu)和完善。事實上，2014年預(yù)算法的修改在一定程度上已經(jīng)體現(xiàn)了社會保障對于公共財政的客觀需求和促進(jìn)。

2教育法視角：公共財政框架下義務(wù)教育體制改革

在現(xiàn)代法律體系中，教育法具有明顯的社會法屬性。在公共財政框架下重構(gòu)我國義務(wù)教育財政體制，重點(diǎn)在于“實施免費(fèi)義務(wù)教育制度；完善義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的資助制度；制定義務(wù)教育最低保障線；明確各級政府的財政責(zé)任；完善義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付制度；在同一行政區(qū)內(nèi)，對實施義務(wù)教育的學(xué)校，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實行均等化撥款制度。”B28以上內(nèi)容都是三元法律結(jié)構(gòu)框架下對公共財政模式提出的新要求。

3環(huán)境稅法視角：公共財政與環(huán)境稅

環(huán)境法因其突出的社會性質(zhì)，大致可以歸入到社會法的范疇。從環(huán)境稅法的視角來看，環(huán)境稅的征收，就其根本目的來看是為了對利用環(huán)境物品的負(fù)外部性進(jìn)行抑制，基于這種負(fù)外部性，有關(guān)納稅義務(wù)人應(yīng)當(dāng)向國家繳納一定的稅費(fèi)，由國家用來進(jìn)行環(huán)境治理和保護(hù)。環(huán)境稅收具有雙重職能，不僅具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為和減少污染的作用，同時還具有進(jìn)行籌集公共財政資金的功能。當(dāng)前，我國正在進(jìn)行環(huán)境稅收的立法。環(huán)境稅收與公共財政之間的這種密切關(guān)系使得環(huán)境稅收立法必須要注意到環(huán)境稅收的社會屬性。

由此可見，公共財政模式構(gòu)建不僅僅是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)，而且與法律結(jié)構(gòu)的變遷緊密相連。不同的法律結(jié)構(gòu)影響到財政模式的具體構(gòu)建，構(gòu)建當(dāng)代公共財政模式必須研究當(dāng)代法律結(jié)構(gòu)。當(dāng)代三元法律結(jié)構(gòu)下社會法的興起對傳統(tǒng)公共財政模式提出了挑戰(zhàn)，現(xiàn)代公共財政模式應(yīng)當(dāng)在三元法律結(jié)構(gòu)的模式下進(jìn)行重構(gòu)和完善。

注釋：

① 李煒光公共財政的憲政思維[J].戰(zhàn)略與管理，2002（3）

② [奧]奧托·紐拉特社會科學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：華夏出版社，2000

③ 馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1972

④ 董保華社會法原論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001

⑤ 同注解②

⑥ 阿奎那政治著作選[M].北京：商務(wù)印書館，1963

⑦ [美]艾倫·沃森民法法系的演變及形成[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997

⑧ 同注解③

⑨ [比]亨利皮郎中世紀(jì)歐洲經(jīng)濟(jì)社會史[M].樂文，譯上海：上海人民出版社，1964

⑩ 同注解③

B11賈康關(guān)于公共財政的若干思考[J]中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報，2005（6）

B12《詩經(jīng)·小雅·北山》

B13列寧文稿（第4卷）[M].北京：人民出版社，1979

B14鄧正來，JC亞歷山大國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑[M].北京：中央編譯出版社，1999

B15[英]梅因古代法[M].沈景一，譯北京：商務(wù)印書館，1984

B16同注解③

B17馬克思恩格斯全集第1卷[M].北京：人民出版社，1972

B18[法]孟德斯鳩論法的精神（下冊）[M].北京：商務(wù)印書館，1970

B19梁慧星民商法論叢（第4卷）[M].北京：法律出版社，1996

B20張柱華公共產(chǎn)品理論對我國改革的意義[J].榆林高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2001（1）

B21同注解B20

B22同注解B20

B23李世蘭我國公共財政模式的路徑選擇[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2005（2）

B24同注解④

B25同注解①

B26劉隆亨，閆蓓公共財政立法研究[J].北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2006（1）

B27賈洪波，李國柱公共財政在中國社會保障體系中的定位[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2005（10）

B28王善麥，曹夕多重構(gòu)我國公共財政體制下的義務(wù)教育財政體制[J].北京大學(xué)教育評論，2005（4）

（編輯：韋京）