我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革之路與未來(lái)走向探析（1951-2017年）

徐瑤瑤

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革之路與未來(lái)走向探析（1951-2017年）

徐瑤瑤

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了從無(wú)到有，從建立到逐漸完善的發(fā)展過(guò)程，至今已經(jīng)有60多年的歷史。本文以時(shí)間軸為線索，對(duì)其歷史演變過(guò)程分為3個(gè)時(shí)期：創(chuàng)立探索期（1951-1991年）、轉(zhuǎn)軌構(gòu)建期（1991-2013年）、統(tǒng)籌發(fā)展期（2013年以來(lái)）。梳理我國(guó)養(yǎng)老保制度發(fā)展的變革理路，總結(jié)制度發(fā)展的特點(diǎn)并探析制度未來(lái)發(fā)展走向的可能性。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；變革理路；未來(lái)走向

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展從開始建立到如今已有60多年的歷史，在1978年實(shí)行改革開放政策之前，我國(guó)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)體制為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，相應(yīng)地，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全依靠國(guó)家財(cái)政或企業(yè)獨(dú)立負(fù)擔(dān)而運(yùn)行。隨著改革開放政策的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的逐步加速，加之計(jì)劃生育基本國(guó)策的實(shí)施，我國(guó)人口老齡化現(xiàn)象日趨顯現(xiàn)，完全依靠由國(guó)家財(cái)政或企業(yè)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。就此，針對(duì)具體的國(guó)情和實(shí)際需要，我國(guó)針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開展了一系列改革。就制度實(shí)施的范圍而言，我國(guó)目前運(yùn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要包括分別針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工、國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員及城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)立探索期（1951-1991年）

在這一時(shí)期，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷從無(wú)到有的階段，在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，奠定了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架。在這一歷史階段，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的理念始終堅(jiān)持以保證人民基本生活為主。

如表1所示，條例的出臺(tái)是以城鎮(zhèn)企業(yè)職工為最初實(shí)施對(duì)象的，在這個(gè)階段，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)的責(zé)任全部落在企業(yè)行政或資方上，個(gè)人在不需要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)的前提下則可享受退休后的養(yǎng)老待遇。另外，條例中對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集和管理、職工退休條件和養(yǎng)老金待遇都作出了明確的規(guī)定。1953年為我國(guó)第一個(gè)五年計(jì)劃的開端，正式開始了我國(guó)的社會(huì)主義改造，開始改變了我國(guó)工業(yè)落后的面貌，向社會(huì)主義工業(yè)化邁進(jìn)。為了適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)法案也在不斷修正。1953-1958年間，國(guó)家相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)定或工作辦法，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的范圍、退休條件、養(yǎng)老金待遇等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，進(jìn)一步提高了我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障水平。

在這個(gè)階段，國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度和企業(yè)職工的退休制度是分別獨(dú)立運(yùn)行的。企業(yè)職工的退休制度是依據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的原則建立，而國(guó)家機(jī)關(guān)退休制度則依靠單項(xiàng)立法執(zhí)行。相同點(diǎn)在于養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用籌集都來(lái)源于政府或企業(yè)行政方面或資方，個(gè)人都不需要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳。1958年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定（草案）》的文件精神和內(nèi)容中是我國(guó)第一次將國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工列在同一實(shí)施范圍中，對(duì)退休退職條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了統(tǒng)一的調(diào)整，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持續(xù)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資模式，這也是我國(guó)最早出現(xiàn)的統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)形式［1］。

1966-1976年，由于文化大革命的特殊時(shí)期，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度工作遭到了破壞，一是取消養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，社會(huì)養(yǎng)老費(fèi)的征繳、發(fā)放工作都被迫停頓，導(dǎo)致大部分達(dá)到退休年齡，滿足退休條件的職工不能按時(shí)退休享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；二是退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌被取消。

1976年文革結(jié)束以后，我國(guó)進(jìn)入了改革發(fā)展的新時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)開始實(shí)行改革開放政策，在文革時(shí)期遭到了極大破壞的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，也隨之開始了以繳費(fèi)和給付標(biāo)準(zhǔn)為主線［2］的一系列改革。

如圖1所示，1978年我國(guó)第十一屆三中全會(huì)召開，正式開始實(shí)行改革開放政策，全面開展經(jīng)濟(jì)體制改革。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)務(wù)院于1978年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》2個(gè)辦法。這兩個(gè)“暫行辦法”對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休制分別作了規(guī)定，對(duì)他們的退休條件作出了較大修改，養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)按照不同要求提高到60%～90%。這兩個(gè)辦法的出臺(tái)還將我國(guó)在1958年實(shí)行的對(duì)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員統(tǒng)一的退休退職辦法重新劃分為2個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的制度。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，我國(guó)開展了關(guān)于國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的討論，國(guó)有企業(yè)開始結(jié)束財(cái)政支持支持，走上了"自負(fù)盈虧”的模式，但是在當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制約下，職工退休金依然完全依靠企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，一些老型的國(guó)有企業(yè)很快便無(wú)力支付職工的養(yǎng)老金，進(jìn)而影響企業(yè)的運(yùn)作和發(fā)展，不利于經(jīng)濟(jì)改革的推行。因此，在1983年10月，在全國(guó)保險(xiǎn)福利會(huì)議上，針對(duì)當(dāng)時(shí)的矛盾，提出對(duì)社會(huì)養(yǎng)老費(fèi)用改革的設(shè)想，開始啟用社會(huì)統(tǒng)籌模式，建立實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)，針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用不再企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)，改由社會(huì)統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。1984年，針對(duì)養(yǎng)老費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的設(shè)想開展了試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地區(qū)分別設(shè)立在廣東省江門市和東莞市、四川省自貢市、江蘇省泰州市及遼寧省黑山縣幾個(gè)縣市。1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》試行，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)試行勞動(dòng)合同制的暫行規(guī)定》，正式以政策法規(guī)的形式規(guī)定國(guó)家對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，并且實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的模式，退休養(yǎng)老基金的來(lái)源由企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人共同承擔(dān)。1991年，為進(jìn)一步完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障力，國(guó)家開始多層次給付模式的探索，補(bǔ)充建立企業(yè)補(bǔ)充和個(gè)人儲(chǔ)蓄型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在福建、廣東、四川、河南等省區(qū)開始試點(diǎn)實(shí)施。

表1 1951-1965年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政策內(nèi)容

在這一時(shí)期，國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工都享受著高福利的退休政策，但由于薪酬水平較低，都未能履行相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，退休后的養(yǎng)老待遇基本上由國(guó)家財(cái)政和企業(yè)負(fù)擔(dān)。但因其制度存在著嚴(yán)重的內(nèi)在缺陷以及不符合當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力的發(fā)展方向和經(jīng)濟(jì)體制改革的思路而不具有可持續(xù)性，難以為繼。

相應(yīng)地，雖然城市化的進(jìn)程不斷加快，但是當(dāng)時(shí)我國(guó)人口比例最重的依然是城鄉(xiāng)居民，這一部分人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依然處于空白期。由于我國(guó)的特殊發(fā)展歷史，長(zhǎng)期把農(nóng)業(yè)發(fā)展視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位，并且處于自給自足的狀態(tài)已久，家庭結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)固，因此養(yǎng)老的責(zé)任理所應(yīng)當(dāng)?shù)赜勺优袚?dān)。伴隨著“一五計(jì)劃”的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)也得到一定的發(fā)展。1956年，《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》頒布，章程要求“扣除一部分公益金作為社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用”，這作為我國(guó)“五保制度”的雛形。但是，這一部分“公益金”并非用于滿足生產(chǎn)合作社的所有社員退休后的養(yǎng)老需要，在這個(gè)階段，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村村民的養(yǎng)老保障依然停留在“以家庭保障為主體，政府支持并行”的狀態(tài)。在改革開放的背景下，1978年底1979年初，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村農(nóng)民首先實(shí)現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村從“人民公社”到“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的變革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣實(shí)施，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)開始弱化，大批農(nóng)民工的產(chǎn)生以及計(jì)劃生育政策的實(shí)施進(jìn)一步減弱了家庭養(yǎng)老的功能。為了解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題中的供需矛盾，1986年“全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)”召開，會(huì)議根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況決定針對(duì)性地開展農(nóng)村社會(huì)保障工作，1987年3月民政部頒布《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，該報(bào)告對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的構(gòu)想、資金籌集方式、家庭承擔(dān)的作用以及農(nóng)村社會(huì)保障主管部門等問(wèn)題提出了粗線條的構(gòu)想，［1］但依然沒(méi)有提出實(shí)質(zhì)性具有統(tǒng)一指導(dǎo)意義的相應(yīng)法規(guī)條文。

2 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌構(gòu)建期（1991-2013年）

20世紀(jì)90年代以來(lái)，為了解決經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程所導(dǎo)致的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，國(guó)家根據(jù)實(shí)施范圍的標(biāo)準(zhǔn)分別對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了進(jìn)一步的改革和探索，因此，這個(gè)階段也是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌構(gòu)建的重要時(shí)期。

2.1 城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌構(gòu)建

如表2所示，1991-2005年間，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步保障城鎮(zhèn)企業(yè)職工的權(quán)益，國(guó)務(wù)院組織開展了一系列針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革措施，并相繼頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等多項(xiàng)政策文件，對(duì)原有的城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了大幅度的修改：一是進(jìn)一步擴(kuò)大了實(shí)施范圍；二是規(guī)定了繳費(fèi)主體由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方承擔(dān)的原則，并且統(tǒng)一了各方的繳費(fèi)率；三是養(yǎng)老資金的籌資模式實(shí)行了由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分累計(jì)制的轉(zhuǎn)變；四是鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，鼓勵(lì)建立多元化、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。這一系列的轉(zhuǎn)變使得我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正具有實(shí)際意義上的“社會(huì)性”，逐漸邁向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展階段。

2.2 國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌構(gòu)建

自我國(guó)正式實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)能力得到了極大的提高和發(fā)展，相應(yīng)地，伴隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，我國(guó)開始著手于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革工作。1990年12月，黨的十三屆七中全會(huì)在通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，提出要“按照國(guó)家、集體和個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)的原則，在城鎮(zhèn)各類職工中逐步建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。在此后進(jìn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中始終以“多方負(fù)擔(dān)”作為改革工作進(jìn)行的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。1992年1月，人事部在印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的發(fā)展方向應(yīng)遵循按照國(guó)家、集體、個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)的原則，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“部分積累制”的轉(zhuǎn)變，建立國(guó)家統(tǒng)一的、具有中國(guó)特色的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一改革思路和方向基本上符合國(guó)家在“八五計(jì)劃”中提出的要求，并與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革思路和方向基本一致。此后，根據(jù)該通知的要求，部分地區(qū)進(jìn)行了國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的試點(diǎn)工作。

表2 1991-2009年我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政策內(nèi)容

2008年3月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》。改革的主要內(nèi)容主要有以下方面：一是對(duì)基本養(yǎng)老費(fèi)用提出與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相一致的“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”的模式，并針對(duì)單位和個(gè)人應(yīng)繳納的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用提出統(tǒng)一的規(guī)定；二是對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的發(fā)放辦法提出實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法、中間人逐漸過(guò)渡”的過(guò)渡方案。并選擇在山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市進(jìn)行先期試點(diǎn)工作，但都由于各種阻礙而以失敗告終。至此，雖然針對(duì)我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革頒布了不少政策文件，并對(duì)改革的內(nèi)容方向進(jìn)行了明確的規(guī)定，但這項(xiàng)工作并未取得實(shí)際上的進(jìn)展。

2.3 農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌構(gòu)建

隨著我國(guó)市場(chǎng)的進(jìn)一步開放和工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村家庭逐步小型化，甚至出現(xiàn)“空巢家庭”，在農(nóng)村生活中占據(jù)主體地位的“家庭養(yǎng)老”功能進(jìn)一步弱化，但卻不得不面對(duì)農(nóng)村老齡人口逐漸增加的現(xiàn)實(shí)。因此，這一矛盾迫使國(guó)家承擔(dān)起應(yīng)有的針對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老責(zé)任。1991年6月，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（簡(jiǎn)稱“老農(nóng)保”）頒布。該方案明確規(guī)定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金由國(guó)家、集體、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)，并且三方的責(zé)任分配為：以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持。另外，規(guī)定農(nóng)民的參保行為應(yīng)以自愿性為原則，籌資方式采取儲(chǔ)備積累的形式［2］，并針對(duì)具體的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)和條件作出了詳細(xì)的規(guī)定。該方案在江蘇、湖北、山東等省區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)工作。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，“集體補(bǔ)助”通常由于集體自身經(jīng)濟(jì)能力等原因無(wú)法落實(shí)到位，而“國(guó)家政策扶持”則無(wú)法在養(yǎng)老金積累的過(guò)程中“提現(xiàn)”，使得“三方負(fù)擔(dān)”的養(yǎng)老保險(xiǎn)最終變成農(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄金。

2009年9月和2011年6月，國(guó)務(wù)院分別針對(duì)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)工作下發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┖汀蛾P(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(簡(jiǎn)稱“城居保”)。兩項(xiàng)意見規(guī)定“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！钡脑圏c(diǎn)工作的基本原則為“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。并針對(duì)兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施范圍、資金籌集方式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)和條件作出了相應(yīng)的規(guī)定，兩者的對(duì)應(yīng)內(nèi)容基本一致。另外，在“城居?！钡脑圏c(diǎn)指導(dǎo)意見中指出：有條件的地方，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)與新農(nóng)保合并實(shí)施，其他地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件將兩項(xiàng)制度合并實(shí)施。這一規(guī)定為將來(lái)新農(nóng)保和城居保的制度銜接打好了制度鋪墊。

總體上，在這一時(shí)期，我國(guó)分別針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和農(nóng)村居民三大類群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革探索，雖然實(shí)際工作中依然存在一些不足或未取得一蹴而就的進(jìn)展，但依然創(chuàng)立了符合中國(guó)國(guó)情、與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相符、極具中國(guó)特色的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，這對(duì)今后我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革工作，對(duì)世界社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展有著極大的理論貢獻(xiàn)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。

3 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展期（2013年至今）

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)召開，并針對(duì)“全面深化改革”進(jìn)行了深入的研究和討論，并提出要圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革。由此，促進(jìn)我國(guó)各類群體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“公平性”及“可持續(xù)發(fā)展”的改革工作也正式拉開序幕。

2013年12月，人社部確定對(duì)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的雙軌制實(shí)行并軌的方案。2014年12月，《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)，并于2015年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，標(biāo)志著養(yǎng)老金并軌正式進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)階段。決定指出，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌＋個(gè)人賬戶”的模式，該模式與城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保持一致。另外，規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同承擔(dān)。自國(guó)務(wù)院的《決定》發(fā)布之后，川、魯、滬、蘇、閩、吉和湘等省陸續(xù)出臺(tái)了符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的養(yǎng)老金并軌方案。

2014年2月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》。該意見強(qiáng)調(diào)，為了進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展達(dá)到社會(huì)的公平正義，并且保證制度的可持續(xù)性發(fā)展，應(yīng)不斷推進(jìn)和完善覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。尤為重要的是，該意見還對(duì)制度的“轉(zhuǎn)移接續(xù)與制度銜接”等問(wèn)題作了特殊解釋，這為將來(lái)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行銜接作了鋪前期的制度性準(zhǔn)備［3］。

這一時(shí)期，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)主要目標(biāo)是進(jìn)一步擴(kuò)大制度的覆蓋性，增強(qiáng)制度的公平性和可持續(xù)性。因此，全面深化改革的背景下，頒布了城鎮(zhèn)企業(yè)職工、國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌實(shí)施以及將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施的意見，為進(jìn)一步縮小社會(huì)的貧富差距，促進(jìn)社會(huì)的公平及可持續(xù)發(fā)展作出了實(shí)際的貢獻(xiàn)，這也為以后各類社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合并實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來(lái)走向

經(jīng)過(guò)60多年的不斷努力，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無(wú)到有地創(chuàng)立起來(lái)，并建立健全了符合我國(guó)特殊國(guó)情的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有人群的全覆蓋。但是，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程是十分坎坷的，總結(jié)制度發(fā)展的特點(diǎn)，探尋制度改革的趨勢(shì)，對(duì)于進(jìn)一步探索我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來(lái)走向有極其重要的作用。

制度的發(fā)展始終圍繞社會(huì)公平的理念和原則。一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障的主體承擔(dān)部分的繳費(fèi)義務(wù)，保險(xiǎn)金的籌集不再由國(guó)家或單位獨(dú)立承擔(dān)；另一方面，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”，將城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行統(tǒng)籌管理，再無(wú)單位職級(jí)的高低之分，也取消了城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶口性質(zhì)的區(qū)分，建立共同繳費(fèi)的“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了社會(huì)公平的理念［4，5］。

制度的發(fā)展始終朝著一體化的目標(biāo)進(jìn)行。由我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程可知，針對(duì)于各類人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都經(jīng)歷了“分離→整合”的過(guò)程。由最開始發(fā)展的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度到養(yǎng)老金的并軌改革，由“新舊農(nóng)保”和“城居?！卑l(fā)展至“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，在發(fā)展的過(guò)程中，不斷將碎片化的制度整合完善，在邁向一體化的目標(biāo)中不斷前進(jìn)［6］。

制度的發(fā)展路徑始終堅(jiān)持漸進(jìn)式的實(shí)施。無(wú)論是處于制度的初步建立、完善亦或是統(tǒng)籌發(fā)展的階段，每項(xiàng)制度的發(fā)布實(shí)施都不是一蹴而就的，都是根據(jù)“試點(diǎn)→推廣”的線索進(jìn)行漸進(jìn)式的改革［7］。

現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)分別對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合與改革，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有人群的全覆蓋。接下來(lái)的工作重點(diǎn)，可以在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，逐漸建立起真正覆蓋全體居民的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

［1］湯兆云.新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革探索和發(fā)展方向［J］.科學(xué)社會(huì)主義，2014（6）：109-112.

［2］許莉，萬(wàn)春.我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演進(jìn)軌跡：1951-2008［J］.改革，2008（12）：125-131.

［3］湯兆云.論我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合［J］.社會(huì)保障研究，2014（3）：23-27.

［4］段慶林.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的制度變遷（1949-1999）［J］.寧夏社會(huì)科學(xué)，2001（1）：23-31.

［5］鄧大松，劉昌平.改革開放30年：中國(guó)社會(huì)保障制度改革回顧、評(píng)估與展望［D］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009.

［6］胡曉義.走向和諧：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展60年［D］.北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009.

［7］湯兆云.我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革——基于世界銀行“五支柱”模式［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2014（2）：83-91.

F842.6

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1674-7909（2016）33-48-5

徐瑤瑤（1991-），女，碩士，研究方向：農(nóng)村社會(huì)保障。