建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)制度：進(jìn)展與建議

鄭德琳 劉繼東 王康豐

內(nèi)容提要：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是政府履行公共職能、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政減收的背景下，管好用好這部分國有資產(chǎn)顯得尤為迫切。當(dāng)前，一些地區(qū)仍然存在底數(shù)不清晰、制度不完善、執(zhí)行不到位、與預(yù)算銜接不充分等困難和問題，因此有必要建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)制度。近年來，中央和部分省份的實(shí)踐做法為相關(guān)工作的開展提供了有益經(jīng)驗(yàn)。為此，各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，加快建立健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)制度，規(guī)范制定定性指標(biāo)，科學(xué)設(shè)置定量指標(biāo)，逐步完善配套機(jī)制，以評(píng)促效，以評(píng)促管，有效推動(dòng)國有資產(chǎn)管理效率的提升。

2022 年，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)達(dá)到59.8 萬億元，比2017 年國務(wù)院首次向全國人大常委會(huì)報(bào)告全國國有資產(chǎn)管理情況時(shí)公布的30 萬億元近乎翻倍，年均增長率達(dá)到15%。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，但也面臨著底數(shù)不清晰、制度不完善、執(zhí)行不到位、與預(yù)算管理銜接不充分等困難和問題。自2018 年黨中央、國務(wù)院推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理以來，預(yù)算績效管理已成為優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段，運(yùn)用績效管理工具提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效率也被提上日程，一些地方的行政事業(yè)單位開始探索實(shí)施國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)。本文回顧了國有資產(chǎn)管理和績效評(píng)價(jià)的相關(guān)理論與文獻(xiàn)，從中央和部分省份的實(shí)踐探索中提煉經(jīng)驗(yàn)，為更好地以績效評(píng)價(jià)制度為抓手、提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效率提出對(duì)策建議。

一、理論辨析與文獻(xiàn)回顧

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是政府為提供純公共品和準(zhǔn)公共品所形成的資產(chǎn)，是公共資源的“蓄水池”“聚集地”（曹堂哲等，2023）。但行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制中存在多重委托代理關(guān)系（齊守印，2019），容易產(chǎn)生管理效率低下、交易成本增加等問題，需要構(gòu)建合理而有效的激勵(lì)和約束機(jī)制來實(shí)現(xiàn)委托者對(duì)代理人的有效激勵(lì)、約束和監(jiān)督（齊守印、何碧萍，2019）?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)）的出臺(tái)，為開展行政事業(yè)性國有資產(chǎn)績效管理提供了契機(jī)，而績效評(píng)價(jià)制度將為強(qiáng)化激勵(lì)約束、加強(qiáng)資產(chǎn)管理提供有力抓手。

從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來看，績效評(píng)價(jià)研究主要集中在“政府績效評(píng)價(jià)”“預(yù)算績效評(píng)價(jià)”領(lǐng)域，對(duì)“國有資產(chǎn)管理”的績效評(píng)價(jià)研究相對(duì)較少，而對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理這一特定領(lǐng)域的研究則更少。不少研究聚焦某一特定單位的國有資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)，存在一定的局限性。事實(shí)上，作為預(yù)算績效評(píng)價(jià)的延伸，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)往往面臨著非效益性目標(biāo)、非貨幣計(jì)量以及構(gòu)成復(fù)雜等多方面困難（林皎、伍海泉，2006），并受到單位性質(zhì)、資產(chǎn)性質(zhì)、管理主體等多因素制約（劉興云、李森，2014）。不少學(xué)者采取層次分析法，分類別、分層次設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要內(nèi)容為：一是反映存量國有資產(chǎn)總體情況的資產(chǎn)保障水平類指標(biāo)，包括資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量等；二是反映國有資產(chǎn)運(yùn)行環(huán)境的資產(chǎn)管理能力類指標(biāo)，包括組織結(jié)構(gòu)、管理制度、管理人員、信息化水平等；三是反映國有資產(chǎn)配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的資產(chǎn)安全水平類指標(biāo)，包括資產(chǎn)預(yù)算、采購、使用和處置收入管理等；四是反映國有資產(chǎn)管理最終成效的資產(chǎn)管理效果類指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益等指標(biāo)（譚靜、李艷芝，2015；王新，2022；張渤等，2023）。同時(shí)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的發(fā)展為國有資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)提供了分析管理的有力支撐（張菁菁等，2018；羅春華等，2022）。綜上所述，開展行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)在理論上、技術(shù)上均已具備一定基礎(chǔ)。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及實(shí)踐做法

國務(wù)院2021 年出臺(tái)的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第738 號(hào)）明確要求，各行政事業(yè)單位要建立健全國有資產(chǎn)績效管理制度，科學(xué)制定并完善績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，有序開展國有資產(chǎn)績效管理工作。早在2012 年，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局（簡稱國管局）就頒布了《中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績效考評(píng)管理辦法（試行）》，并提出了考評(píng)框架和指標(biāo)，至今已連續(xù)10 余年開展中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)工作。在2022 年度資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)中，國管局資產(chǎn)司設(shè)置了效果指標(biāo)、規(guī)范指標(biāo)和基礎(chǔ)工作指標(biāo)等3 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、14 個(gè)二級(jí)指標(biāo)和33 個(gè)考核點(diǎn)，并對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的部門予以通報(bào)表揚(yáng)，對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門下達(dá)整改意見書、抄送財(cái)政部和審計(jì)署，充分發(fā)揮資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)“指揮棒”作用，推動(dòng)中央國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位節(jié)約高效履職。在中央先行開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，近年來，多個(gè)省市從制度和技術(shù)兩個(gè)層面進(jìn)行改革，探索開展行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)，取得了積極進(jìn)展。

（一）建立國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)制度

在地方層面，江蘇是較早開展行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)的省份。山東、河北、吉林等省份隨后制定的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)辦法（見表1），都參考了江蘇的經(jīng)驗(yàn)。2017年，江蘇省財(cái)政廳、省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合印發(fā)《江蘇省省級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（簡稱《方案》），分階段推進(jìn)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)工作，并建立了行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)首個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程。

表1 部分省份行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)文件出臺(tái)情況

1.分類建立評(píng)價(jià)體系。繼《方案》印發(fā)后，江蘇先后印發(fā)《江蘇省省級(jí)機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)辦法（試行）》《江蘇省省級(jí)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)辦法（試行）》《機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)導(dǎo)則》等一系列制度文件，為通用類資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)提供依據(jù)，并針對(duì)高校資產(chǎn)的特殊性出臺(tái)了《江蘇省省屬高校國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)暫行辦法》。

2.制定量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。績效評(píng)價(jià)辦法以導(dǎo)向性、客觀性和可操作性為基本原則，將資產(chǎn)保障水平、資產(chǎn)規(guī)范管理水平、資產(chǎn)運(yùn)行效率、社會(huì)責(zé)任與內(nèi)外部評(píng)價(jià)等一級(jí)指標(biāo)逐項(xiàng)分解為若干二級(jí)指標(biāo)，每項(xiàng)指標(biāo)細(xì)設(shè)具體考核點(diǎn)，每個(gè)考核點(diǎn)明確具體評(píng)價(jià)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行百分制，并設(shè)置加分項(xiàng)，鼓勵(lì)資產(chǎn)管理手段和方法創(chuàng)新。

3.明確評(píng)價(jià)協(xié)作機(jī)制?！斗桨浮访鞔_了機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門、財(cái)政部門、省級(jí)機(jī)關(guān)單位的職責(zé)分工，建立了統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)明確的工作機(jī)制。財(cái)政部門作為總牽頭，同時(shí)對(duì)二級(jí)及二級(jí)以下預(yù)算單位實(shí)施具體考核；機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)省一級(jí)預(yù)算單位績效考核，同時(shí)聯(lián)合財(cái)政部門研究制定相關(guān)配套制度；省級(jí)機(jī)關(guān)單位鞏固資產(chǎn)清查成果，做好數(shù)據(jù)核實(shí)工作，積極配合績效試點(diǎn)工作。

（二）將國有資產(chǎn)管理績效內(nèi)嵌于預(yù)算績效管理

1.資產(chǎn)管理績效納入部門整體支出績效指標(biāo)體系。上述已經(jīng)出臺(tái)的省級(jí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)辦法，均已明確了績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算編制或預(yù)算績效的影響。而在尚未出臺(tái)省級(jí)辦法的省份，部分地市將國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)作為部門整體支出績效評(píng)價(jià)的一部分，通過設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)和分值來反映國有資產(chǎn)管理成效，以此打通國有資產(chǎn)管理和預(yù)算績效管理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣東省湛江市從2019 年起，在市直部門整體績效自評(píng)報(bào)告中增加關(guān)于“資產(chǎn)使用績效情況”的相關(guān)內(nèi)容，資產(chǎn)管理占7 分，其中建立資產(chǎn)管理制度占2 分，資產(chǎn)規(guī)范管理占5 分；佛山市在《市級(jí)部門整體支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》二級(jí)指標(biāo)中設(shè)置了8 分的“資產(chǎn)管理”指標(biāo)，并要求所有市級(jí)預(yù)算部門每年都要對(duì)照部門整體支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行自評(píng)和公開自評(píng)報(bào)告。另外，部分地市在將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理納入部門整體支出績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，2023年起，東莞市在市直部門整體支出績效評(píng)價(jià)中，設(shè)置了“資產(chǎn)收益上繳的及時(shí)性”“資產(chǎn)盤點(diǎn)情況”“數(shù)據(jù)及時(shí)性”“資產(chǎn)管理合規(guī)性”等4 個(gè)指標(biāo)。又如，茂名市市級(jí)部門資產(chǎn)管理指標(biāo)在整體支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)中占比10 分，并細(xì)分為預(yù)算單位資產(chǎn)管理制度建設(shè)（1 分）、數(shù)據(jù)質(zhì)量（2 分）、資產(chǎn)配置合規(guī)性（2 分）、資產(chǎn)管理合規(guī)性（5 分）等具體指標(biāo)。

2.建立資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制。部分單位進(jìn)一步探索了資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，嘗試建立激勵(lì)約束機(jī)制，通過反饋評(píng)價(jià)結(jié)果和督促整改、將評(píng)價(jià)結(jié)果作為干部考核依據(jù)等方式，倒逼被評(píng)價(jià)單位提升資產(chǎn)管理水平。例如，廣東省汕尾市財(cái)政局將部門資產(chǎn)管理情況納入績效評(píng)價(jià)內(nèi)容，采取單位自評(píng)和財(cái)政復(fù)評(píng)相結(jié)合的方式，利用第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，對(duì)部門賬務(wù)核對(duì)情況、資產(chǎn)管理合規(guī)性、固定資產(chǎn)利用率等情況開展績效評(píng)價(jià)，并將績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋被評(píng)價(jià)單位，督促單位對(duì)問題進(jìn)行整改落實(shí)。又如，江門市每年在市本級(jí)開展財(cái)政資金績效管理考核工作，市財(cái)政局圍繞“資產(chǎn)處置事項(xiàng)按規(guī)定報(bào)批情況”“資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)應(yīng)用情況”和“對(duì)外投資、出租、出借資產(chǎn)按規(guī)定報(bào)批情況”等三個(gè)指標(biāo)內(nèi)容，對(duì)單位的資產(chǎn)管理工作情況進(jìn)行考核評(píng)分，并將考核結(jié)果作為市直機(jī)關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)班子和干部調(diào)整、任用、管理、懲罰和收入分配的重要依據(jù)，提高了相關(guān)責(zé)任人對(duì)資產(chǎn)管理的重視程度。

（三）運(yùn)用信息技術(shù)夯實(shí)國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)

1.依托資產(chǎn)管理云平臺(tái)搭建績效評(píng)價(jià)框架。越來越多的地區(qū)和單位將大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)等技術(shù)手段運(yùn)用到國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)管理過程，為開展績效評(píng)價(jià)積累了大量歷史數(shù)據(jù)，在這方面較為領(lǐng)先的是浙江。浙江省財(cái)政廳自2012 年啟動(dòng)財(cái)政信息化改革，全面打造以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)為支撐，以標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)字典與規(guī)范化業(yè)務(wù)流程為核心內(nèi)容的數(shù)字財(cái)政模式。2017 年，浙江財(cái)政開始針對(duì)全省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理開展應(yīng)用創(chuàng)新，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建實(shí)物數(shù)據(jù)追溯體系，對(duì)接現(xiàn)有資產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)，建設(shè)資產(chǎn)智能管理云數(shù)據(jù)中心，建立資產(chǎn)編碼云、資產(chǎn)物聯(lián)云、智慧共享云等資產(chǎn)管控云平臺(tái)，及時(shí)動(dòng)態(tài)更新資產(chǎn)信息，分析資產(chǎn)檔案多維度數(shù)據(jù)。2021 年，浙江財(cái)政資產(chǎn)云2.0 版本上線運(yùn)行，構(gòu)建了資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)體系通過國有房產(chǎn)管理、辦公資產(chǎn)使用、資產(chǎn)管理效能三大維度下的九個(gè)指標(biāo)評(píng)估各單位的資產(chǎn)管理情況，根據(jù)資產(chǎn)管理健康程度分別顯示綠色、黃色和紅色，及時(shí)提醒有關(guān)單位關(guān)注國有資產(chǎn)管理過程中進(jìn)度未達(dá)預(yù)期目標(biāo)的環(huán)節(jié)，督促責(zé)任單位進(jìn)行有針對(duì)性的整改，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全過程績效跟蹤問效。

2.以聯(lián)通資產(chǎn)管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全方位評(píng)價(jià)資產(chǎn)管理績效。部分單位在省級(jí)統(tǒng)一資產(chǎn)平臺(tái)基礎(chǔ)上根據(jù)本單位需求，結(jié)合資產(chǎn)特性運(yùn)用多種技術(shù)、聯(lián)通多個(gè)系統(tǒng)來豐富資產(chǎn)管理的應(yīng)用場(chǎng)景。廣東省在2021 年全面上線行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，要求各單位通過該系統(tǒng)建立健全資產(chǎn)賬簿體系，及時(shí)、準(zhǔn)確記錄資產(chǎn)的增加、減少、使用等情況，并對(duì)資產(chǎn)的新增、調(diào)撥、報(bào)廢等進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)管、應(yīng)用、分析，逐步建立起資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，廣東省監(jiān)獄管理系統(tǒng)在其資產(chǎn)管理平臺(tái)上增加資產(chǎn)配置、運(yùn)行監(jiān)控等功能模塊，通過對(duì)資產(chǎn)數(shù)據(jù)質(zhì)量的管理監(jiān)控，把監(jiān)獄的資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理、價(jià)值管理及實(shí)物管理有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)實(shí)物、數(shù)量、價(jià)值全鏈條動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，引入RFID（射頻信息）技術(shù)框架，結(jié)合監(jiān)管場(chǎng)所的特殊環(huán)境進(jìn)行多維度適配，將RFID 資產(chǎn)標(biāo)簽運(yùn)用于資產(chǎn)管理系統(tǒng)，為監(jiān)獄資產(chǎn)內(nèi)嵌“電子身份證”，推動(dòng)資產(chǎn)管理由人工管理向自動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警轉(zhuǎn)變。此外，部分醫(yī)院將資產(chǎn)管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)和PACS 系統(tǒng)（影像歸檔和通信系統(tǒng)）、收費(fèi)系統(tǒng)相結(jié)合，并對(duì)大型設(shè)備使用情況進(jìn)行監(jiān)控，通過數(shù)據(jù)分析反饋情況，督促部門優(yōu)化使用管理方案，提高大型設(shè)備使用效率。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)面臨的困難與問題

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多種原因，雖然近年來行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的制度建設(shè)有了很大進(jìn)展，但是一些地方對(duì)國有資產(chǎn)的管理理念仍滯后于時(shí)代，在績效評(píng)價(jià)方面存在明顯不足?？傮w來看，當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)面臨的最為突出的困難與問題是制度融合不夠，相關(guān)制度的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性有待加強(qiáng)。

（一）針對(duì)性不強(qiáng)，評(píng)價(jià)方法有待規(guī)范和深化

從地方層面看，一方面，對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)施專項(xiàng)評(píng)價(jià)還不夠普遍，有些地方只是在部門整體支出績效評(píng)價(jià)中對(duì)資產(chǎn)管理賦予較小的權(quán)重，有些地方甚至根本沒有開展評(píng)價(jià)，總體上看缺乏有力有效的工作機(jī)制促進(jìn)部分行政事業(yè)單位真正落實(shí)國有資產(chǎn)管理的主體責(zé)任，監(jiān)管部門也缺乏有效的抓手促進(jìn)行政事業(yè)單位持續(xù)地而非一次性地改進(jìn)資產(chǎn)管理并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。另一方面，現(xiàn)有評(píng)價(jià)方法還存在著重流程、“以點(diǎn)帶面”、未能實(shí)現(xiàn)從“有沒有”到“好不好”的轉(zhuǎn)變等問題，而且各地的制度規(guī)定差異還比較大、實(shí)際操作更是各有千秋，亟待進(jìn)一步規(guī)范和深化相關(guān)評(píng)價(jià)方法。一些地區(qū)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)存在“填表績效”傾向，徒增本已緊張的資產(chǎn)管理人員工作壓力，對(duì)資產(chǎn)管理效率卻無實(shí)質(zhì)性的提升。

（二）本地化不夠，績效評(píng)價(jià)相關(guān)規(guī)定過于原則性

盡管中央就行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理出臺(tái)了一系列政策文件，但部分地方行政事業(yè)單位簡單套用中央政策文件，直接沿用中央層面的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，未能有效結(jié)合本單位實(shí)際情況進(jìn)行深入分析，更沒有延展至本單位國有資產(chǎn)管理的具體內(nèi)容，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)制度與實(shí)際業(yè)務(wù)的發(fā)展相比有所滯后，部分地區(qū)更是由于“生搬硬套”出現(xiàn)“水土不服”。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)在已開展國有資產(chǎn)管理績效相關(guān)評(píng)價(jià)實(shí)踐中，定量評(píng)價(jià)指標(biāo)較少，對(duì)于一些定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，在系統(tǒng)性、規(guī)范性、可操作性方面存在較大的提升空間，各單位提交的自評(píng)報(bào)告往往存在較大的彈性空間，甚至存在不同的評(píng)價(jià)主體對(duì)同一情況理解不同、評(píng)分不同的現(xiàn)象，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性和可比性。

（三）完整性不足，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理和績效改進(jìn)的作用有待發(fā)揮

一方面，就評(píng)價(jià)領(lǐng)域來看，一些地方僅在部分領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)操性的探索。一些省市制定了部分通用類資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)指標(biāo)，但主要針對(duì)辦公設(shè)備等相對(duì)容易管理的資產(chǎn)，未能涵蓋全部資產(chǎn)。另一方面，績效評(píng)價(jià)與制度建設(shè)和日常管理未能有機(jī)銜接。一些數(shù)量指標(biāo)設(shè)置不夠全面，側(cè)重資產(chǎn)盤點(diǎn)情況，既不能客觀反映管理現(xiàn)狀，也難以充分反映日常管理的相關(guān)變化。部分單位盤點(diǎn)不及時(shí)，進(jìn)一步削弱了數(shù)據(jù)指標(biāo)的完整性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某地某單位在審計(jì)整改中進(jìn)行了資產(chǎn)盤點(diǎn)，但此后因各種原因未能定期組織盤點(diǎn)資產(chǎn)，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)盤盈、盤虧資產(chǎn)并進(jìn)行賬務(wù)處理；一些達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備和辦公家具等固定資產(chǎn)長期積壓，沒有及時(shí)報(bào)廢銷賬、報(bào)損減賬，丟失無人過問，責(zé)任難以追究。

（四）業(yè)財(cái)融合不深，績效管理缺乏有效抓手

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多單位僅在相關(guān)管理制度中提出要實(shí)行績效評(píng)價(jià)，但未能結(jié)合本單位本領(lǐng)域的業(yè)務(wù)流程，與績效管理的相關(guān)規(guī)定深度融合，并制定具體操作指引，從而使得績效管理過程缺乏有效抓手、難以真正落實(shí)，導(dǎo)致資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購、處置收益管理等工作的銜接不緊密，個(gè)別單位一些資產(chǎn)管理的老問題，如“一邊新增、一邊閑置”等，長期得不到實(shí)質(zhì)性改善。另外，部分單位資產(chǎn)管理的技術(shù)手段陳舊，管理、使用各環(huán)節(jié)割裂，相關(guān)信息更新不及時(shí)，即使采用了資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，也是線上線下“兩張皮”。這既不利于提高資產(chǎn)管理的工作效率，也不利于實(shí)現(xiàn)增量和存量的統(tǒng)籌配置、不利于實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的充分銜接。

四、建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)制度的相關(guān)建議

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是政府部門和事業(yè)單位正常履行職能的重要物質(zhì)保障和基礎(chǔ)，良好的績效評(píng)價(jià)制度能提高行政事業(yè)單位的效率運(yùn)轉(zhuǎn)。建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)制度，將“績效理念”滲入資產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，既有利于“以評(píng)促效”，進(jìn)一步打通資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理的聯(lián)系，推動(dòng)預(yù)算績效管理改革的深化，改善行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的方式和效率；也有助于“以評(píng)促管”，推動(dòng)進(jìn)一步優(yōu)化完善資產(chǎn)管理、使用、處置等環(huán)節(jié)的管理辦法，推動(dòng)構(gòu)建安全、規(guī)范、高效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。

（一）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)完善績效評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)增強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的責(zé)任意識(shí)和工作積極性

加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理已成為國家治理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，完善相關(guān)制度是有效開展資產(chǎn)績效管理的前提。一是建立健全國有資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)制度。研究出臺(tái)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)辦法，明確機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門、財(cái)政部門以及各業(yè)務(wù)主管部門及其下屬單位在國有資產(chǎn)績效管理過程中的職責(zé)分工，提高各部門對(duì)國有資產(chǎn)管理的重視程度。二是強(qiáng)化組織實(shí)施，提升評(píng)價(jià)質(zhì)量。實(shí)行綜合評(píng)價(jià)和單位自評(píng)相結(jié)合，通過單位自評(píng)充分調(diào)動(dòng)各單位加強(qiáng)資產(chǎn)管理工作的積極性、有效性；機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門可組建考評(píng)小組對(duì)單位自評(píng)材料進(jìn)行審查和現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)，聯(lián)合財(cái)政部門進(jìn)行綜合評(píng)定，加強(qiáng)對(duì)主管部門資產(chǎn)管理工作的組織和指導(dǎo)監(jiān)督作用。三是建立評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)約束機(jī)制。加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，對(duì)資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)組織不力、推諉敷衍、弄虛作假，以及在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未整改或整改不到位的主管部門和一級(jí)預(yù)算單位，視情況予以通報(bào)批評(píng)和考核扣分，并優(yōu)先列為下年度抽查復(fù)評(píng)對(duì)象。同時(shí)，將資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)納入省直行政事業(yè)單位年度績效考核，對(duì)績效評(píng)價(jià)評(píng)定不合格的單位提出整改要求，并減少、調(diào)整其資產(chǎn)配置預(yù)算。

（二）規(guī)范制定定性指標(biāo)，促進(jìn)做實(shí)資產(chǎn)配置、使用、處置、統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)工作，提升國有資產(chǎn)管理規(guī)范化程度

緊盯當(dāng)前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中存在的產(chǎn)權(quán)不清、賬實(shí)不符、閑置浪費(fèi)及歷史遺留問題多等突出情況，明確資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)績效評(píng)價(jià)的定性指標(biāo)。一是完善覆蓋資產(chǎn)管理全過程的定性指標(biāo)。定性指標(biāo)覆蓋從“入口”到“出口”各時(shí)間節(jié)點(diǎn)，涵蓋資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作、資產(chǎn)配置管理、資產(chǎn)使用管理、資產(chǎn)處置管理、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、產(chǎn)權(quán)登記及與資產(chǎn)管理績效相關(guān)的其他事項(xiàng)等情況，貫穿制度建設(shè)、配置、使用、處置等資產(chǎn)管理全過程，真正做到配置有管控、使用有評(píng)價(jià)、處置有監(jiān)督。二是針對(duì)資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)特點(diǎn)設(shè)置定性指標(biāo)。側(cè)重資產(chǎn)購置、使用、處置、統(tǒng)計(jì)等管理環(huán)節(jié)的不同特點(diǎn)，設(shè)置具有較強(qiáng)針對(duì)性的定性指標(biāo)。例如，對(duì)于資產(chǎn)配置管理環(huán)節(jié)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)是否做到勤儉節(jié)約、講求績效和綠色環(huán)保等要求。對(duì)于資產(chǎn)使用管理環(huán)節(jié)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)是否做到責(zé)任明確、流程規(guī)范、效能提升。對(duì)于資產(chǎn)處置管理環(huán)節(jié)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)是否做到嚴(yán)格履行處置審批手續(xù)、依法依規(guī)收繳處置收入。三是細(xì)化定性指標(biāo)的績效評(píng)價(jià)規(guī)則。將單位領(lǐng)導(dǎo)重視程度、建章立制情況、研究決策方式、報(bào)批程序履行等不易量化、但又會(huì)對(duì)資產(chǎn)管理產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)納入定性指標(biāo)，倒逼各單位提高思想認(rèn)識(shí)和管理效能。同時(shí)，細(xì)化各指標(biāo)顆粒度（如細(xì)項(xiàng)賦分精確至1 分或以下），盡可能降低評(píng)價(jià)部門主觀隨意性對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響。

（三）科學(xué)設(shè)置定量指標(biāo)，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效銜接，完善全流程管理閉環(huán)機(jī)制

針對(duì)部門單位“重預(yù)算分配輕資產(chǎn)管理”的問題，設(shè)置國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)，推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理進(jìn)一步融合。一是分類分項(xiàng)設(shè)置定量指標(biāo)。設(shè)計(jì)配置計(jì)劃執(zhí)行率、資產(chǎn)調(diào)劑利用率、通用資產(chǎn)占有率、基本辦公用房超標(biāo)率、公務(wù)車輛運(yùn)行費(fèi)用率、出租出售進(jìn)場(chǎng)交易率、處置資產(chǎn)審批率等量化指標(biāo)，與同級(jí)行政事業(yè)單位平均指標(biāo)進(jìn)行比較，確定評(píng)價(jià)結(jié)果，確保指標(biāo)可比可測(cè)，考核方法合理、結(jié)果可用。二是建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理掛鉤機(jī)制。將國有資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果與單位下一年度國有資產(chǎn)預(yù)算編制相掛鉤，對(duì)評(píng)價(jià)優(yōu)秀的單位，在資產(chǎn)配置預(yù)算方面優(yōu)先保障；對(duì)評(píng)價(jià)不合格的單位，進(jìn)行約談并督促整改，相應(yīng)減少、調(diào)整資產(chǎn)配置預(yù)算，統(tǒng)籌考慮資金與資產(chǎn)、增量與存量間的關(guān)系。三是完善資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。制定分類型、分行業(yè)、分層次資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，依據(jù)配置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化資產(chǎn)預(yù)算。對(duì)通用類資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整或區(qū)間性劃分，保證價(jià)格浮動(dòng)與技術(shù)配置相匹配。探索完善專項(xiàng)類資產(chǎn)的績效評(píng)價(jià)，對(duì)特定種類的專用資產(chǎn)（如公共基礎(chǔ)設(shè)施、文物資源資產(chǎn)等），在依法完善綜合性管理制度基礎(chǔ)上，研究建立相應(yīng)的專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)機(jī)制。

（四）完善配套機(jī)制，適時(shí)優(yōu)化相關(guān)環(huán)節(jié)管理制度和技術(shù)，進(jìn)一步提高資產(chǎn)管理專業(yè)化水平和治理效能

建立健全國有資產(chǎn)績效管理機(jī)制，除做強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)辦法這一主線外，還需做實(shí)國有資產(chǎn)配置、使用、處置等環(huán)節(jié)管理辦法等輔線，并加強(qiáng)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐。一是完善國有資產(chǎn)管理辦法，夯實(shí)績效管理基礎(chǔ)。針對(duì)新形勢(shì)、新要求，理順行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制，及時(shí)修訂國有資產(chǎn)管理辦法，將實(shí)踐中成熟的管理模式以法律形式確立下來，促進(jìn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理法治化、科學(xué)化、規(guī)范化。二是實(shí)行國有資產(chǎn)共享共用，提高資產(chǎn)使用效率。推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)共享共用管理辦法，將低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置、超標(biāo)準(zhǔn)配置的國有資產(chǎn)，以轉(zhuǎn)移權(quán)屬等方式提供給其他單位使用，有效盤活“沉睡”資產(chǎn)，降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本。三是修訂資產(chǎn)處置管理辦法，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位土地房產(chǎn)等重點(diǎn)類別資產(chǎn)處置管理，針對(duì)土地房產(chǎn)價(jià)值量大、市場(chǎng)價(jià)值與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān)等特殊屬性，嚴(yán)把資產(chǎn)“出口關(guān)”，確保國有資產(chǎn)使用效能得到充分利用后才能予以處置，在處置中實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值的保值增值。四是優(yōu)化國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。依托行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理云平臺(tái)，綜合應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)打造國有資產(chǎn)管理績效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高賬實(shí)相符度和資產(chǎn)管理效率。促進(jìn)資產(chǎn)管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)等信息系統(tǒng)的有機(jī)整合，打通資產(chǎn)資金鏈條，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)從“入口”到“出口”的全生命周期績效管理。