我國老年人法律援助制度研究

張娟

【摘 要】隨著社會老齡化的進程，老年人成為法律援助服務群體中的特殊人群，應該在現(xiàn)有的法律援助體系中給予特別的規(guī)定。本文首先分析了老年人法律援助案件的特點，接著指明我國當前老年人法律援助制度的存在的困境與不足，最后對我國老年人法律援助制度進行了反思并提出完善意見。

【關鍵詞】老年人法律援助；現(xiàn)狀；完善

目前，中國已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國家。2010年，我國有60歲以上的老年人口超過1.7億，占總?cè)丝诘?3.32%，老年撫養(yǎng)比19.02%。根據(jù)國際通行標準，我國已正式進入老齡化社會，人口老齡化進程將進一步加快。[1]

因此，及早重視老年人問題，關注并研究老年人群體的法律問題，已成當務之急。德國法學家約瑟夫·科勒指出：“永恒的法律是不存在的，因為適合于一個時期的法律并不適合于另一個時期。法律必須與不斷變化的文明狀況相適應，而社會的義務就是不斷地制定出與新的情勢相適應的法律”。[2]現(xiàn)代法治國家一項重要的憲法原則的是“法律面前人人平等”，它被普遍地寫入世界上各個國家的憲法之中。由此，人類社會共同認可的一項基本權(quán)利即為“平等權(quán)”。但在實踐中，將這種法律文本中的形式平等轉(zhuǎn)化為社會生活中的實質(zhì)平等還需要一些特殊的制度，如法律援助制度。法律援助制度賦予因經(jīng)濟或其他原因處于弱勢地位的公民減免費用而獲得律師幫助的權(quán)利，使他們同那些有經(jīng)濟能力的公民一樣得到法律服務，因此，從實質(zhì)意義上實現(xiàn)了法律面前的人人平等。

社會對不同性別和人群的資源分配和制度供給是不均衡的。例如，老年政治經(jīng)濟學認為，人生經(jīng)歷模式，機遇和結(jié)局除了受階級、種族、性格影響之外，還往往受政治經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)、公共政策的影響。尤其老年人，隨著老年人年齡的增加及技術(shù)和收入的變化，其社會權(quán)利、社會交換行為、社會接觸和人際關系都因之縮減，而且常被政治經(jīng)濟學和衛(wèi)生相關政策的忽視和限制。[3]筆者認為，這樣的忽視和限制在老年人法律援助領域也同樣存在。老年人可能由于生理、心理的原因?qū)е陆?jīng)濟、文化、自由等方面的貧弱，其合法權(quán)益容易被侵害并在訴訟中往往無法獲得法律服務。

1 我國老年人法律援助案件的特殊性

1.1 案件數(shù)量與日俱增

一方面，隨著我國社會轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和資本邏輯的觀念深入人心，傳統(tǒng)孝道文化逐漸衰弱。另一方面，我國推行了數(shù)十年的獨生子女政策，弱化了城鄉(xiāng)家庭以及家族等傳統(tǒng)支持系統(tǒng)，社會保障制度也沒有完善與健全。隨之出現(xiàn)的是日漸增多的不顧社會倫理以及法律約束，侵害老年人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的案件。特別在農(nóng)村，城鎮(zhèn)化的推進使得許多農(nóng)村青壯年人口進城務工，村莊出現(xiàn)了大量的“留守老人”。人們尤其缺乏對這些老年人的物質(zhì)贍養(yǎng)和精神贍養(yǎng)，導致農(nóng)村社會出現(xiàn)我國前所未有的孝道危機，農(nóng)村老年人合法權(quán)益的保護相當薄弱，侵害老年人合法權(quán)益的案件日益增多。有關文獻表明，2006年至2011年度司法行政機關對全國老年人的法律援助進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，老年人法律援助案件從2006年的60198人到2011年的102206人。

1.2 案件性質(zhì)較為特殊

老年人活動的社會空間小，糾紛一般發(fā)生在家庭內(nèi)部。但由于這類糾紛常常與親情牽連，一旦沒有妥善處理，對老年人的身心危害極大，因此，這類家事案件成為老年人法律援助的主要案件類型。家事案件的特殊性在于，首先，它的倫理性較強，婚姻家庭中各成員的權(quán)利義務關系主要是種人身關系而非財產(chǎn)關系，即使是財產(chǎn)關系也有別于財產(chǎn)法領域中單純的合同法律關系與物權(quán)法律關系。其次，要考量這類案件糾紛解決的社會效果。因為案件當事人特殊的身份關系，他們的心理狀態(tài)都比較復雜，一方面，希望糾紛得到妥善解決，又不原因撕破親情的面紗。家事案件的審理結(jié)果和質(zhì)量高低，關系到當事人及其家庭成員終生利益乃至數(shù)代人恩怨。[4]因此，老年人法律援助案件性質(zhì)的特殊性決定了提供相應法律援助服務的困難性。

1.3 案件分布地區(qū)差異

我國農(nóng)村人口占全國人口的56%，其中老年人口占全國總?cè)丝诘?5%。農(nóng)村人口眾多，但是法律資源相對匱乏，給老年人合法權(quán)益的保護造成巨大的壓力。當下，中國社會處于轉(zhuǎn)型階段，正由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。以往農(nóng)村家庭的傳統(tǒng)模式發(fā)生顯著改變。從前的農(nóng)村家庭人口眾多，屬于大家庭模式。人們之間的日常交往較多形成比較親密的情感關系。大家庭（家族）中的老人在一定程度上，由于掌握豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗而具有較高的威望。在這種家庭模式中，較少發(fā)生對老年人權(quán)益損害的案件?，F(xiàn)代農(nóng)村家庭人口明顯減少，人口流動加快，而且家庭成員之間互動和交流的頻率降低，彼此之間缺乏交流理解，情感淡漠易發(fā)糾紛。[5]

2 老年人法律援助制度的困境與不足

我國現(xiàn)有關于老年人法律援助的法律規(guī)定主要集中在兩個方面：首先，法律援助制度的一般法規(guī)定，主要有我國的《刑事訴訟法》和《律師法》確立了我國刑事法律援助制度的基本原則和框架，而《最高人民法院、司法部關于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》、《最高人民法院、司法部關于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》等進一步促進了法律援助工作的規(guī)范化。其次，關于老年人法律援助的特別法規(guī)定，主要有：1996年全國人大通過了《老年人權(quán)益保障法》，這部法律規(guī)定了我國老年人權(quán)益保護的基本原則與基本內(nèi)容，成為我國老年人權(quán)益保護的基本法。在這部法律中，首次規(guī)定了老年人在經(jīng)濟困難的時候，可以申請法律援助獲得司法救濟。2012年全國人大對《老年人權(quán)益保障法》進行修訂，增加了一個倡導性條款，即鼓勵律師事務所、基層法律服務站、公證處等以及其他社會法律服務機構(gòu)，為那些因為經(jīng)濟原因而無法獲得法律服務的老年人提供法律援助。除此之外，還有一些關于老年人法律援助的政策性文件，它們細化了老年人法律援助工作的具體事項。如1996年民政、部司法部聯(lián)合下發(fā)的《關于保障老年人合法權(quán)益做好老年人法律援助工作的通知》，2002年全國老齡辦與司法部等部門下發(fā)的《關于聯(lián)合倡議尊老、敬老、幫助老人——加強老年法律援助的決定》等，以上政策性文件從改進老年人法律援助形式、完善老年人法律援助網(wǎng)絡建設、拓展老年人維權(quán)的各種法律援助渠道、擴寬老年人法律援助城鄉(xiāng)覆蓋面等作出了規(guī)定。但是，即使我國現(xiàn)有法律體系中對老年人法律援助制度有作規(guī)定，但是仍然存在著一些不足之處。

2.1 立法內(nèi)容較為籠統(tǒng)

在現(xiàn)有法律體系中，老年人可以獲得的法律援助具體權(quán)利并沒有得到明確的列舉，并且這些權(quán)利究竟如何實現(xiàn)，這還需要其他配套的法律制度加以規(guī)定?，F(xiàn)行規(guī)定中綱領性和倡導性條文雖然具有相當?shù)暮w性和適用上的靈活性，但僅止步于此，還將導致法律責任的不明確，這就意味著老年人救濟權(quán)利的缺失。如關于法律援助經(jīng)濟困難標準及其證明、法律援助受案范圍、法律援助形式等規(guī)定都過于原則，操作性不強。還有法律援助申請的合法性審查事項、申請人對于法律援助形式如何提出異議、法律援助案件處理的質(zhì)量標準如何評價、法律援助應當與其他社會組織如何協(xié)作等方面也沒有得到明確的規(guī)定。

2.2 立法銜接不夠順暢

老年人法律援助制度的實施，需要地方立法機關根據(jù)中央（國家）立法的基本原則和內(nèi)容，從本地區(qū)的實際特點與條件出發(fā)，制定適用于本地區(qū)的具體實施細則。同時由于國家層面的立法在老年人法律援助制度的權(quán)責設定方面缺乏大致規(guī)定，造成對地方行為缺少一定的鼓勵和制約的局面，因此，地方政府常常難與中央規(guī)劃保持相應的步伐，制定出具體的立法文件。

2.3 援助標準過于單一

現(xiàn)有的法律援助標準主要以經(jīng)濟條件為主要標準。《法律援助條例》并未對這一標準做出詳細的規(guī)定，而由省級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況和法律援助事業(yè)的實際需要進行規(guī)定。當前，參照最低生活保障的標準對特定人群提供法律援助是通行的做法。但是僅僅將經(jīng)濟困難作為標準是不夠的。實踐中，許多需要法律援助的老人常常有一定的經(jīng)濟基礎，并且往往是因為這些財產(chǎn)的分配而產(chǎn)生糾紛，如果因為他們不符合經(jīng)濟困難的標準而將他們拒之法律援助的大門之外，這種做法是不合理也不正義的。

2.4 國家機關協(xié)作不利

在刑事案件中，當老年人為犯罪嫌疑人或者被告的時候，根據(jù)我國《法律援助條例》的規(guī)定，其獲得法律援助的途徑有兩種。人民法院的指定辯護是一種途徑。在這種情況下，法律援助機構(gòu)為刑事被告人提供法律援助，被告人由此獲得法律援助。第二種情況是，當犯罪嫌疑人被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，可以提出法律援助的申請。對于老年犯罪嫌疑人而言，向法律援助機構(gòu)申請法律援助的程序要根據(jù)我國《法律援助條例》的規(guī)定，由看守所于24小時內(nèi)轉(zhuǎn)交到法律援助機構(gòu)，看守所應當負責通知申請人的法定代理人或近親屬提供所需要的申請材料。據(jù)此規(guī)定，老年人在刑事案件中作為犯罪嫌疑人需要獲得法律援助的時候，法律援助機構(gòu)并不能直接受理相應的申請。實踐中由于部門利益為限，看守所常常不去轉(zhuǎn)交該申請，造成實踐中大多數(shù)經(jīng)濟困難的老年犯罪嫌疑人和被告人的法律援助權(quán)益無法實現(xiàn)。另外，根據(jù)2005年《最高人民法院關于對經(jīng)濟確有困難的當事人提供司法救助的規(guī)定》，當事人可以同時接受法律援助和申請司法救助。但實際出現(xiàn)的情況是，一般法院只是允許緩交、減交訴訟、仲裁、鑒定費用很少有免交這些費用的情況，尤其是鑒定費用。對于這些費用，許多老人就算緩交、減交也無力支付該筆費用。法律援助與司法救助的不當銜接將影響辦理此案案件的社會失效及當事人評價。

3 我國老年人法律援助的法律制度完善

3.1 立法層面的完善

考慮中國作為發(fā)展中國家的具體國情，我國為了使有關法律援助的法律法規(guī)政策體系進一步完善，使法律規(guī)定更具有針對性和可操作性，我們應該借鑒法治成熟國家的立法經(jīng)驗。以現(xiàn)行法律規(guī)定為依托，國家應該制定其他相配套的法律法規(guī)，如《刑事法律援助條例》、《民事法律援助條例》、《法律援助基金管理辦法》等。其次，可以向其他地域推廣上海、廣東等地區(qū)法律援助的有利措施，各地可出臺地方性法規(guī)，專門對就老年人的法律援助進行規(guī)定。只有在完善的立法保障下，才能建立健全完備的法律援助制度，加大老年人法律援助的可執(zhí)行性和強制性。

同時，為老年人群體法律援助事業(yè)的順利開展，還要對現(xiàn)有的法律援助維權(quán)機構(gòu)網(wǎng)絡進一步健全，在組織上確保老年人法律援助工作的進行。例如，在辦公條件上，可以由老齡委等相關部門來提供，并且可以由它配備相關的工作人員并且聘請常年的法律顧問。他們可以在提供法律援助的同時對老年人其他相關的法律問題進行研究。當然，還要大力動員社會力量參加這項工作，可以通過律師協(xié)會、公證協(xié)會的力量以及高等院校法律專業(yè)師生的專業(yè)優(yōu)勢和離退休司法干部的專長，在老齡辦專門設置老年人法律援助中心或老年人法律服務所，來支持老年人法律援助事業(yè)的發(fā)展。當然由于區(qū)域法律資源分布的不平衡，我們更應當著重建設社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的法律援助機構(gòu)。在本社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)積極開展老年人的法律援助工作，如提供法律咨詢、調(diào)解、代書等工作。

3.2 擴大老年人法律援助案件的適用范圍

目前，隨著法律援助宣傳和實施不斷深入，老年人的法制意識也逐漸增強，他們在合法權(quán)益受到侵害的時候，也有主動申請法律援助的愿望。但是，目前法律法規(guī)對老年人接受法律援助的案件范圍仍然有限。表現(xiàn)在，老年人法律援助的案件一般限于刑事案件和民事案件，還有其他的一些法律事項，如辦理贍養(yǎng)公證、遺囑公證等事務卻無法得到相應的法律援助。同時，老人年可以申請法律援助的條件過于苛刻，如年齡要求60歲以上，經(jīng)濟條件也要求是“特困”。如果沒有同時達到這兩個方面的要求，就很難得到相應的法律援助。事實上，這種簡單地采用年齡限制或經(jīng)濟限制的辦法，對老年人獲得法律援助有相當?shù)木窒扌?。不同于日本作為全球老齡化較為嚴重的國家，它對老年人法律援助案件的申請條件比較嚴格，它要求訴訟代理的老年人應同時具備無資歷、案件并非無顯著勝訴希望以及符合法律扶助宗旨等三個要件。而對于我國而言，我國老年人人口的絕對數(shù)量和老年人的文化素質(zhì)以及維權(quán)意識均與日本區(qū)別較大，因此，為切實地保障我國老年人的合法權(quán)益，我國老年人申請法律援助的條件應該放松。同時考慮到老年人身體狀況，對老年人申請法律援助的審批時間也應該比通常法律援助的審批時間短。

3.3 重視采取調(diào)解的方式處理老年人法律援助案件

《老年人權(quán)益保護法》第45條規(guī)定：“老年人與家庭成員因贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或者住房、財產(chǎn)發(fā)生糾紛，可以要求家庭成員所在組織或者居民委員會、村民委員會調(diào)解，也可以直接向人民法院提起訴訟?！币虼?，在處理老年人法律援助案件是應該首先考慮以調(diào)解這一方式來處理糾紛。較好的解決機制應該是工作人員通過建議、勸告、協(xié)商等非訴訟糾紛來處理老年人的援助案件。在處理案件過程中，工作人員首先要了解老年人的心理狀態(tài)，適當疏導老年人的心理障礙，并學會安慰老年人焦慮的情緒，通過真誠和善良的引導努力消除當事人之間在事實認定上的誤解。爭取以調(diào)解的方式化解彼此之間的糾紛。只有這樣才有助于恢復老年人晚年平靜安詳?shù)纳?。相對于裁判容易事難了，調(diào)解具有判決不可比擬的彈性和靈活度。

3.4 重視對農(nóng)村老年人提供法律援助

由于法律援助工作的開展受到地區(qū)財政水平、人員條件，甚至是領導者重視程度等因素的影響，老年人法律援助的實際狀況也有很大的差異。經(jīng)濟水平較高的發(fā)達地區(qū)，法律援助機構(gòu)的專門機構(gòu)和從事該項工作的專職人員都有保障。但對鄉(xiāng)村的一些老人而言，他們對法律援助的需求與實際的供給之間存在著顯著的不平衡。這導致了一些老人在出現(xiàn)糾紛以后得不到合理的解決，有的甚至采取自殺這一極端的方式來處理問題。因此，農(nóng)村干部法律素養(yǎng)的提高，以及村民對關法律法規(guī)的了解程度，對農(nóng)村老年人合法權(quán)益的保護起到了至關重要的作用。在廣大農(nóng)村地區(qū)，老年人的養(yǎng)老仍然主要采用家庭養(yǎng)老的方式，在這一模式下發(fā)生的家庭糾紛，以及老年人用益物權(quán)等糾紛，農(nóng)村基層組織的調(diào)解員都應當首先要做通家庭成員各方的思想工作，盡量以情以理以法服人化解糾紛維護老年人合法權(quán)益。當然，最重要的還是應當加強廣大農(nóng)村地區(qū)的老年人法律援助站的設置和專職工作人員的配備。

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